被征地农民非制度化政治参与：特征、成因与制度化转向

[摘要]被征地农民非制度化政治参与的狭隘性、极端性、分散性以及低效性等特征不仅威胁着农村社会的稳定、制约着经济社会的发展，而且极大地阻碍了我国的民主化进程。在分析被征地农民非制度化政治参与的政治文化传统成因 、经济成因、制度成因与机制成因的基础上，探寻被征地农民由非制度化政治参与向制度化政治参与转向的路径。

[关键词]被征地农民； 非制度化政治参与； 越级上访； 制度化政治参与

[中图分类号]D621.5

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）03-0084-05

[收稿日期]2013-10-20

[基金项目]江苏省高校哲学社会科学基金项目“土地征收补偿机制及其完善”（2013SJB820008）。

[作者简介]彭小霞（1980-），女，湖北武汉人，东南大学法学院博士生，江苏师范大学法政学院讲师，主要从事宪法与行政法研究。

随着我国城市化的加快发展和小城镇建设的不断推进，农村土地被大面积征收，出现了越来越多的失地农民。由于现行土地征收制度和农地产权制度的缺陷、社会保障制度的缺失、压力型的行政体制以及与此密切相关的“赢利型经济”的弊端，被征地农民因征地补偿不到位、社会保障缺乏等方面的原因引发的集体群访、越级上访现象居高不下，严重影响到经济的发展和社会的稳定。城市化进程中被征地农民政治参与问题特别是非制度化政治参与成为我国城市化进程中一个不容忽视的问题。然而，长期以来，人们对农业、农村、农民问题的研究均侧重于经济方面，远离了农村的政治问题研究，尤其忽视了被征地农民这样一个特殊群体的政治参与。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中指出：“在一个政治参与很有限的政治体系中，传统农村精英的支持足以保持政治稳定；在一个政治意识和政治参与都很广泛的政治体系中，农民乃是举足轻重的集团。”[1]（P112）事实上，研究失地农民权利问题离不开对失地农民政治参与的关注，这是因为在当前失地农民政治参与仍然处在一个无序的状态，非制度化政治参与呈现增多趋势，阻碍了我国的民主化进程，也威胁着我国农村地区的稳定。因此，在当前如何改善被征地农民无序化的政治参与状态，促使被征地农民由非制度性政治参与向制度性政治参与转化，是一项紧迫而艰巨的任务。

一、政治参与、非制度化政治参与和被征地农民非制度化参与的特征

政治参与，从字面上理解即公民参与政治活动。《中国大百科全书·政治学》将其定义为：“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。” [2]（P485） 公民参与政治的自愿性和合法性。《布莱克威尔政治学百科全书》中关于政治参与的定义是：“政治参与就是公民或公民团体试图影响政治系统决策过程的活动。”[3]（P608） 此种关于政治参与的定义更为有效地诠释了农民政治参与行为，强调政治参与的目的。结合我国现阶段的国情和社会主义政治特色，政治参与的定义可以作如下概括：政治参与是指公民或团体通过某种途径参与到政治生活中，并意欲对政治行为产生一定影响的活动。政治参与包括制度化和非制度化两个方面。制度化政治参与是指公民通过各种符合宪法和法律规定的方式、程序和要求来参与政治生活。而非制度化政治参与是指公民在参与政治生活时，采用的参与方式是有违制度要求的、或是违反宪法和法律规定的，这种政治参与行为属于无序的政治参与范畴。非制度化政治参与不完全等同于非法政治参与。我国学者程同顺认为，“尽管大量的非制度化参与都是非法参与，但是并非所有的非制度化参与都是非法参与”[4]（P240），非法参与是包含在非制度化政治参与之中的。笔者之所以采取制度化和非制度化的划分而非合法与非法划分来研究政治参与，是因为我国正处于社会转型时期，制度不完善现象客观存在，同时农民由于自身素质的局限，与制度规范发生冲突的现象也较为常见，如果将这一部分的参与失范行为笼统地纳入非法参与未免失之武断。

近年来，在土地征收过程中产生的补偿款被侵占挪用、村干部贪污腐败、补偿过程公平缺位等问题，失地农民试图通过政治参与这一手段来维护自身的权益，以影响政策的制定和执行，其中最突出的表现是制度化参与不足和非制度化参与普遍所导致的政治参与“无序”状态。被征地农民非制度化政治参与是指被征地农民不能科学理性地对土地征收中的矛盾或问题进行分析，他们不是依照国家规定的程序或法律途径来表达自己的意愿、维护自己的利益，而是带着个人感情来宣泄不满或盲目行动。被征地农民的非制度化政治参与的主要表现为：

