国家政权与基层社会实现对接的一种解释路径

[摘要]如何实现国家政权与基层社会的对接是研究者关注的重要议题，亦是现代国家建构实践过程的关键步骤。已有的研究从不同的研究视角对这个议题展开了系列研究，并形成了对话性的研究成果。笔者试图把近年来各级地方政府成立的行政服务中心置于国家与社会关系框架下，尝试在理论解释与经验事实之间建立逻辑联系，以N镇行政服务中心为考察对象，探讨行政服务中心的建立与运作对国家与社会关系展开的影响，进而增添一个国家与社会实现对接的解释路径。

[关键词]国家政权；基层社会；行政服务中心；重组与延伸；渗透与认同

[中图分类号]D422

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）12-0087-07

[收稿日期]2015-04-25

[基金项目]2014年度国家社科基金项目“国家建设视域下外部扶贫力量嵌入村庄治理研究”（14CZZ025）。

[作者简介]郭明（1985-），男，吉林公主岭人，政治学博士，广东警官学院公共管理系教师，主要从事当代中国政治、公安机关机构改革、社会治安治理研究。

一、问题的提出

近年来，随着行政审批制度改革的不断深入，地方政府各级行政服务中心建设正在全国范围内不断地铺开，已初步形成纵横交错的公共服务网络体系。从实践意义上看，各级行政服务中心建设有效地整合了各职能部门，为民众提供服务，获得基层民众的好评，这为公共服务型政府建设提供了可借鉴的改革进路。从理论研究上看，学界对行政服务中心研究已获得较大的进步，并取得了较多的研究成果。已有研究工作主要体现在以下三大方面：行政学领域学者主要关注行政服务中心建设与行政体制改革的研究议题，研究焦点集中在政府流程再造、引介国内外行政服务中心建设实践及以电子政务为技术改造手段的技术考量（段龙飞，2008；王胜君等，2010；代云平，2011；吴静，2013等）[1]；法学领域学者主要关注行政服务中心建设法律保障的理论分析，就如何完善行政主导的法律缺口及强化行政服务中心合法性建设展开研究（方洁，2008；张建明，2009；戴建华，2012等）[2]；而经济学领域学者则以“成本-收益”为分析模型，探究行政审批制度改革的成本及其产生的经济和社会效益（韩立达，2003；杨运姣，2011等）[3]。

学界已从不同学科、不同视角对行政服务中心进行了卓有成效的研究工作，并取得有价值的研究成果。一个值得注意的研究趋势是：研究工作已经从引介国外相关概念发展到进行本土化研究的尝试。然而，已有相关研究成果仍有不足且呈现出两种态势——宏大的理论思考和粗糙的经验总结。理论研究者呈现宏大性、程式化的理论分析而缺乏动态的、复杂的经验事实解读，而经验研究者对行政服务中心的研究则陷入到琐碎化、零散化的实践总结而难有理论创新意识。基于已有研究工作的不足，笔者试图跳出既有的研究理路，把行政服务中心建设置于国家与社会关系展开的背景下，尝试在理论解释与经验事实之间建立逻辑联系，以N镇行政服务中心组建与运作为考察对象，探讨行政服务中心建设如何影响国家权力与基层社会关系的展开。

二、国家与社会对接的实现：已有进路与研究拓展

如何实现国家权力与基层社会的有效对接一直是政治学、社会学领域研究者所关注的重要研究议题，也是国家政权建设实践层面的关键步骤。正是基于此，研究者从不同的视角（经济、组织、文化等）对现代国家如何将基层社会纳入现代国家体系之中进行了一系列研究工作，并形成了具有对话性的研究成果，其代表性研究工作如下。

（一）经济层面主要探讨市场力量对国家与社会关系展开的影响

维斯等从政治经济学角度探讨国家与市场关系，认为，国家通过与资本力量的相互渗透，强化了对社会的监控能力[4]。黄冬娅通过对广州工商所案例研究发现，统治者力图延伸其社会控制的触角，推动了国家社会控制能力和代理人监控能力的发展，从而推动国家基础权力的发展[5]（P290）。吴晓燕以国家整合乡土为视角，阐释乡村集市的变迁对国家政权与基层社会对接的影响[6]。

