十三五及中长期能源发展战略问题
[摘要] 本文综合分析了我国当前能源发展的基本情况和存在的主要问题，提出了采用系统性思维来解决相关问题的思路，要按照问题导向来强化顶层设计；合理确定规划目标，避免出现系统失误；加强宏观调控，避免恶性竞争；加强全局协调，避免局部失衡。我国能源中长期战略的实施路径：一是坚持节能优先战略；二是以低碳化为长期目标加快能源结构调整；三是推动体制机制创新。
[关键词] 能源革命 能源战略 转型发展
[中图分类号] F206 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）03-0007-06
[作者简介] 周大地（1946 — ），重庆人，中国能源研究会副理事长，国家发展改革委能源研究所原所长，高级研究员，研究方向：能源经济、能源政策和能源系统分析。
习近平总书记关于能源革命的重要讲话为我国能源发展战略指明了方向。近两年来我们在如何落实能源革命要求，制定能源发展战略的具体目标和措施各方面做了大量工作。我国经济和能源形势发展迅速，在经济新常态下，能源形势出现的变化进一步凸显了进行能源革命的必要性和紧迫性。但是仍然有不少人对能源形势的变化不适应，对一些变化是否反映了长期趋势看不清，或主观上希望这些变化仅仅是短期的波动。由于对能源领域供给侧结构性调整的紧迫性缺乏认识，政策调整也不及时不到位，能源领域的一些矛盾进一步积累加深。因而我们亟需进一步认清形势，加快调整步伐，深入开展能源革命。
一、我国能源发展面临的形势
（一）能源进入低速增长期，传统能源产能明显过剩
改革开放以来，我国经济保持了高速发展，能源供给能力大幅度增加。消费总量已经远远超过美国。但是这种扩张仍然属于传统的重速度、轻质量的粗放式发展方式。由于外需和投资拉动的经济增长逐渐走到了顶点，到了“十二五”后期，传统产能扩张发展模式的瓶颈进一步凸显。世界金融泡沫化过重，不能继续拉动我国的出口增长；国内工程建设投资规模越过高峰，房地产进入长期调整阶段，钢铁、建材、化工基础产品等高耗能原材料产业进入饱和期，相继出现产能过剩。经济增速明显回落，而能源需求增速的变化比于经济增速的变化更为明显。我国能源经历了高速增长阶段，2002到2012能源消费平均年增8%，主要依靠煤炭大幅增加。我国石油消费已经超过5.5亿吨，增量主要靠进口，进口依存度达到62%以上。“十二五”后期能源消费增速迅速下降，2014年能源消费增速下降到2.2%。2015年进一步降到0.9%。煤炭消费量连续两年下降，今年1～4月原煤产量继续同比下降6.8%。同期全国铁路煤炭发运量下降10%以上，煤炭消费很可能已经越过峰值，进入下降调整期。
电力增速下降也明显超过预期，2015年电力消费量仅增0.5%，作为长期推动电力快速增长的二产用电出现负增长（- 1.4%），其中占电力消费总量近60%的重工业用电负增长更为明显。今年一季度电力消费只增长3.2%，有分析认为，刨除闰月和冬春低温影响，可比增加约1.4%。4月份增速已经再次放缓。
预计“十三五”时期能源消费增长将继续保持低速，而且增速下降的幅度有可能超过以往的预期，年增速在1%～2%，甚至更低也是很有可能的。
我国长期以来能源发展以增加供应能力，满足消费为主要目标。如今已经出现常规能源大量过剩，优质低碳能源增长受阻的局面。我们需要抓住实现能源革命的机遇，加快能源结构调整，进一步推动绿色低碳化发展。同时，提高能源系统效率，讲求能源投资和运行经济效益也应该成为今后能源发展的重要目标。
（二）能源投资盲目性高，原有消费需求预期和投资决策明显脱离实际
有关政府部门，企业和研究单位对今后能源需求增速预测的差别较大。基于历史弹性系数的预测结果，和各地出于争夺份额高报需求，推高了能源消费预测结果。为留有余地，国家的“十三五”规划中2020年能源消费总量控制被确定为50亿吨标煤，相应的煤炭消费量比去年还有一些上升。但是从我国经济增长动力转变，从各个主要用能终端产业发展需求预测，2020年能源消费总量将很可能低于48亿吨标煤，有可能只在45～47亿吨之间，煤炭消费总量将保持继续下降趋势，难以反弹。“十三五”规划预计的单位GDP能耗下降15%、碳强度下降18%的目标也因此过于宽松，有可能起不到实际约束作用。高控制目标最严重的副作用是在目前各地依靠投资保增速的情况下，会成为盲目投资的推动力；把不能超过的控制目标当作需要增加的产能目标，这就和设定总量和强度目标的初衷大相径庭了。