1.行贿。被征地农民的行贿活动是指被征地农民为了在土地征收中得到某种合理或者不合理利益，通过行贿手段来影响土地征收部门工作人员甚至一些领导、村集体干部，使其作出的征收和补偿决策有利于个人或团体。

2.越级上访和集体上访。近些年来，失地农民因为土地权属问题、违法用地问题以及征地补偿问题而越级上访和集体上访的数量明显增多，规模不断壮大，行为偏激，大规模示威、集会等非理性行为经常发生。

3.直接对抗。直接对抗主要是指农民对政府部门制定的征收补偿政策不满意，或认为自身的合法权益受到不法侵害时，拒不服从土地征收决定，甚至通过暴力手段阻碍土地征收的实施。

4.群体性事件。随着征地拆迁矛盾纠纷成为严重的社会问题，因征地拆迁引发的群体性事件也频繁发生。据调查，目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的 65%以上[5]。征地群体性事件有易串联、重复性、对抗强、难协调的特点，不妥善解决，会严重影响政府的形象，影响社会的稳定。

失地农民非制度化政治参与的具体表现充分说明其对农村政治参与的制度化建设会产生极大的负面影响。究其原因在于非制度化政治参与本身具有无序性、非理性等特点，这不仅阻碍了基层民主政治，而且也不利于我国合理社会阶层结构的形成和发育。具体说来，失地农民非制度化政治参与的特点有：

1.参与动机的狭隘性。

利益作为人们自身某种精神或物质上的客观需要，从来都是制约人类行为选择和价值取向的根本力量。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”在社会生活中，“人们之所以从事政治活动，其根本动因在于人们实现自己利益的要求，政治参与是公民运用自己的权利和资格，通过政治权力最终实现自己利益的主要环节。”[6]就城市化进程中失地农民政治参与来看，其参与政治并非为了政治权力的分享，更不是为了维护公共利益，而是为了本人或其所代表群体利益的最大化，特别是在利益损害和保障缺失的情形下，失地农民希望通过政治参与改变因政策分配而产生的利益不均衡状态，其政治参与的动力带有很大的功利性。正是因为如此，被征地农民政治参与的层次主要集中在低层参与，这种低层参与大多影响政府决策的执行过程而不是政府决策的制定过程，而且其狭隘的个人利益动机导致其在参与过程中往往采取非正规甚至是非法的参与手段，故很难在参与过程中对政府行为形成有效的压力，影响参与结果的有效性。

2.参与手段的极端性。

由于被征地农民非制度化政治参与大多出于维护农民个人或小团体的利益或权利的目的，同时农民的政治素质和文化教育水平相对比较落后，法制观念淡薄，在参与过程中往往不够理性，情绪化表现比较严重，容易采取极端的手段，造成不良后果。同时，非制度化参与不通过正规的参与渠道，不遵守正式的参与规则，往往诉诸非正规、非法或者暴力手段，这也容易导致意外事件的发生，甚至可能造成恶性事件，影响社会稳定。实践中一些失地农民在上访的过程中，由于一些政府部门的推诿扯皮、官僚主义，致使问题迟迟得不到解决，最后导致他们采取极端手段与政府部门激烈对峙，这样的悲剧在征地拆迁中屡见不鲜。如湖南株洲横石村农民汪家正自焚案，唐福珍自焚案，河北省定州暴力冲突案，农民欲放火烧死非法征地干部案[7]，这些极端事件都是农民无法通过制度内合法的途径去维权，不惜铤而走险以自杀或违法犯罪的体制外的方式去抗争的典型。

3.参与过程的分散性。

政治参与的组织化程度能够反映出政治参与的制度化水平，当前我国农民的政治参与呈现出参与主体分散、个体性较强的特点。目前在中国还没有任何能够正式代表或反映农民整个阶层利益的组织机构，与农民利益密切相关的组织向来缺乏基于利益主体的契约化的形式与内容。虽然村民委员会在宪法上被定位为代表农民利益的基层群众自治性组织，但实践中村民委员会往往异化为乡镇政府的下属机构、派出机构，行政化倾向严重。马克思对这种农民缺乏组织联系的特点作了非常生动的比喻，说他们“是由一些同名数相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”[8]（P693）。农民的政治参与缺乏强有力的组织载体，当他们在土地征收中的利益受到侵害时，绝大多数情形下他们都是自发地以个人或家庭为单位去抗争和维权，往往直接面对的是庞大的国家机器。尽管有些失地农民采用信访或是诉讼等形式最终使相关问题得以解决，但对农民整体来讲，类似的问题并未从根本上得到彻底解决。这种分散且个体化的政治参与，以及问题表达的特殊性具有很大的片面性。换句话说，农民政治参与由于比较分散，个体或小团体在表达利益时不能产生很大的影响力，因此无法进一步引起上级政府的重视，相应地就不能对国家的决策产生实质性的影响。