（二）政治层面主要阐释政党、政权、社会组织等对国家政权整合基层社会的影响

徐勇认为，新中国成立后，在国家渗透能力低的情况下，国家通过“政权下乡”“政党下乡”等方式将国家权力渗透到基层社会，使国家政权在乡土社会扎根，从而实现国家与社会的对接[7]。杨翠萍通过对农村妇女组织渗透乡村社会过程的分析认为，农村妇女组织不仅满足了国家政治发展的需要，而且强化了国家权力对基层社会的渗透[8]。同样，石发勇以上海志愿者法律服务组织为分析对象认为，志愿者组织通过普法活动将法律知识传递到基层社会，不仅促进了新规则的确定和地方秩序的形成，而且推进了国家政权建设[9]。

（三）文化层面的研究集中在农民身份、大众传媒对国家政权与基层社会实现对接的影响

李海金通过土地改革时期农村政治身份对国家政权建设的影响认为，中国共产党和国家依据生产关系给予农民差异性的政治、经济待遇，建构起一套新型的身份识别系统。这种“身份符号”影响国家政权与基层农民之间的关系，并改变了国家政权对基层社会的整合机制[10]。随着现代媒体的发展，媒体在实现国家与社会对接中的作用日益突出。费爱华通过电视下乡对国家政权建设的影响分析认为，电视下乡有效地提升了农民的自主意识，建立了政策直达机制，提升了国家在广大乡村民众中的权威地位 [11]。

从学界已取得的研究成果得知，国家权力与基层社会实现对接具有不同的解释进路，不同的解释进路会得出不同的现代国家类型，如财政国家、公民国家等。对于国家权力与基层社会对接的路径分析如此多样，说明了研究者研究视角不同和经验事实的复杂性。因为任何一种理论解释都是由于理论出发点的不同和经验材料的掌握程度不同，有着自己的解释边界[12]。在某种意义上，我们看到的相关理论解释或判断并非相互冲突、相互对立，不需要做出非此即彼的抉择。不同学者基于自己的资料占有及研究兴趣，用不同的手笔勾勒出现代国家建构的多样化图景，看似彼此存在张力的观点或解释其实正是呈现国家权力对接基层社会的多样化进路。鉴于此，文章试图增添一个国家权力与基层社会对接的解释路径，以近年来各地兴建的行政服务中心为分析对象，探讨行政服务中心建设对国家与社会关系的展开带来的影响。

2013年3-4月和2014年6月，笔者先后多次来到N镇，对该镇“简政强镇”事权改革实践过程进行田野调查。在此期间，笔者对该镇行政服务中心建设情况、运作机制及功能发挥进行了集中考察，并对两级行政服务中心工作人员、现场办事的居民进行了深度性访谈，对工作人员工作流程进行了参与式观察。最终，笔者对官方材料和访谈材料进行了加工、分类与整理，这些实地调查材料是支撑本研究推进的重要保障。

三、组建与延伸：N镇行政服务中心建设的实践过程

N镇是珠江三角洲地区经济重镇之一，位于佛山市X区南部，是X区的主城区。改革开放30多年来，通过“三来一补”贸易模式、“企业产权”改革等探索与改革实践，N镇已成为国内经济实力最强镇、最具有一定影响力的镇街之一。

随着市场化改革的不断深入，城市化进程中的N镇面临着经济社会总量不断膨胀与政府社会管理权限不断弱化之间的张力。这个发展困境严重弱化了基层政府的社会治理能力和公共服务供给水平。为了扭转基层政府面临的治理困境， 2009年11月，N镇以广东省“简政强镇”事权改革为契机，努力改变政府基础性权力孱弱的困境。按照《关于理顺区镇/街道行政管理权限的意见》的规定，X区政府赋予N镇在城市建设、市场监管、产业发展等方面以县级行政管理权限，优化了政府的执行能力。2010年9月，X区对现行行政审批服务项目进行全面梳理，正式将3197项行政管理权限（包括行政审批事项401项）划归到N镇所有，大大强化了其社会管理权限，更好地为辖区内民众提供公共服务。在上级政策的指引下，通过“组建”与“延伸”，N镇政府成立了两级行政服务中心，优化了公共服务供给结构，形成了“横向到边、纵向到底”的公共服务供给体系。