由于对“十三五”期间和以后的能源消费预测不一致、对能源市场的变化反应过慢，官方和一些关键行业协调机构的预测值偏高。我国过去对能源各领域长期大量投资的惯性仍然在继续，一些主要领域投资过度的现象日益突出，已经造成了巨大的浪费；对能源结构的绿色低碳转型，也形成了越来越明显的阻碍。
（三）电力行业投资的盲目性特别突出
近年来，我国电力设备利用率持续下降，发电设备年利用小时数已经明显偏低。但电力装机扩张不但没有得到调整，反而进一步加快。其中燃煤火电的扩张已经到了令人难以理解的非理性状态。
在全国电力消费增速大幅度下降，火电发电量整体下降的同时，发电装机却迎来了新的“跃进”高潮。2015全年新增发电装机14332千瓦，其中火电7164千瓦，均大大高于原来估计数量，而当年火电发电量不但没有增加，还同比下降了2.7%，也就是说这一年新增的火电装机基本上是完全多余的。全国6000千瓦以上发电设备利用小时数下降349小时，火电设备平均利用小时数仅有4329小时，同比下降410小时，降幅比2014年同期继续扩大。
这种供需完全脱节的趋势还在加剧。2016年一季度新增发电装机2815万千瓦，为历年同期最高，比上年同期多投产1008万千瓦，其中火电装机1746万千瓦（含煤电1363万千瓦），又创近些年同期新高。3月底全国6000千瓦及以上电厂装机为14.9亿千瓦、同比增长11.7%，全口径发电装机容量达到15.2亿千瓦左右。一季度全国规模以上电厂发电量同比只增长1.8%；全国发电设备利用小时886小时、同比又下降74小时。截至3月底全国6000千瓦及以上火电装机容量达到10.1亿千瓦（其中煤电8.4亿千瓦），比上年3月底增长9.3%。而火电发电量继续负增长，一季度同比下降2.2%；设备利用小时1006小时（其中煤电1054小时），同比降低108小时，为近十年来的同期最低水平。endprint
火电，特别是大型燃煤机组的投资评估发电时间都设定为5500小时。从现有火电利用率的实际情况看，即使电力消费增速保持在6%，中国若三年不建新火电项目都不会产生电力供应短缺问题，而实际增长将低得多。
国家能源局已经要求停建、缓建、取消核准一批火电建设项目，但是各地已经核准，在建或待建的火电项目仍然有2亿千瓦以上，地方政府推着上项目的压力仍然很大，如何把火电建设的盲目性控制下来还缺乏具体操作手段。
（四）投资过度是造成我国能源成本居高不下，经济效益总体偏低的主要原因
我国煤炭行业在煤价高企的黄金十年期间，曾经是财大气粗，也出现过许多煤老板们炫富的故事。争夺煤炭资源，盲目扩大煤矿投资，有了资源就要投下游煤炭转换项目，一个项目动辄几十亿甚至几百亿。现在许多矿山和下游项目投资成为煤炭行业的沉重经济负担。不少煤炭企业不但没有留下积累，还负债累累。
电力行业投资过度的财务负担已经成为多数发电企业的主要成本构成。许多电力企业资产负债率高达82%以上，投资效益明显下降，固定资产虽然不断上升，但是资产的收益率低。煤炭价格过去两年内下降了一半，发电成本应该大幅度下降，但这个效益基本被投资的财务负担和发电设备达不到设计利用小时所吞噬。如果没有煤炭价格的腰斩下降，我国的发电行业可能早就全面亏损大面积破产了。电网企业的投资也是输变电成本的主要构成，包括许多利用率很低的大项目投资成本。从发电和输变电企业的资金利润率看，我国电价没有下降空间。
电力产能过剩，不但大幅度挤压了火电的资本收益，也对我国新能源的发展造成了巨大的负面挤压。弃风弃水弃光数量不断上升，在许多地方已经形成对可再生能源以及核电发展的制约。由于上网时间不能得到保证，新能源的投资收益难以实现，极大地影响了新能源发展的投资积极性，也难以进一步降低新能源发电上网电价。
投资过度，设备利用率大幅度降低，实现不了投资收益，形成过高财务成本是我国能源成本居高不下的一个最主要原因。
（五）能源行业要认真进行供给侧结构性改革
能源行业整体面临去“三去一降一补”问题，但是传统的扩张和投资惯性，以及对市场供需形势的认识和预期误差，使能源界在承认自己出现全面的产能过剩方面反应甚慢。
煤炭行业是中央进行供给侧结构性改革的重点，国家已经制定了具体的去产能目标。但一些地方政府还在要求能源企业上煤炭产能，并要求配套用煤相关项目，为煤炭过剩产能找出路。许多煤炭下游项目技术风险和市场风险大，不少已有项目已经出现严重的经济亏损问题。因此，需要认真抑制这方面的投资冲动。
国际油价的大幅下降和今后有可能较长时间保持低价位运行，已经对油气行业的上游投资形成巨大压力，有不少项目难以实现原有效益预期。石油炼化行业的设备利用率下降，炼化大宗产品产能过剩也日益明显，因此石化行业也需要控制过度投资，也有去杠杆的压力。
