基于新农保视角的缩小城乡居民收入差距探讨

[摘要]新型农村社会养老保险制度是国家倡导、多方筹资、农村劳动者自愿参加的基本养老保险制度。建立新农保制度，由中央财政发放基金养老金直接增加了老年农民的收入，其实质起着国民收入再分配的作用。同时，建立和健全新农保制度可以在一定程度上消除市场初次分配带来的不公平，有助于缩小日益扩大的城乡收入差距，使全体国民共享经济发展的成果。

[关键词]收入分配；养老保险；城乡收入差距；新型农村养老保险制度

[中图分类号]F124.7

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）05-0045-07

[收稿日期]2014-12-10

[基金项目]国家社会科学基金项目“武陵山片区城乡居民基本养老保险筹资机制研究”（14BJY203）；湖南省普通高等学校哲学社会科学重点研究基地“武陵山区扶贫开发研究中心”学术成果；湖南省西部经济重点基地资助项目；湖南省2014年社科基金西部项目“公共财政支持城乡居民基本养老保险制度研究——以武陵山片区为例”（14YBX048）。

[作者简介]李琼（1972-），女，湖南桑植人，吉首大学商学院教授、硕士生导师，主要从事应用经济学、社会保障与财政研究。

改革开放以来，我国社会经济发展取得了举世瞩目的成就，2010年第四季度我国的经济总量已超过日本成为全球第二大经济体，人民的生活水平正发生着日新月异的变化。但与此同时，我国地区之间、城乡之间的收入差距急剧扩大，社会公平性、机会平等与利益分配的合理性等受到了极大的挑战，而在总收入差距中城乡收入差距所占的比重最大，我国城乡不平等在我国居民收入不平等中贡献率占 63.66 ～ 65.24个百分点，远远超过区域不平等22.15% ～23.73%的贡献率。而当前我国城乡社会保障制度分割在一定程度上加剧了城乡收入差距。2009年试点的新型农村养老保险制度（以下简称“新农保”），是解决农民的养老供需矛盾、应对人口老龄化以及缩小城乡差距的制度设计。

一、收入分配与养老保险的理论基础

收入分配理论和社会保障理论源远流长，古典经济学派、福利经济学派以及凯恩斯学派对此均有论述。养老社会保险是社会保障的重要组成部分，研究养老保险的收入分配问题，可以从这些理论的相关论述中得到启示。古典学派不主张政府干预收入分配，他们信奉市场机制的自发作用，相信市场机制能够解决好分配问题。“贫穷是个人懒惰不努力的结果，应自作自受，而不应由社会负责。”[1]（P142）正是在古典经济学派的影响下，英国新的《济贫法》对接受救济者的条件作出了极为苛刻的规定，随着工业化的发展，西方国家的财富和收入分配的差别日趋扩大，失业、贫困化、老年缺乏生活保障等社会问题不断加剧。正是在这一背景下，福利经济学应运而生。旧福利经济学比较强调收入分配对社会福利的影响，庇古认为：在福利经济学中有两个基本命题：“第一，实际收入的增加，会使效用增大；第二，转移富人的货币收入给穷人，会使效用增大。”[2]（P123）据此，庇古主张政府可以通过征税和举办社会保险等福利事业将富人的一部分收入转移给穷人，从而增大社会总福利。20世纪30年代爆发的经济大危机使凯恩斯的有效需求理论受到热捧，凯恩斯指出，随着收入的增加，用于消费的增加将不及收入的增加，使得边际消费倾向逐步降低，从而导致有效需求不足，失业普遍出现；而收入分配不均会降低消费倾向，因为富人会将大部分收入储蓄起来，只将收入的一小部分用于消费；而穷人则会把新增加的收人大部分用于消费。因此，他主张政府干预经济生活，通过征收累进税缩小收入分配不均的幅度。

总的来看，除了古典学派反对政府干预收入分配外，福利经济学派以及凯恩斯学派均肯定收入分配与社会保障制度之间的内在联系，认为社会保障制度的普遍建立有利于缩小贫富差距，有利于社会总福利的增加。这与目前我国理论界的主张一致。社会保障制度在本质上属于再分配领域，收入再分配是我国社会保障制度的重要职能。作为社会保障体系的一个重要的组成部分，养老社会保险属于收入再分配的范畴，它是在初次分配和功能分配基础上进行的再分配。

二、我国城乡居民收入差距现状分析

城乡收入差距可以分为绝对差距和相对差距。

从绝对差距来看，我国城乡收入的绝对差距在持续扩大，1978年城镇居民人均可支配收入为343元，农村居民人均纯收入为134元，城乡收入绝对差距为209 元。2012年，我国城镇居民可支配收入为24565元，农村居民纯收入为7917元，城乡收入绝对差距为16648元，34 年间扩大了近 80倍（图1）。[FL）]