（一）组建：整合政府服务资源与优化政府服务流程

为了提升公共服务供给水平，N镇充分地用好上级政府下放的行政管理权限，果断地把X区下放的行政审批权限转变为执行力。X区委颁布《关于理顺区镇/街道行政管理权限的意见》规定：“构建区、镇、村三级一体化的行政服务体系，强化区行政服务中心的服务功能，加快推进镇街行政服务中心建设，承载移交事权和服务事项的统一对外服务，推进政府服务的前移，方便企业和市民办事。”为此，遵循“一事项一流程”原则和“以公众为中心”的服务导向，在X区委区政府的指导下，N镇成立了镇级行政服务中心，整合了面向群众的政府服务资源，建立了规范、高效、便民的政府服务工作平台，提升了政府的公共服务效率，改变了民众对政府部门办事效率低和服务质量差的“官僚主义作风”[13]印象。

首先，采取“集合式办公”的方式来整合政府服务资源。2010年5月，N镇将各个职能部门和区级政府的延伸机构集中在一个办公场地，该场地共两层，占地面积为1390平方米，共设置了70个对外窗口。起初，N镇派出所、X区环境运输和城市管理局N镇分局等首批5个职能部门的服务窗口进驻中心向群众提供服务。数月后，N镇各职能部门已经基本进驻完毕。第一层进驻单位主要包括交警中队、自来水公司、邮政、出入境、派出所、区环境运输和城市管理N镇分局等；第二层主要包括卫生和人口计划生育局、国土城建和水利局、地税分局、财政局资产物业公司等。

其次，采取“一站式服务”的方式来优化政府服务流程。本着“便民、利民”的服务宗旨，行政服务中心采取“窗口式服务”和“一站式服务”的服务策略，优化了行政审批流程，方便了民众办理各种行政审批事务。为了保障服务质量，N镇由纪工委和特约监察员采取明察暗访的方式对工作人员进行公共服务质量监督，营造风清气正、公平公正的政务环境。此外，行政服务中心还配套了银行柜员机、快递服务、复印服务、照相服务等便民服务设施，每个业务窗口设置专门摄像和录音设备，实行服务过程全程监控，保障了行政服务的高效、廉洁。总之，N镇行政服务中心转变了政府服务理念，改变了政府以往的工作程序与作风，提高了政府工作人员的办事效率。正如LCK村C谈到：“其实，政府最大的期望就是方便群众。在我们N镇来说，我办一个身份证，我不用去跑到X区了，我可以在镇行政服务中心办理就可以了。比如签证问题，去香港、澳门探亲、旅行不用去区里办，直接在镇就可以办。……有了行政服务中心，我办什么事情，一条龙式的，不用走来走去。今天去那个部门（行政服务中心），在一个地点集中办公，就可以全部搞定了。……现在又有了网上办公，点点鼠标，也不用去行政服务中心……”（LCK-C，130517）

（二）延伸：政府服务下沉与基层自治回归

为了进一步提升公共服务质量，优化公共服务流程，根据X区委区政府的要求，X区政府搭建起“区—镇/街道—社区/村”三级一体化政府服务体系，将政府服务平台延伸到基层社会。2009年11月，以“简政放权”和“政社分离”改革为契机，N镇把政府公共服务延伸到基层社区，在社区（村）中成立社区（村）行政服务中心，将与群众日常生产生活密切相关的政府服务领域延伸到基层行政服务中心，实现便民服务100%下放。

首先，以“试点改革”的形式推进社区/村行政服务中心建设。在N镇政府的推动下，2010年1月，N镇在K、G、W、X等4个社区（村）进行设立行政服务中心试点工程，探索社区（村）政府服务体制改革。按照“一个社区（村）一个中心”的模式建立社区（村）行政服务中心，将之作为N镇政府服务在社区（村）的延伸机构和便民服务平台，直接受理居（村）民的行政事务，将公共服务渗透到社区中的居民个体。中心设有主任1名，副主任1名，业务主管及办事员若干名，均由N镇聘任。原来在社区居委会工作的编内人员，符合聘用条件的可以受聘为社区/村行政服务中心工作人员。在改革试点的基础上，2010年下半年，N镇所辖的所有社区（村）均建构起行政服务中心作为基层公共服务平台，初步实现了将政府提供的公共服务延伸到基层社会的目的。为了支持社区行政服务中心建设工作，N镇政府给予每个社区/村行政服务中心20 万元的一次性补助，用于修建和完善行政服务中心基础设施。