电力行业投资盲目性特别突出，特别是燃煤火电。电力行业需要把供给侧结构性改革作为当前和今后一个较长阶段的主要任务。
（六）绿色发展要求加快能源结构调整
我国大气污染治理形势仍然十分严峻。北京2013年PM2.5年均浓度每立方米89.5微克，经过近3年的治理，去年才下降到81微克。2017年目标是60微克，必须要进一步加大治理的进度。我国大气质量的新国标PM2.5是每立方米35微克，不采取非常有力的措施是难以达标的。
从国际到中国不同地区的大气污染控制实际看，能源结构的调整无论如何都是最重要因素。大幅度降低煤炭的消费量是治理大气污染的必要措施。要尽可能将一般工业锅炉窑炉和民用散煤使用，尽快转变为天然气或其它清洁燃料。除严格限制煤化工排放总量以外，对燃煤机组排放也要严格控制排放总量。
在能源发展中必须考虑限制碳排放的现实问题。我国需要在2030年前实现碳排放峰值，而且越早越好。世界绿色低碳能源发展的进程正在加快，非化石能源的发展已经成为能源新技术发展的主要方向，终端用能技术的低碳化也成为国际用能技术创新和竞争的主要领域。我国的能源发展战略必须把低碳化作为重要目标。大幅度降低煤炭比例不仅是当前环境治理的需要，更是我国能源低碳化的长期需要。
我国目前能源结构调整的速度不是太快了，而是仍有加速的必要和可能。我国能源结构中煤炭比例过高，非化石能源总体比例过低。改变以煤为主，实现多元化，大力发展非化石能源，是“十三五”和今后能源发展的长期战略方向。能源结构调整要加大力度，“十三五”要争取实现煤炭消费总量持续下降，非化石能源比例尽可能加快提高，电力行业的能源转换也需要加大力度。提高煤炭消费中发电比例，主要是降低非发电用煤，而不是盲目增加燃煤火电数量。截至2015年底全国火电装机占比66%，全年火电电量占比73%。在电力消费增速较低的条件下，我们应该有明确政策，使所有新增电力都依靠非化石能源提供，而且逐步替代燃煤发电，并尽快解决清洁电力上网受限问题。
二、解决能源发展问题要有系统性思维
（一）坚持问题导向，强化顶层设计
各方面对正在进行的能源领域改革寄予厚望，希望能源领域的改革能进一步解放生产力，促进能源革命。一种倾向是把反垄断作为主攻方向，认为能源领域的改革只要引进竞争，充分市场化就可以实现绿色低碳发展，大幅度降低社会能源成本。但能源领域的改革进展并不顺利，一些问题不但没有解决，新的挑战却不断出现。下放项目审批权，带来了更大的投资盲目性。产能的普遍过剩，使竞争反而压制了新能源的发展。能源投资项目过多，拉高了能源成本，技术进步的效果被系统效率下降抵消。事实说明，从概念出发推动改革效果不好。能源领域的改革决不是一放了之，靠市场自由竞争就可以解决所有问题的，因此要坚持问题导向，弄清楚问题所在，找准方向目标、落实措施，要解决实施责任人和相关能力建设问题，通过改革来释放生产力。反垄断不能作为能源领域改革的中心目标，能源领域的市场化要配合能源国有企业的做大做优做强，调动现有能源企业的积极性；要考虑许多能源行业的技术垄断性以及资本的高度集中性；要放开市场、鼓励竞争并解决合理市场准入，投资系统优化和运行优化；要防止盲目投资、全过程监管等。能源领域改革的具体目标应该是促进节能优先，促进提高能源效率，促进能源结构调整，促进绿色低碳能源发展，实现能源系统的优化发展、可持续发展，同时降低能源系统成本，实现最小社会成本的绿色低碳转型。明确目标后，改革就要围绕如何实现目的来发现问题，找出矛盾和不足，针对问题施行一系列改革动作。endprint
（二）合理确定规划目标，避免出现系统失误
可以说，过去较长一段时间，我国能源领域的发展是在一种高需求预期下的快速扩张。在这种预期下，各种类型的能源放开胆量尽量扩张，即使出现产能过剩，也不很在意，认为早晚会出现市场需求重新旺盛，早些投入风险可控，否则容易错失产业地位。在改革开放初期，能源供应不足是主要矛盾时，有较大的可行性，提高能源供应能力是主流，尽管也有系统优化不足的问题。但是能源的长期供需形势已经发生重大变化，再搞各种能源齐头并进已经过时了。已经带来了极大的系统浪费。能源项目投资巨大，动辄几十亿甚至几百亿元，不可能不顾市场需求先建项目，然后再竞争淘汰。世界各国在能源项目的准入方面都有十分严格的审批过程，对必要性的审查更是严格。
“十三五”规划期间，我们必须重视对能源需求的再审视，防止过多过早上项目；要坚持结构调整，推动清洁能源加快发展，尽可能促进绿色低碳发展，加快环境治理进度，尽早还人民绿水青山蓝天；要大力推进能源系统升级、供给侧结构性改革，避免无效投资和系统性浪费。
