新型城镇化下行政区划调整与行政体制改革：一个成本的视角

[摘 要]“创新行政管理和降低行政成本的设市模式”是新型城镇化推进过程中必须解决的制度性难题。当前，行政区划调整和行政体制改革正进入主动适应市场化、城镇化的时代。新型城镇化下，行政区划调整与行政体制改革应着眼于打破层级过多、协调不畅、成本过高的掣肘，适应市场化、区域经济一体化的要求，以提升城市管理科学性为目标，以增加城市数量、减少城市层级、简政放权为主要手段，理顺关系、减少掣肘，形成“设置科学、布局合理、规模适度、服务高效”的行政区划和行政管理体制。

[关键词]新型城镇化;行政成本;行政区划调整;行政体制改革

[中图分类号] F299.2

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）02-0068-07

[收稿日期]2015-08-20

[基金项目]国家社会科学基金项目“完全成本的城镇化模式与公共政策选择研究”（13CGL114）。

[作者简介]马振涛（1984-），男，山东临朐人，北京师范大学政府管理学院博士生，主要从事政府经济管理、行政体制改革研究。

传统城镇化是低成本、不可持续的模式，表现为支撑城镇化快速推进的要素成本或被刻意忽略，或被变相压低。为了维系这种以城乡二元结构为特征的“非常态”城镇化模式，其主导者——各级政府，不得不付出极高的行政成本和社会代价①。尤其是地方政府基于“属地化行政发包和政治锦标赛模式”[1]（P24）形成的激励扭曲（周黎安，2008），成为权力寻租、官员腐败以及条块分割问题的根源，土地、社保等基本公共服务低成本引发的对于农民工等弱势群体的不公，导致城镇化“化地”不“化人”，社会问题频发、维稳成本陡升、行政资源浪费。IMF对各国政府的实证研究发现，政府的高成本必将导致公共财产的流失与滥用[2]，这对社会总福利也是极大的损失。新型城镇化强调以人的城镇化为核心，初衷在于让城镇化福祉充分释放并惠及更多人。在这个过程中，之前隶属于农村自治组织的村民“洗脚进城”成为社区居民，很多配套制度也随之跟进、调整甚至变更。城镇人口的集聚、城市边缘的扩张，对改革城市原有公共服务、社会治理和行政管理体系提出了新要求，也为降低城市行政成本、提高管理服务质量和效率带来了新挑战。

根据国家新型城镇化综合试点的要求，新型城镇化要“创新行政管理和降低行政成本的设市模式”。长期以来，一方面，由于理论的相对滞后，行政区划调整和行政体制改革远远落后于经济改革，且改革习惯于“摸着石头过河”，缺乏前瞻性。即便是新公共管理“典范革命”的引入，也并未像预期那般对实践产生太大影响。另一方面，制度上的“路径依赖”以及出于稳定因素的顾虑，使得政府在制度变革上缺乏积极性。考虑到行政区划调整和行政体制改革的复杂与反复程度，决策层触及此类改革的意愿较低。总的看，构建适应新型城镇化的行政区划与行政管理体制，并未形成体系完善、科学规范的顶层设计方案。本文旨在梳理行政区划调整与行政成本研究的相关观点，考察行政区划与行政体制对新型城镇化推进的障碍与问题，提出城镇化推进与优化行政区划、推进行政体制改革之间实现耦合和共促的路径选择，为推进中的新型城镇化提供借鉴。

一、文献及历史变迁的梳理

行政区划调整与行政体制改革在中国改革开放和现代化进程中发挥着战略性保障作用，处于改革的中心环节，是一块“难啃的硬骨头”。如何优化行政区划结构，创新行政管理和降低行政成本，既有研究从历史纵向和中外横向维度开展了多方面研究。笔者以行政成本视角为出发点，对城市化进程中行政区划调整历史沿革以及行政成本控制做了整理。