4.参与结果的低效性。

被征地农民政治诉求尽管强烈，但其政治参与效果大多不明显，具体表现在：尽管被征地农民越级上访、集体上访、个体上访在不断出现，但其结果大多都是事情反映到基层组织或基层法院且得不到解决，甚至石沉水底、杳无音信。有人对632位进京上访农民进行调查发现，有401位农民上访前就上访问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占42.9%，认为法院不依法办事导致判决败诉为54.9%[9]。被征地农民政治参与的低效性，不仅透视出基层组织及基层法院对待农民利益问题上的立场态度问题，更折射出基层组织和基层法院的权威性在急剧下降。由于农民利益的损害往往同强势群体有关，“有些基层组织一味重经济利益，追求GDP而漠视农民利益的存在；有些基层政权一味重眼前利益（如占用农民耕地），忽视农民的长期利益，而采取了倾斜于强势群体的做法等等，都导致农民政治诉求的无效表达增大”[10]。这些做法严重损害了农民的利益，伤害了农民的感情，最终造成农民采取暴力方式去维权。如此恶性循环，不利于社会矛盾的消解，反而会激化农民与政府之间的矛盾，使农民非制度化表达方式变为严重的社会问题，影响社会的长治久安。

二、失地农民非制度化政治参与的成因

1.政治文化传统原因——被征地农民的政治文化落后。

王浦劬认为：“政治文化是政治关系心理和精神的反映，它是人们在社会政治生活中形成的对于政治的感受、认识和道德习俗规范的复杂综合。”[11]造成失地农民政治文化落后的主要原因在于我国缺乏民主文化的传统。我国长达两千多年的封建专制制度使得家长本位、权力本位、附庸意识等传统观念在我国一些农村地区仍然较为流行，同时也造就了中国农村的“臣民型”传统政治文化。这种文化的典型特点是政治冷漠。被征地农民一般不愿意参与政治，除非他们的合法利益受到严重损害而忍无可忍时，才会采取集体抗争这种非制度化政治参与方式，在大多数情况下，只是作为“臣民”而存在的个人利益动机的申诉、抗议，而不是目的性参与；同时，即使他们参与政治，往往也是求助于伦理道德、风俗习惯、人情关系、舆论压力等存在于农村社会的非正式制度，而不是通过国家的法律法规和政策等制度性渠道，在客观上造成了现实生活中“潜规则”的广泛流行和非制度化政治参与的频频发生。

我国农民的文化素质普遍不高，法制观念淡薄，政治技能较低。许多农民对自己拥有什么样的权利和义务以及参与的途径和方式不甚了解甚至一无所知。列宁说过：“文盲是处在政治之外的，……不识字就不可能有政治。”[12]（P200） 所以，被征地农民的政治参与大多是在自我意识支配下进行的，是一种情绪化的参与，缺乏理性思考，由此就会带来政治冷漠或参与行为的随意性，从而导致非制度性的政治参与。

2.经济基础原因——小农经济的局限性。

我国是一个农业大国，80%左右的人口都是农民，农业是我国农村的主导产业，农业社会的经济特征主要体现在小农经济上。小农经济是中国传统社会的主导性经济形态，目前仍然在中国农村经济形态中占主要地位。小农经济的基本特征是个体小农男耕女织、自给自足的小规模简单再生产劳动的不断重复。这种经济形态容易导致农民在经济上彼此独立缺乏应有的联系，难以形成共同的经济利益，不仅容易导致封闭、分散的思想观念和自私、狭隘的小农意识的产生，使农民缺乏协作精神和组织性，而且使得农民在政治上很难联合起来，无法充分利用制度化的途径参与政治，进而导致了农民非制度化政治参与的持续出现。

农村的经济发展水平低，失地农民缺乏政治参与的物质保障。美国社会政治家安东尼奥罗姆指出：“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会经济地位的人高些。” 格尔哈德指出：“日常生活的压力严重地限制了人口中绝大多数人的政治活动。”经济资源的匮乏，导致农民获取政治技能、政治知识的能力的弱化，从而很难通过制度化的政治参与来维护自身的权益。