（三）加强宏观调控，避免恶性竞争
能源系统的问题，不是单纯打破垄断，交给市场，引进竞争就能解决的。我国能源市场巨大，各地资源条件和需求市场差别显著，需要更多的全局性优化设计。不少地方政府对世界和全国的能源形势缺乏总体概念，在保GDP增速，用投资拉动即期增长，把能源行业产值和税收留在本地的多重目标推动下，对上能源项目的投资冲动比较强烈。能源企业和各级政府还缺乏用于能源项目必要性和优化布局科学判断的必要工具，和适应市场条件的审批机制和有效程序。在各种能源之间已经出现市场竞争和必要替代的情况下，跨行业的综合评价能力就更为短缺。出现了许多不顾市场条件，单纯强调本地特殊情况，甚至是动用政治影响拉项目争投资的情况。
解决这种投资决策盲目性，一方面要加强顶层能力建设，加强国家和一些跨区域、跨领域的行业规划的科学性和执行力度。另一方面要加紧建设市场管理机制，包括行业自律机制、科学预测和优化能力、信息共享能力和机制、必要的公开评价机制、各种利益相关方的参与机制等等。放到下一级的一些审批权力，要先解决能力建设和过渡问题，不能推脱责任，放了再说。系统优化的问题往往需要上一级层次政策制定者从更加综合的层面做好宏观把控。从国际上的情况来看，欧洲多数国家直接制定国家能源发展战略，利用各种政策工具对能源发展进行调控。美国号称主张自由市场经济原则，但在能源问题上国家制定战略，引导市场从来就没有放松过，美国是世界上政府机构中能源部人数最多的国家；美国州一级能源管理和审批监管机构和能力都很强。发达国家的经合组织还成立了国际能源署，专门处理其能源政策协调和政策评估问题。可以说，能源可能是世界各国政府干预最多的领域之一。
（四）加强全局协调，避免局部失衡
我国地域广阔，能源资源分布和经济发展的地理分布多不重合，不同的能源类型在能源供给的时序性上也有差别，能源布局的优化不仅要考虑资源的分布，更要考虑不同能源品种的优化组合问题、能源发展和区域经济的合理发展的关系、不同能源输运系统的相互必选和优化问题，以及不同地区的能源发展策略问题。我们不但要鼓励地方政府按照国家的能源发展战略，制定符合本地特点的能源发展具体规划，国家还需要对能源结构调整的重大技术路线和经济政策，进行整体设计，支持绿色低碳发展，防止行业之间的盲目竞争，防止劣币淘汰良币，切实解决优先发展绿色低碳能源，加快调整能源结构，实现能源供应多元化发展。对跨地区的能源建设特别是电力输送项目，更要有力统筹，从系统优化出发，优化发展，优化调度，调整好利益关系，防止不合理地区封锁，盲目竞争。
三、我国能源中长期战略的实施路径
（一）坚持节能优先战略
坚持节能优先战略不但是确保能源安全的基础，更是提高经济竞争力，实现可持续发展的必经路径。坚持节能优先，首先要明确全社会发展目标和市场信号调整方向，制定最严格和先进的能耗标准。能源总量控制目标，应该起到制约不合理需求的作用，而不能作为能源供应能力必须达到的指标。用尽可能少的能源消费，支撑我国实现全面小康，支撑创新绿色发展。实际能够低于总量控制目标应该成为国家和各地争取的努力方向。我国工业节能潜力仍然很大，建筑和交通领域节能空间更是有许多尚未开拓的潜力。节能技术的开发应用，节能产品的不断创新和占领市场，是创造经济新动力，供给侧补短板的重要内容。应该从宏观层面引导投资总量和方向有效调整，通过开拓合理绿色低碳消费模式、高效能源转换和利用模式，用尽可能少得能源消费支撑我国实现工业化、城镇化、现代化。
（二）以低碳化为长期目标加快能源结构调整
目前我国能源结构中化石能源（尤其是煤炭）占比高，是影响我国生态环境、能源安全的关键问题。目前我国能源领域的过剩主要集中在煤炭产业链的过剩。从能源的长期发展目标来看，低碳、清洁能源是不足的。能源整体产能过剩一方面在一定程度上带来了系统资源的浪费，另一方面，也给我国能源结构低碳化调整带来了契机。
实现能源低碳化，首先要控制煤炭。必须下大力尽快控制盲目上煤电，除了极个别真正先进技术（例如251工程，700度高超临界）的煤电示范项目外，坚决制止以各种理由（包括上大压小，改造增能等）增加煤电产能。需要坚决停建、缓建一大批煤电项目，从现在煤电已经大量过剩的实际情况看，任何再投入都会造成新的系统经济损失，而不会有任何系统效益产生。从整个电力系统角度看，停建项目虽然有项目的损失，但全行业得到的利益肯定会高于局部的损失，有利行业健康发展。对于存量煤电项目，应逐步控制其发电生产，将产能让渡给清洁能源项目。