追溯中国的封建社会史，行政区划调整历来是为统治者稳定政局服务的。县、郡、省作为历史上延续时间较长的行政治理单元，包含了政治、社会、经济、文化的完整系统，其所遵循的“属地原则”，带有浓厚的地域行政色彩。地方行政长官被称作“父母官”，主管着行政、财政、诉讼、裁决、赈灾等几乎所有公共事务，掌控着黎民百姓“生杀予夺”的大权。省界的划定自明朝起已基本成型，虽历经朝代更迭和新中国成立，但既有省区间区域调整变动不大，很多省界呈“犬牙相入”之势。从行政区划结构看，等级化的城市行政管理体制特征，无论是封建时代还是新中国成立后，都体现得极为明显。这种体制有利于强化上级对下级的行政管辖，保证政令统一，体现了行政权对效率和稳定的双重诉求;而且，集权的行政架构通过增加部分行政成本，有助于预防战争暴乱和社会无序造成的统治危机，在客观上也起到了集聚人口、降低社会交易成本和改革风险的目的。

结合国际经验，市场经济发达的国家，通常更注重区域功能导向目标，而不太热衷于带有浓厚行政色彩的“属地观念”，且地方政府组织体系呈现多样化、灵活性等特点。以推行联邦制度的美国为例，传统行政区划中除按地域划分的州、市、县外，还存在包括（教育）学区、卫生区、消防区在内的特别区域。这些特殊的管辖区域可能与县、市等普通政区重合，也可能跨越多个普通区，且作为州的独立一级行政单位存在[3]（P108-125）。有学者总结了发达国家首都地区跨行政区治理模式，并将其归结为四种模式，即“特区+区域委员会”的华盛顿模式、大伦敦市政府模式、巴黎大区议会模式和日本东京都特别区及正式与非正式并举治理模式。[4]这些模式的共同特点在于，都淡化了政府权力归属意识，体现了地方治理效益最大化的需要。

行政区划调整的目的在于降低行政损耗，提高行政效能，这与追求高效、公平、廉洁政府体系的行政价值是契合的。但在现实中，却往往存在与之相悖的力量。正如“瓦格纳法则”指出的，随着人均收入的增加，政府支出占GDP的比重也随之提高。由于政府与公民间“委托-代理”关系存在的信息不对称、代理成本难考核等不足，使得政府行政成本“惯性”增加不可阻挡，控制政府成本相应地成为各国要解决的共性难题。马克思在《法兰西内战》中提出“廉价政府”的理念，主张建立一个精简的、成本很低的、不浪费人民血汗的政府，提供了一个控制行政成本的新愿景。现有关于政府行政成本的研究，包括了对高成本原因的分析、国内外研究比较以及行政成本模型构建和策略等。通常认为，官僚乐于预算最大化，从而导致行政机构不断膨胀，政府成本攀升[5]，使得科层官僚制存在着更多的管理成本，比较而言，新公共管理主要存在的是交易成本。行政体制改革的过程，绝不能成为交易成本取代管理成本的简单的替代，而应着眼于降低行政成本和提升公共服务品质的需要[6]。数据挖掘发现，长期以来，我国省级行政区域的行政成本增速均超过了GDP 、财政收入和财政支出的增长速度（范柏乃等，2011），控制行政成本迫在眉睫。在造成行政成本高企的原因中，行政区划类变量和行政成本存在着显著正关系（张光，2007），区划面积越大，人口规模越大，行政成本就越高。同时，政府高昂行政成本的主要影响因素表现在主体和制度两方面，主体性因素包括成本意识薄弱与错误政绩导向下的不计成本、政府规模过大、行政能力不足和官员行为偏好;制度性因素包括财政预算制度、监督制度和评估制度等[7]。因此，降低行政成本需要多管齐下，辩证施策。

通过整理，笔者发现，既有研究提供了中国行政区划调整与行政成本控制分析的总体框架，也厘清了相关问题、发展方向和重点改革任务，但并没有考察行政区划调整与行政成本之间的关联性，也未将新型城镇化快速推进的新形势、特征及要求等变量纳入，所提及的调整与改革举措与新型城镇化的要求也有偏差。

在由“乡土中国”步入“城市中国”后，伴随着市场力量的入侵和新型治理理念的渗透，中国的行政区划调整与行政体制改革正进入主动适应市场化、城镇化的新时期。遵循市场决定、打破既有行政区划限制、体现区域协同化、功能化发展特色，强调低成本、高效率、人本化等，将成为发展的趋势所在。总体看，基于新型城镇化理念的行政区划与行政体制改革方案仍未破题。