按照街道办的统一要求，在党组织的领导下，所有社区（村）行政服务中心均采用“窗口式”办公和“一站式”服务的形式，每个窗口都有业务指示牌并保证至少有一个工作人员在办公。行政服务中心工作人员既要接受社区（村）行政服务中心的领导与考核，也要接受街道有关职能部门的业务指导与考核，同时还要接受所在社区（村）居民的评议，从而保证了中心工作人员的办事效率和服务水平。此外，社区（村）行政服务中心的工作人员由N镇公共事务服务中心统一聘任和调配。受聘人员要经过一定的专业培训方可上岗，区政府和街道办事处一般都会定期、不定期组织培训，培训内容包括业务水平、服务态度等方面。N镇政府还制定了一系列的规章制度，如办事公开制度、首问责任制度、限时办结制度、服务承诺制度、一次告知制度等以保障服务质量。

其次，以“政社分离”为切入点敦促基层自治的回归。在社区（村）行政服务中心成立之前，政府下派的各项行政任务都是由居（村）委会来协助完成的。因此，居（村）委会成为政府在社区（村）的一个政府组织，学界称之为“小政府”[14]。在此背景下，社区居民委员会作为政府的“腿”的角色和作为社区居民“头”的角色间的矛盾日益突出[15]（P118）。居（村）委会既要服务居（村）民自治事务、搞活集体经济、调解民众纠纷，又要完成政府下派的计划生育、环境卫生等政府事务，这导致居（村）委会工作人员疲惫不堪。根据N镇颁发的《进一步厘清政社关系深化社区（村）公共事务管理体制改革试行办法》的要求，基层公共事务主要分为行政事务与自治事务。社区/村行政服务中心主要负责行政事务，例如，社会治安、流动人口与出租屋综合管理服务、市场安全监管、计划生育、环境卫生、共青团、妇联等工作；居/村委会负责基层自治性事务，服务居（村）民自治事务、搞活集体经济、调解民众纠纷。这既保障了政府工作在社区（村）的顺利开展，又提升了政府公共服务的供给能力，从而促进居/村委会从“行政化”向“自治化”转变。

总之，N镇政府通过“集合式办公”“窗口式服务”及“一站式服务”，全面整合公共服务资源，组建了N镇行政服务中心作为政务工作服务平台，大大提升了政府的公共服务效率。在此基础上，N镇把公共服务供给机构延伸到26个基层社区（村）。作为基层政府延伸到基层社区/村的行政服务中心，有效地将与群众日常生产生活密切相关的政府服务领域延伸到基层社区（村），最终搭建起村镇两级公共服务体系。

四、渗透与认同：国家政权与基层社会对接机制的实现

国家与社会实现对接的过程亦是国家政权建设的过程。杜赞奇认为国家权力在现代的扩展包括“渗透和扩张”和“证明此种渗透与扩张过程的合法性”两个方面[16]（P86）。实际上，国家与社会对接的实现主要包括两个步骤——“国家力量的渗透”与“基层社会的认同”。徐勇在《“回归国家”与现代国家的建构》一文中提出：民族国家是现代国家的组织基础，以主权为核心；民主国家是现代国家的制度体系，以主权在民为合法性基础[17]。因而，国家权力与基层社会对接机制的实现需要在“渗透性逻辑”与“合法性逻辑”之间找到一个平衡点，在实现国家权力对基层社会渗透的同时，能够为基层民众提供优质的公共服务，赢得基层民众对国家政权的认同，最终推动现代国家构建的合法性。通过对N镇行政服务中心的建设与运作机制的考察，笔者认为，行政服务中心的建立与运作机制对国家与社会实现对接具有一定的促进作用。

（一）渗透：优化公共服务体系与国家权力对基层社会的渗透

国家与社会关系是一个抽象化的概念描述，研究者一般采取“抽象化概念具体化”的研究策略，主要分析国家权力的代理人与基层社会之间的复杂互动关系。在某种意义上说，行政服务中心是国家在基层社会的代理人，其以“代理人身份”为基层民众提供公共服务。通过两级行政服务中心的构建与运作，N镇政府已经搭建起“两级公共服务体系”，不仅很大程度地提升了公共服务的供给水平与质量，而且有效地实现了政府管理与基层自治的良性互动。

一方面，政府将贴近基层社区的公共服务延伸到基层社区，更有效地为基层居民提供公共服务。作为政府在社区/村的公共服务机构，主要承担政府下放的各项惠民工作。在承担提供公共服务任务的同时，社区/村行政服务中心以潜移默化的方式把国家的惠民政策传递到基层社会，从而实现国家政权对基层社会的渗透。