[HT5H][JZ]图11978年—2011年我国城镇居民可支配收入、农村居民纯收入变化情况单位：元

[TPT2.JPG，BP][KH-*2][HJ1mm]

[HTK][JZ（]资料来源：相关年份的统计年鉴注：根据相关年度的统计[JZ）]

[HJ2.9mm][HT][FL（K2]

相对差距可以用城乡基尼系数与城乡收入比来衡量。改革开放以来，城乡居民收入差距经历了由迅速缩小到逐渐扩大、由逐渐扩大到逐渐缩小、再到加速扩大的发展过程。1978—1984 年间我国城乡收入比由2.57 下降到1.71 倍；1985—1994年间城乡收入比由 1.86 上升至2.86 倍；1995—1997 年间城乡收入比由2.71 降至2.47 倍；1998—2007 年间城乡收入比由 2.51 上升至3.28 倍；2007—2011间，城乡收入比由3.33倍下降到3.13倍。基尼系数是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标，经济学家们通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。我国的基尼系数在1994年突破国际“警戒线”达到了0.4，此后基尼系数逐年上升，2005年以后基尼系数一直在0.47—0.48左右波动。我国的基尼系数可分解为三部分，即城镇内部基尼系数、农村内部基尼系数以及城乡之间的基尼系数。随着我国城镇化速度的加快，农村内部基尼系数对全国基尼系数的贡献率是逐年上升的，由于我国城镇人口的比重实际低于0.5，因此，城乡基尼系数对全国基尼系数的贡献也是上升的 [3] 。1978年城乡基尼系数对全国基尼系数的贡献率为47%，2012年这一指标上升到59%（图2）。可见，城乡收入差距是全国收入差距的关键因素。

[FL）]

[HT5H][JZ]图21978年—2012年全国及城乡基尼系数

[HTK][TPT3.JPG，BP][KH-*2]

[HJ1mm]注：根据历年《中国城市生活与价格年鉴》计算，全国基尼系数根据修正城乡加权公式计算。将全国基尼系分解为城镇内部基尼系数、农村内部基尼系数以及城乡基尼系数。城乡基尼系数由公式：PrPu（Yu-Yr）/Y计算而得。（Pr为农村人口比重，Pu为城镇人口比重，Yu为城镇居民平均收入，Yr为农村居民平均收入，Y全国居民平均收入）[HJ2.9mm][HT][FL（K2]

总之，由于农村经济体制改革、国家提高农副产品的收购价格、国家采取一系列支持农村发展的政策等原因，使得我国城乡居民收入差距在特定年份有所收缩，但总体呈上升趋势。另外，上面的比较分析城乡差距选用的是城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入等指标，如果考虑到城镇所享受的完善的养老、医疗等社会保险体系，我国城乡差距实际更大。

三、新农保制度在缩小城乡收入差距方面的促进作用

社会保障制度通过立法对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因出现生活困难时给予资助，是政府履行收入再分配职能的重要手段。同时，社会保障制度是市场经济的有机组成部分。在市场经济条件下，市场是配置资源的最有效手段，通过诸如价格机制、竞争机制以及供求机制等一系列相互联系相互制约的机制使社会资源达到最优配置。然而，市场虽然是有效的，但却不是万能的，市场在有些领域是失灵或失效的。在国民收入分配的初次分配领域，市场分配的效率原则必然导致财富在不同成员、不同地区、不同行业之间的分配不平等，甚至产生两极分化。福利经济学理论指出，社会福利和个人福利取决于收入分配，以“效率”为先的初次分配有可能导致过大的贫富差距，从而最终损害社会和个人两方面的福利，政府有必要通过收入的再分配缩小收入差异，以保证社会达到帕累托最优分配的条件。社会保障制度包括一系列子制度，其中以社会保险制度为核心。社会保险制度主要是通过立法对参保人工作期和退休期消费进行一定程度的协调，其目标是使参保人的消费福利在工作期和退休期能达到某种程度的均衡。新农保制度是经过我国多年来对统筹城乡发展、追求和谐公平社会的探索中建立的，它将农民的收入在一生的两期（工作期和退休）中进行政策安排，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴，有助于农民在参与市场竞争过程中享有和市民一样的社会条件，在很大程度上消除了国民收入初次分配中对农民的不公。