二、基于成本视角的问题分析

非农产业、非农人口向城镇聚集，农民工“身体城镇化”转向“身份城镇化”，“城市政区”增加、“农村政区”减少，代表了新型城镇化的发展趋势。从体制机制角度保障新型城镇化的顺利推进，重点在于打破不适应于人本城镇化的制度掣肘，发挥政府在制度建设上的保障作用。长期以来，我国行政区划与行政体制都存在层级过多、协调不畅、成本过高的弊病，伴随新型城镇化的推进，一些问题和矛盾更加凸显，基于成本控制视角，无论在行政区划调整上，还是行政体制改革上，都有很大的改进和完善空间。这些问题主要表现在：

其一，行政层级过多、行政区划结构不合理。如省域太大、县域缺乏活力、小城市（城镇）无城市之实、政府公共职责没有相对清晰划分;地方自治理念几乎不存在（党国英，2013）。从行政层级结构看，20世纪80年代以来，随着“市管县”体制的推行，行政管理层级增加为中央、省、市（地）、县、乡（镇）五级，甚至有的地方拓展到六、七级，这一结构虽然在加快中心城市建设、推进工业化、城镇化方面具有一定成效，但并未实现协调城乡发展的初衷。市级政府基于其所在地利益的考虑，往往将更多的可支配资源截留到市本级，而较少关注县镇级别，“市卡县、市压县、市吃县”现象较为严重。作为其“改进版”的省直管县改革，由于对政策目标、改革方式以及政策出口的认识偏差，也步入负担过重、出路不明、进退两难的窘境[8]，预期效果并不理想。从城市数量及内部构成看，现行设市标准试行于1993年，1997年“县改市”改革被叫停，城市数量不升反降;即便加入“市改区”的情况，整个城市的数量也增加很少。2014年中国有7亿多城镇人口，但城市只有660个，人口分布过于聚集于某些大城市和特大城市;1.7万多个建制镇中，大部分基础设施建设和公共服务水平远低于城市标准。大中城市数量不足，导致部分人口向特大城市聚集，成为引发严重“城市病”、区域发展差距难以弥合的根源;而且随着地区发展步伐的加快，部分发达地区镇的经济总量、人口规模已超越内地大多数地级市，但建制和管理依然是镇级，财政可供使用和统筹调剂的财力极为有限，财力、责任极不对称，“人大衣小”“鞋大脚小”的问题较为突出。

其二，行政管理“条块”机制难以有效整合和发挥作用。中央与地方权责的不对等，省内计划单列市与省会城市之间的摩擦，地级市与县之间的利益冲突、地级市之间以及各县间的地方保护与区域分割，一直以来都是完善行政体制过程中面临的难题。回顾改革开放以来的行政区划调整，从中央到地方，各级政府的认识从未达成过统一。由于民政部对“各地竞相争取行政级别、权力、机构、编制等上位的热烈诉求的畏惧与无力阻挡”[8]，1997年“撤县改市”改革被叫停;“省直管县”改革在地级市与下辖县（市）级间产生重大分歧。一方面，地级市出于容纳更多人口，实现空间扩张、管辖范围扩大以及规避省直管县后权力压缩的需要，力推“县改区”;另一方面，一些本应纳入市辖区的县则更倾向于谋求省“直管”以强化其权力，推诿或延缓区划调整。即便在县与乡镇之间，也存在管辖地域变更的博弈。此外，在城镇化过程中，村庄的消失已成常态，协助调整、合并乃至注销自然村乃至行政村在一些县级政府已提上议事日程，但在实际操作过程中，由于县镇（乡）间不能有效协调，导致镇级政府在推进此类工作过程中缺乏动力，甚至设置重重障碍。此外，行政组织法的粗陋和滞后一直是我国行政法治建设中的瓶颈，随着城镇化的迅猛推进，行政组织法日益“空洞化”[9]。基于长官意志的权力运行与行政管理体制，也在成为利益纷争、权力分割与责任推卸的诱因。