“（行政服务中心）能够及时地把政府（提供）的服务、相关政策、规定等很好地实施下去，让居民起码能了解国家有这样的相关政策。例如居民办理社保，一方面，我们确实是宣传了国家的一些医疗保险政策，另一方面，原来没有行政服务中心时，居民都跑到社保局去独自办理。……现在行政服务中心承接这项工作，都在基层行政服务中心，居民就可以集中到这里（基层行政服务中心）来办理了，这就方便多了。”（SJS-H，20130530）

从某种意义上来说，基层政府正是通过提升公共服务供给水平，更为柔性地把公共服务项目有效地渗透到基层社会，让基层民众时刻具有“国家的存在感”，使其对基层政府的感受从“冷酷感”向“亲民感”转变，从而更有效地达到国家政权与基层社会实现对接的目的。

另一方面，改革前，村/居委会主要执行上级政府下派的各项行政任务，使基层自治难以有效开展。社区/村行政服务中心成立后，社区（村）行政服务中心能够有效地承接上级政府下派的各项行政任务和交办事项，强化了政府工作的落实力度，实现对基层社会的柔性渗透，进而形成基层社会的良好秩序。

“成立行政服务中心的意义很大，行政服务中心主要承接政府转移下来的行政任务……政府就不用看村委会脸色，我（政府）直接把任务下到行政服务中心，自然有人员会做政府的工作。如果你（村委会）不配合我们政府的工作，那你就得不到重用，你去折腾吧。这样就减少选举那边的权力，就不用把选举看得那么重了。有的选举上来的人，不怀好心地和政府对着干，在没有行政服务中心之前，你对着干可以，但是行政服务中心成立了，选举这边的权力弱了，政府可以不看村委会的脸色了……。”（LCK-C，20130517）

“原来的（社区行政服务中心成立之前）居委会就是一体的嘛，居委会，我们都称呼他们‘造反派！政府说要你配合他们（居委会）工作，他（居委会）可以不配合你。我们现在有社区行政服务中心了，那就好办了。”（GZ-A，20130514）

行政服务中心下沉，促进了社区（村）自治与社区行政服务中心的良性互动，从而搭建起国家政权与基层民众的桥梁关系。基层民众以居委会为媒介，利用行政服务中心与居（村）委会的互动关系，在纵横交织中实现国家与社会的对接机制。社区（村）行政服务中心的成立，不仅使政府的各项行政性事务能够更好地在基层落实，而且也通过“政社分离”实现了政府管理与基层自治的有效衔接和良性互动。这在一定程度上表明，行政服务中心通过其特有的运作机制以更隐蔽的方式实现对基层社会的柔性渗透，从而实现对国家政权与基层社会的有效整合。

（二）认同：提升公共服务水平与基层民众对国家政权的认同

基层政府在实现国家与社会对接上扮演着重要角色。然而，改革开放以来，基层政府经历了从“经营型政权”“汲取型政权”到“悬浮型政权”的演变轨迹，这在一定程度上恶化了国家政权与基层社会的关系，弱化了国家政权在基层社会的政治合法性。作为国家公共权力代理人的基层政权，维护基层社会稳定、提升公共服务供给水平及强化地方治理能力是其基本职责。基层民众对（国家）政府的满意度和信任度取决于政府公共服务供给水平和质量[18]。因而，为基层民众提供令人满意的公共服务项目，不仅是强化基层民众对政府认同的重要手段，而且是（国家）政府获取政权合法性的重要源泉，是影响政权（政治）合法性的重要变量。

N镇通过整合和优化已有公共服务资源，成立两级公共服务机构，满足了民众对公共服务的多元化需求，在提升公共服务过程中强化了基层民众对政府的认同，从而为国家与社会对接的实现奠定了基础。N镇又将公共服务机构下沉到基层社区，不仅实现了政府服务与基层自治的有效衔接、良性互动，而且提高了公共服务供给效率，基层民众通过公共服务水平的提升间接地感受到政府（国家）的人民性，从而构建起民众对国家的认同，最终有效地改善了民众与政府（国家）的紧张关系。

“行政服务中心成立以后呢，对村民办事的话会省事很多，特别像我们M村这里，从市里来到这里要40多分钟……成立行政服务中心后，服务权限的话会下降（下放），延伸到村里来。这样，村民在我们这边递交资料的话，我们统一整理，由我们的办事员统一到街道办那边办理（委托我们来帮他们递交那些材料）……。”（MG-D，130515）“你说，‘大部制下来了，很多手续都在我们这里，你可以来我们中心来办。如果你办理什么事情，把你的手续交上来，我们统一拿到街道办或区那边帮你办理，这就节约了很多时间了。现在和之前相比，效果很明显。”（LCK-C，130517）