3.制度成因——土地征收制度的不完善。

当前存在于农村的规范土地征收的正式法律制度有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等法律规范，其制度设计从实体到程序都存在一系列问题。实体上的缺陷表现在：强调并且泛化公共利益的目的，轻视农民个人利益，以致土地征收权的行使具有一定的随意性；对土地征收客体范围的界定仍不明确；补偿范围偏窄，补偿标准偏低。程序上的不足有：首先，征地信息公开程度较低，侵害了被征地农民的知情权。如《土地管理法》规定征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，属于事后公告，将被征地农民阻止在征地决策的大门之外。其次，征地程序的政府单方主导性，侵害了被征地农民的参与权、决策权和监督权。在整个征地调查、征地补偿过程中，农民通常被排除在外，参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和村干部。征地申请是否获得审批、征地目的是否合法、征地补偿安置方案的批准都是由政府主管部门单方面决定。土地征收制度存在的缺陷直接导致土地征收实践的混乱，一些地方受利益驱动，人为加速城市化进程，盲目设立开发区、工业园，大量圈占农村土地，土地征收过多过滥，并且拖欠农民补偿费的现象十分严重。在现行的土地征收制度不足以保护被征地农民利益的情形下，为了维护自己的生存权和发展权，农民不得已采取非制度化的政治参与方式来影响土地征收决定的进程和实施。

4.机制成因——农民利益表达机制的不健全。

农民在土地征收中行使多大的话语权不仅取决于一国政治体制的实际运作，更取决于农民的利益表达机制是否畅通。然而，我国农民利益表达机制的欠缺表现在：首先，农民在国家权力机关缺乏强有力的代言人。“我国农村人口占总人口70%，而农民代表在多届全国人大代表中所占比重却不到10%。按比例推算，大约96 万农村人口中才能有1名人大代表，而26 万城镇人口中却能产生1 名代表，后者的代表数近乎前者的4倍。这种比例倒置，是农民始终缺乏话语权的最根本原因。”[13]农民代表在国家权力机构中缺乏强有力的代言人，造成在公共政策中缺乏发言权，因而农民的意志、愿望、诉求就很难得到充分表达，一旦利益受到侵害，他们往往不得不采取非制度化的政治参与方式去维权。其次，农民组织载体的缺失使农民利益表达陷入困境。如前文所述，农民组织化程度低，农村缺乏利益表达的组织，加上农民生产劳动的分散性，使农民难以找到有效的利益表达途径。再次，农民利益表达的渠道不畅通。一方面，现有的制度化的政治参与渠道如选举、投票、信访等法定渠道程序复杂、门槛高、成本大，失地农民经过长时间的上访，所付出的成本是高昂的，但往往不能达到预期目标；另一方面，由于失地农民存在交通不便、通信不畅、文化程度低、信息传递媒介非常有限等困境，造成失地农民在利益受损却又无处申诉的情况下，直接采用非制度化的手段来发泄不满情绪，如聚众闹事、殴打政府工作人员等，造成了社会治安问题。

三、失地农民非制度化政治参与向制度化政治参与的转向

被征地农民非制度化的政治参与制约了农民的制度化政治参与和利益表达空间，阻滞了乡村的社会转型，延缓了整个社会公平正义实现的步伐，不利于农村经济社会的全面进步。结合中国实际，笔者将被征地农民非制度化政治参与的转向目标归纳为以下四个方面。

1.由工具性向目的性政治参与转变。

工具性政治参与是指参与者并未将政治参与本身作为目的，而是将其作为实现其他目标的手段。我国失地农民当前非制度化政治参与主要是工具性参与，失地农民主要将政治参与作为一种工具，其目的本身并非是政治参与，而是希望通过非制度化政治参与来实现其自身的征地补偿利益、就业安置利益和社会保障利益。而目的性政治参与是指被参与者把政治参与当作一种目标来追求，至少是当成目标之一，寻求实现自身的利益，而其本身并没有直接利益诉求。在把失地农民的工具性政治参与引向目的性政治参与的过程中，应该发挥政府的主导作用。这是因为在中国现有的政治制度和政治文化框架下，政治参与本身就是政府主导型的，尤其是整体素质不高的失地农民群体，政府的行为在很大程度上会影响他们的政治参与过程及结果。政府应该优化政治文化环境，培养失地农民的法治意识、公民意识等现代政治意识，引导广大失地农民正确对待中国传统政治文化，消除臣民思想，增强主体意识，同时加强对失地农民的法律宣传与教育，帮助失地农民克服追求短期利益的心理，培养失地农民在政治生活中所必需的政治知识和技能，提高他们的民主政治行为能力， 从而以高度的政治责任感和冷静理性的精神实现目的性政治参与。