其三，成本控制意识淡薄直接推动了行政成本的高企。权力本位意识严重、缺乏公共财政意识、信息不对称、目标冲突以及预算最大化的倾向，其结果是官僚机构臃肿、人浮于事、决策失误等低效，成为成本攀升的罪魁。自1990年代以来，政府运行的显性成本占财政支出的总比重几乎都超过10%，多数年份甚至超过15%，远高于同期GDP的增速。近年来，长期备受诟病的“三公经费”愈加规范和透明，但行政成本居高不下的状况仍难改观。即便进行行政区划体制改革，同样存在着增加成本的担忧。如在“职责同构”的行政体系下，中央每设置一个机构，县级以上就要相应增设3000个机构;在“省直管县”改革过程中，随着市级行政职能部门的调整，人员编制很难同步缩减，而部分改革县为了谋求市县同级，效仿市政府框架“搭班子”，往往引发县级政府机构膨胀，使得降低行政成本的改革愿望落空。

三、调整与改革的思路建议

城镇化、市场化过程中鲜明的自发性扩张特征，能够将区域要素和空间等自发地纳入行政体系中，实现区域协同、规模发展。从“一带一路”“京津冀一体化”“长江经济带”以及长三角、珠三角等区域战略的实施可发现，中国区域经济的“去行政化”特征愈加明显。推进区域间去行政化，打破现有行政区划格局、实现有利于推进城镇化、降低行政成本的行政区划与行政体制，将是一项长期的战略选择。在新型城镇化背景下，行政区划调整与行政体制改革应着眼于打破层级过多、协调不畅、成本过高的掣肘，适应市场化、区域经济一体化的要求，以提升城市管理科学性为目标，以增加城市数量、减少城市层级、简政放权为主要手段，理顺关系、减少掣肘，形成“设置科学、布局合理、规模适度、服务高效”的行政区划和行政管理体制。

（一）构建以城市为中心的行政格局

一是围绕城市群开展城市布局。重新修订城市分类标准，增加单独城市的数量，发展特大城市、大城市、中小城市以及镇级市相互衔接和配合的城市群。在城市群概念和范畴下发展中小城市和小城镇，适度弱化行政级别与权力大小、财政资金分配多寡之间的关联，强调产城融合、产业链整合，以均等化的基本公共服务条件和能力，市场化配置要素及资源;以协同化、功能化的理念引领城市群建设。建议以总体规划为统领，消除影响跨区域流动的政策壁垒和地域歧视性政策，推动区域“去行政化”进展，实现跨行政区治理、跨部门治理和跨公私合作治理[10]。与此同时，充分发挥法治的保障作用，不断明确中央、地方政府在区域事务上的权责关系;加快推动地方政府政绩考核制度的改革;修订完善城乡规划、环境保护等方面的法律，依法推进区域协同发展。

二是率先把经济强县（县级市）升格为中等城市。如将江苏昆山、浙江义乌等产业基础雄厚、城镇化水平高、人口聚集且非农就业占比大，辐射带动作用明显的地区升格为中等城市。综合考虑人口、经济、财政、税收以及城市规模等因素，将更多具备条件的县改成市，提升县级市的总体数量。有学者测算，我国具备撤县设市基本条件的县应达到15%以上[11]，现有的城市结构距这一目标还有较大差距。对于城市周边规模较小、经济实力较弱、辐射带动能力不强的县，考虑到市场配置资源和产业链条拓展的需要，应当有条件地推行“撤县设区”工作，扩大中心城市的发展空间。