（一）新农保制度在缩小城乡收入分配差距方面的主要作用

1.公共财政补助农民个人缴费有利于缩小城乡收入差距

养老保险制度的再分配效应主要体现在财富能比较大程度地从富人再分配给穷人，以及从富裕地区比较大程度地再分配给贫困地区。从理论上看，现收现付制存在代际收入分配效应，而在完全积累制度的养老保险制度下，个人得到的养老金精算现值与养老保险费的精算现值相等，养老保险制度不存在收入再分配。新农保制度虽然实行完全积累制，但仔细分析个人账户资金的来源后会发现，新农保制度下农民所得到的养老金精算现值大于养老保险费精算现值，即养老金纯收益为正。就个人缴费来看，参保农民按自己的意愿自主选择缴费档次，缴满15年，60岁以后可以按月领取，所缴费用属于完全的个人财产，也允许继承，因此，个人缴费部分不具备代内或代际再分配效应。就集体补助部分来看，根据相关规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，除了经济条件好的地区，多数地区集体补助并没有落到实处，所以集体补助部分也不具备收入再分配效应。与“老农保”的完全积累制不同，新农保制度的个人账户资金来源中有一部分是财政补贴，地方财政承担不低于30元的缴费补贴，对选择较高档次标准缴费的农民，大部分地区鼓励多缴多补，对选择较高档次缴纳的农村居民财政给予额外的补贴。财政补贴完全计入农民养老保险个人账户，一方面实际提高了个人账户基金积累，实际上是对参保农民的转移支付。对农民收入产生了积极的影响，实现了对城乡收入差距的有效调节。有学者等通过构建新农保净转移额计算模型，发现政府缴费补助越大，养老金的净转入额就越多，新农保制度对城乡收入差距的调节作用越大 [4] 。

2.新农保基础养老金在缩小城乡收入差距方面的作用

政府对符合领取条件的参保人支付基础养老金。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。目前，农村老年人特别是西部地区落后地区老年农民将每月 55 元的基础养老金视为持久收入增加，主要用于全部生活消费。基础养老金的财政支付部分来源于税收，体现了财富从工业部门再分配给农业部门，从城市地区再分配给农村地区。中央财政基础养老金差别化的支付规定体现了财富能比较大程度地从发达地区再分配给落后地区，基础养老金越高，落后地区的财富分配效应就越大。基础养老金调整系数越大，参保人员养老金的净转入额就越多。2009年新农保选择10%的县进行试点，截至2012年底，农村居民参保人数达4.6亿，领取养老金人数达1.31亿，全国平均参保率接近90%。养老保险制度已由城市扩大到了乡镇和农村，收入再分配的覆盖范围也从城市向乡镇和农村转变。

3.新农保制度中的特别规定在缩小城乡收入差距方面的作用

在我国广大农村地区，重度残疾人是最弱势的群体。新农保政策中“对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费”的政策规定，使得新农保的收入再分配偏向于缴费困难群体，从制度建设上保证收入再分配要向低收入群体倾斜。“支付终身”的政策规定，使得新农保的收入再分配偏向于农村寿命长的人；“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的有农村户籍的老年人，可以按月领取养老金”的政策，使新农保的收入再分配偏向于女性农民；“长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金”的财政补助政策使新农保的收入再分配偏向于长期缴费的人群；“农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费可以按月领取基础养老金”的政策，使新农保的收入再分配偏向这部分老年群体；“捆绑式缴费”政策使得新农保出现逆向的收入再分配，即老年人为符合条件的子女交纳保险费。

四、基于新农保视角的缩小城乡收入差距的对策建议

（一） 大力发展农村经济，壮大新农保基金规模

事实证明，基金规模是社会保障制度有效发挥收入再分配职能的前提条件和必要保证，对调节收入分配差距起着制约作用。只有足够大的社会保障资金规模才能保证社会成员基本生活出现困难时确实发挥其应有的保障作用。新农保制度基金规模取决于农村经济发展的水平。农村经济发展水平高，地方财政能力才会强，农民的可支配收入才会增加，从而个人缴费部分才能随之增加。由于区域差异，不同农村地区农民个人缴费选择档次存在差异，但大部分地区特别是西部地区，参保人大多选择了最低档次。解决这一问题的关键在于大力发展农村经济，提高农民的可支配收入，使农民个人缴费部分呈现递增趋势。

近几年来，在国家一系列惠农政策下，农村经济有所发展，农民人均纯收入由1978年的134元增加到2012年的7917元，这为新农保制度的顺利推进提供了物质保障。但总的来看，目前农村经济发展水平不高，农业人口多，农业产业结构单一，第二、三产业比重偏低，经济增长缺乏后劲。为此，国家应继续保持对农业的政策倾斜，加大财政支农的力度。各地应充分发挥地区优势，因地制宜，发展特色经济，千方百计地增加农民收入。要转变经济增长方式，利用国家大力发展生态文明的机会，大力发展绿色经济，增强可持续发展能力。同时，坚持把科技进步和创新作为发展农业的重要支撑，优化经济结构，着力构建优势产业，最终实现内源性增长，从而建立起新农保制度可持续发展的财力支持体系。