与此同时，随着改革的持续推进，社区/村民众对公共服务的满意度也显著提升。从我们调查的9个社区来看，社区居民对居委会干部的工作满意度有了显著提升。7个社区/村干部反映，居/村民对社区/村干部具有较高的评价。

“我们去年做了一个居民对居委会的信任度调查，从收集回来的数据看，居民总体上对我们居委会的信任度还是蛮高的，对社区居委会的评价比较高。……一些居民来我们这里投诉小区住宅的问题，我们的处理结果大部分居民是能够接受的。从这件事情来看，居民还是信任我们居委会干部的，如果他们不信任我们，他们很有可能去上访而不是来找我们协调解决了。”（HW-B，20130515）

“行政服务中心成立之后呢，大部分群众对我们还是比较信任的。（为什么会信任呢？）那你要给他看到实惠啊。你说什么都是假的。他们（村民）很实在的。你看到我们给他们（村民）修桥，路通了，给他们提供便利，也带来了经济发展，分红分多了。你做了事情什么都好啦，要不然你说什么都是大话、空话、假话。……就像政府要支持我们在这里建一个市场的话，就改善了我们原来市场的条件，在政府的支持下，村委会负责搞这个市场，那自然威信就高了。”（MG-D，20130515）

作为一个便民服务的综合性服务平台，通过优化政府工作流程，N镇整合了政府相关职能部门服务群众的行政资源，通过“集合式办公”和“一站式服务”优化了公共服务的工作流程。这在一定程度上有效地提高了政府的服务水平，提升了政府行政审批效率，解决了“事难办、脸难看”的问题。基于此，N镇政府把行政服务中心延伸到26个基层社区/村。作为N镇行政服务中心的延伸组织，其有效地将与群众日常生产生活密切相关的公共服务项目延伸到社区/村。政府正是通过提供优质的公共服务，有效地将政府的力量渗透到基层社会，增强了政府的“服务性渗透”功能。在政府创新公共服务供给方式的同时，国家（政府）以隐蔽的策略不断地将国家政策、规定渗透到基层社会的生活实践中，使基层民众时刻感受到国家权力的在场，最终实现国家政权与基层社会的有效对接。

五、小结

国家政权建设的根本任务和目标是实现国家权力向基层社会的渗透，实现基层民众对国家政权的认同，最终实现国家政权与基层社会的有效对接。一般而言，国家认同和地方认同是并行和互强的，国家认同也是建立在地方认同的基础上的。从政权的级别来看，中央政权与地方政权具有较为明确的分工。中央及省级政权的任务是实现对基层社会的政治统治，而基层政权的主要功能在于为辖区内的民众提供公共服务。正是通过基层政权的公共服务供给能力的发挥，才能将国家权力有效地渗透到民众的日常生活当中，实现基层民众对国家政权的认同，增强国家政权的合法性。基层政府是基层民众对国家政权产生感知的重要对象，是国家政权与基层社会实现对接的关键变量。

通过构建“两级公共服务体系”，N镇政府逐步建成了公共服务网络体系，并把政府提供的公共服务渗透到民众的生产和生活当中来影响基层民众的行为方式，让基层民众感受到政府的亲民性，可以间接地强化民众对国家政权的认同，进而实现对基层社会的整合。两级公共服务网络体系在一定程度上采取“柔性化”和“隐蔽化”的策略让基层民众时刻感知到“国家的在场”。某种意义上，以提升公共服务水平来强化基层社会对国家政权的认同，是国家政权与基层社会实现对接的重要路径。

虽说N镇政府两级公共服务体系建设不仅满足了基层民众对便民性和高效性公共服务的需求，而且强化了基层民众对基层政府的信任程度。然而，这一改革仍然存在无法避免的现实困境，如镇级行政服务中心业务部门不彻底的划分、政府管理与基层自治不彻底的互动、基层行政服务中心与村/居委会工作人员交叉任职导致改革不彻底等。但这仍然是一项具有典型意义的改革探索，对如何改善基层社会治理成效、提升公共服务供给效率具有一定的启发意义。

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责任编辑王飞