继续大力发展清洁能源，逐步提高我国清洁能源在一次能源供应中的占比。在发展规模上应当放开手脚，大力发展。核电在我国已经有几十年的发展历史，目前国内建设运营已经成熟，并已经开始走出去海外发展，从技术、经济、安全角度看，具备了大规模发展条件，在沿海厂址资源稀缺的情况下，内陆发展也成了必然选择；风电、太阳能代表着能源领域革命的主要方向，其优质性、先进性已得到公认，是实现低碳战略的必然选择，我国在较长的一段时间内要保持政策导向和投资强度。endprint
（三）推动体制机制创新
在体制机制设置的初始阶段，就应明确目的——推进能源绿色低碳化，通过调整政策系统、价格系统以及市场化改革，建立现代能源体系，整体提高能源效率。
战略层面，应当明确绿色低碳能源增量的主体地位，科学和动态预测未来能源需求，避免投资浪费和无序竞争。
在运行机制上，要充分考虑环境治理的巨大经济成本，以及环境污染带来的巨大健康成本和社会代价，从源头治理，减少排放源。绿色低碳能源的环境外部性优势需要充分体现。要切实解决绿色低碳能源直接附加成本由用户负担的机制和实际操作问题。制止盲目错误投资的经济效益，可能比消纳绿色低碳电力的直接负担更大。风光水没有相应燃料和流动资金成本，核电充分上网的燃料附加成本也远远低于煤电，保障非化石能源电力充分上网，得到的系统经济效益肯定比保持火电运行时间得到的效益高。要创新合理利益分享机制，排除体制机制障碍，保证优质能源加快发展。可以通过电力系统碳排放交易机制的建立，逐渐把碳排放成本进入电力发电成本，促进发电企业的优化选择。实现清洁项目碳减排货币化、火电项目外部环境成本内部化，促进价值分配向绿色低碳项目转移，通过市场化手段实现能源供给低碳化。
总体来看，能源革命是一个涉及到多领域、多层级的系统工程，改革过程既要兼顾经济效益，又要兼顾环境效益，既要对产业现状有准确的判断，又要对未来的发展形势有合理的预期，需要改革者在充分利用市场调节作用的同时，加强整体把控和调节，确保实现改革目的。
On 13th Five Year Plan for Energy Development Strategy
Zhou Dadi
（ China Energy Research Society，Beijing 100038 ）
Abstract： In this paper， based on a comprehensive analysis of the basic situation and the main problems of China's current energy development， the author puts forward the ideas to solve the main problems by overall planning method. Firstly， we strengthen the top-level design by problem-oriented method. Secondly， we should clearly identify reasonable planning objectives and avoid systematic mistakes. Thirdly， we should strengthen macro-control policies to avoid vicious competition. fourth， we should strengthen global coordination to avoid partial imbalance. Last but not least， the author puts forward the implementation roadmap for the medium and long-term energy development strategy for China. That is to adhere to the energy conservation priority strategy， accelerate the energy structure adjustment， and promote institutional mechanisms innovation.
Keywords： energy revolution， energy development strategy， transformation development
（收稿日期：2016-05-23 责任编辑：垠 喜）endprint