（二）加大公共财政对农民个人缴费补助的支持力度

政府缴费补助越大，养老金的净转入额就越多，新农保收入再分配效应就越大。收入再分配功能是政府介入新农保制度的主要原因之一，世界各国的基本养老保险制度无不是政府设计的养老保险制度，对养老保障基金统一征收管理，并承担财政兜底责任。但长期以来，我国的养老保险制度呈现典型的重城市轻农村的特点，农民的老年风险主要依靠家庭或者自身去化解，农村居民养老公共财政投入严重不足。有关资料统计，占总人口30%的城市居民享受了全国社会保障费的89%，而占人口70%的农民所享受的社会保障费仅占全国社会保障费的11% [5] 。中国人民大学老年学研究所所长杜鹏2012年的调研报告显示，我国城乡之间的老年人收入来源差异巨大。城市老年人中，有66.3%的老年人主要依靠离退休养老金生活，但在农村，能够依靠养老金作为主要收入来源的老年人仅为4.6%（图3）。究其根本原因就是，一直以来我国社保体制存在城乡二元结构，农村社保待遇明显低于城市[6] 。

[FL）][HT5H][JZ]图3全国养老收入城乡差异

[HTSS][TPT4.JPG；%105%105，BP][KH-*2]

[HT][FL（K2]

2009年开始的新农保试点，公共财政在一定程度上介入了农村居民的养老问题，这有利于破除城乡二元结构，但城乡养老保障水平依然存在很大的差异。以2009年为例，中央财政补助城镇基本养老保险1326 亿元，平均每位离退休人员从中央财政那里获得养老金补贴额2382 元，如果加上地方财政的补助，平均离退休人员获得2890元的养老金补贴 [7] 。相比之下，中央财政给予农民每年660元的财政补助就显得微不足道。因此，为了发挥新农保制度在缩小城乡收入差距方面的作用，就必须加大公共财政的投入力度，[HJ3.1mm]通过优化财政支出结构来提高新农保支出在整个财政支出的比重。对于地方财政补贴难度较大的地区，中央财政应对保费补贴予以分担。

（三）建立新农保养老金替代率调整机制

相对于老农保，新农保最大的亮点在于更大程度上体现了政府的经济责任，但新农保养老金替代率太低却是不争的事实。2009年，我国农民人均纯收入为5029.2元，基础养老金占农村家庭人均纯收入的比例为1312%。2011年，我国农民人均纯收入为6977元，基础养老金占农村家庭人均纯收入的比例为9.46%。如果将个人账户资金考虑进来，现行很多农村地区特别是中西部农村的农民缴费档次以100元居多，政府补助30元的标准，以2.66%利率测算，15年后个人账户积累额为2468.7元，个人账户养老金每月17.76元。这样，基础养老金和个人账户每月之和为72.76元。2008—2011年农民每月人均纯收入分别为396.75元、429.4元、493.25元、580.2元，相对应的新农保养老金替代率为18.3%、16.9%、14.8%、12.5%。可见，随着农村居民总支出和可支配收入的增加，新农保养老金替代率呈现下降的趋势。这不仅不能保证农村老人的基本生活，而且在缩小城乡差距方面所起的作用也是十分有限。因此，为确实保证农村老人晚年更有尊严地生活，为更充分发挥新农保制度在缩小城乡收入差距方面的作用，应将基础养老金给付与农民人均纯收入挂钩，通过建立中央财政补助资金动态投入机制，使基础养老金随着农村经济发展、农民收入的提高而提高。

（四）取消新农保制度中的“捆绑”政策规定

根据2009年9月1日国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，这一条款被学者们称作捆绑式条款。这一政策规定的初衷是为了提高新农保的参保率，但随着新农保制度的推进，“捆绑政策”使得新农保出现逆向的收入再分配。对于那些家庭条件不好的老年人，会因子女无能力缴费而丧失享受基础养老金的权利；而对于经济条件好的家庭，子女较强的缴费能力保证了老年人享受基础养老金，这实际上拉大了农村老年人之间的生活差距，更拉大了城乡老年人的收入差距。为此，随着农村居民参保意识的增加，新农保“捆绑”政策也应予以取消。

参考文献：

[1]萨伊.政治经济学概论[M].北京：商务印书馆，1982.

[2]庇古.福利经济学 （英文版）[M].英国：麦克米伦出版公司，1972.

[3]陈建东，按城乡分解我国居民收入基尼系数的研究[J].中国经济问题，2010，（04）.

[4]王翠琴，薛惠元.新型农村社会养老保险收入再分配效应研究[J].中国人口·资源与环境，2012，（8）.

[5]邱云生.政府在新型农村养老保险机制构建中的角色定位[J].农村经济，2011，（6）.

[6] 丁辉侠.我国地方政府提供公共服务的困境与对策分析 [J].吉首大学学报（社会科学版），2012，（4）.

[7]华黎.“新农保”改进探析[J].江淮论坛，2011，（3）.

责任编辑刘绛华