2.由无序向有序政治参与转变。

改革开放以来的农民政治参与有着无序参与的基本特征，作为参与规则欠缺条件下出现的政治行为，无序参与对社会可持续发展的政治保障系统的破坏是致命性的。同时，它也使政治参与的后果与参与者的初衷背道而驰。这种教训使农民逐渐形成了以有序参与替代无序参与的普遍意识和要求。而且市场经济体制的制度化安排以及农民在其运行中对其规则的体验，则进一步强化了农民对有序参与必要性、合理性的认识。特别是随着国家和社会生活法制化水平的提高以及农民法制意识的增强，以有序参与为表征的理性政治参与模式正在初步形成。实现被征地农民由无序向有序政治参与转变的路径在于：首先，要认识到追求土地征收中经济利益的最大化是被征地农民进行政治参与的最终目标与归宿，所以应着眼于维护被征地农民在土地征收中各种经济权益；其次，健全土地征收相关法律制度，包括完善土地征收制度、完善社会保障制度、改革农村土地流转制度等；再次，应完善促进被征地农民有序政治参与的相关政治和法律制度。这是因为，如果被征地农民的制度化政治参与能获得比非制度化政治参与更多的利益，毫无疑问，被征地农民会选择制度化的参与。所以，应完善包括人民代表大会制度、信访制度、舆论性民意表达制度、政治协商制度、村民自治制度等各种相关制度。

3.由分散性向有组织性政治参与转变。

美国学者亨廷顿曾指出，“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，同时也是政治自由的前提。”[14]（P31）我国农民当前组织化程度不高，“农民必须靠他们的代言人来捍卫政治权利，这样才能从个人和政府两个层面共同推进政治文明”[15]（P46）。当前增加农民的组织化程度，建立健全能够代表被征地农民自己利益的合法组织，避免分散化显得尤为重要，这不但为农民利益的表达提供了组织化的渠道，避免与政府的直接冲突，而且增加了农民的话语权，改变农民在同其他市场主体或利益集团博弈中的劣势地位，也使其所反映的问题能够尽快得到政府的重视，提高了问题解决的效率。同时，通过正式的组织，农民所获得信息的渠道增多，农民也可以通过组织获得更多有关政治参与的知识，更有利于提高农民的政治素养，在组织的指引下选择更为有效的方式进行有效的政治参与。要保障被征地农民实现有组织性的政治参与，首先可借鉴美国经验成立由农民参加的农会，发挥组织的凝聚、号召以及强有力的影响功能；其次，发展各类服务于农民的基层社会中介组织。基层社会中介组织在政府与农民之间发挥桥梁与纽带的作用，减少因土地征收所引发的冲突。

4.由低效向高效政治参与转变。

被征地农民非制度化的政治参与之所以很难达到期待的效果，其主要原因除了非制度化政治参与缺少相应法律政策的支持，更重要的是被征地农民在政治参与目标的确定上不切实际，参与方式与渠道的选择上没有考虑效能因素以及政府行为的低效。实现被征地农民的政治参与由低效向高效转化的路径，除了要完善上文提到的土地征收相关法律制度以及促进被征地农民政治参与的相关政治法律制度外，还必须：1）以所能达到的基本满意状态作为政治参与目标。实践中被征地农民通过越级上访、集体上访、直接对抗等方式并非都是为了维护其合法权利，也有一部分人是为获取制度外非法利益，其结果是直接导致非制度政治参与的无效。为保证被征地农民政治参与的效果，应在维护其土地征收中的合法权益的同时，促进公共利益的实现作为其政治参与的目标与动力。2）在参与方式和参与渠道的选择上以效能为基点。在参与方式上，被征地农民应摒弃形式主义的和造成短时轰动效应的参与模式，采取理性、有序的政治参与方式；在参与渠道上，要实现有效政治参与，除了采取组织化参与渠道外，还应结合信息科技的发展和互联网的普及，探索政治参与网络化的新途径。3）优化政府的行为。现代政府应注重增加公民的直接参与，不断地加强政府对公民在国家中主体地位的认识，不能借口国家利益和公共需要而随意处置剥夺相对人的权益。具体到被征地农民的政治参与而言，基层政府以及相应部门应充分保障被征地农民在土地征收中的合法权益，重视其利益诉求并给予及时有效的解决。

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责任编辑王飞