三是分类开展镇级机构的改革。小城镇一般可分为大城市周边的重点镇，具有特色资源、区位优势的小城镇和远离中心城市但辐射周边“三农”能力较强的乡镇三种。调整的选择包括设置镇级市、镇改街道以及保留镇建制等。首先，对于“镇级市”改革，应选择远离中心城区的经济发达镇为目标，综合考虑城镇建成区人口规模、财政一般预算收入和教育医疗等公共服务能力指标，以“省”为单元确定标准，率先把符合条件的“巨型镇”、大学所在地或重要物流节点的小镇升格为市，赋予其县级甚至部分市级经济社会管理权限;要有意识地提前培育节点城镇，拓展市级镇的发展空间，方便建制镇和城镇型居民向中小城市转型。在镇级市内部，推行扁平化管理架构，精简人员编制，实现行政事业人员统一使用、分类管理，机构编制向服务群众的“窗口”部门倾斜。参照开发区模式，不再设“四套班子”，行政机构与事业单位职能整合[12]。在配套财政体制改革上，探索与市（县）平级的，包含省、市（县）、镇三级分税制。在下放行政权力方面，采取“能放就放”和“按需下放”的原则，增强镇级承载能力，采取直接授权或委托等方式，扩大镇级在城建、治安、项目以及环保等方面权责不对等的问题，并做好监督管理和规范，保证权力“放得下”“接得住”“用得好”。其次，有条件地实施“镇”改“街”工作。精简机构，把距离县（区）城较近的乡镇一级政府变成街道办事处，在享受县级经济管理权限的同时，通过政府引导社会参与民间运作项目服务、授权购买服务等形式，将部分政府职能向社会组织转移，提升城镇的发展自由度[13]。最后，对于保留镇级建制的地区，确立乡镇政府是一级完整政府的观念，加强乡镇财源建设，通过合理确定乡镇财政的主体税种，以保证乡镇财政收入。合理地划分县级政府与乡镇政府的事权，县级政府应该有选择、分类型地向乡镇下放权力，安排工作。

（二）形成三级地方行政建制

计划经济时代，多层行政区划能够更有效地覆盖管辖地域和群体，保障政令的上传下达。但在市场化、信息化主导的新型城镇化模式下，压缩行政层级，降低行政成本是大势所趋。从国际上看，地方行政层级设置平均为203级，除中国和印度实行“四级”外，其他国家都是两级制或三级制（见表1）。结合市场资源调节的速度和人口流动的趋势，按照行政三级制的要求，重新组织地方政府体系。一是增加省级行政区划数量。增设直辖市，发挥中心城市的辐射带动能力。改变省级行政辖区覆盖面积过大，人口过多，信息及管理不对称的现象，将部分省区进行分拆，一些省内的中心城市，如武汉、沈阳、广州、深圳、苏州、大连、青岛等可划定为直辖城市，增加管辖范围，脱离所在省级机构的编制。省级行政辖区的划定，要围绕培植和提升大城市实力的目标，形成绝大多数地区都能有中心城市带动、引领的新型城镇化行政格局。二是逐渐缩减地级市的管辖级别，直至将其管理职责限制在地级市政府驻地的范围，通过县级市改革以及省直管县的推进，最终取消地级市的建制。三是适当压缩省直管县的数量，学术界一般认为以40-50个为宜。而我国有25个省区的县（市）数在50个以上[14]。四是继续推进撤乡并镇。在市场导向下，很多镇将面临人口和产业空心化的过程，大规模地撤并乡镇编制是大势所趋，建议按照以管辖人口为主要衡量标准，着眼于人口聚集推进乡镇撤并工作。此外，在推进以上行政区划调整的同时，深化预算管理体制改革。改变“编制”增减思维，着眼于提升地方公共财政能力和财政自给能力，因地制宜进行调整，用好市场手段和社会手段，转变政府职能。按照从政人员占总人口的比重2%-3%的标准，合理压缩或增加行政人员编制，既要考虑行政“升格”问题，更要考虑“瘦身”问题，根据人口的涌入与退出进行弹性化设计，防止出现机构冗员臃肿问题，形成系统流动循环的内在机制，体现“小政府、大社会”的初衷以及高效率、低成本的总体要求。

（三）实施简政放权改革

推进简政放权改革，以实现中央地方间权责对等、横向政府间权力界限明晰，配合有序，从而达到“一级政府、一级事权、一级财权”。建议举措：一是摸清家底，对现有权力结构、政府职责进行清晰界定，厘清深层次的内在利益关系，制定中央与地方以及政府横向部门间“激励相容”的制度，以政府机构调整、人力资源制度纵深改革将其固化，形成依法行政的体系框架。二是理顺政府与市场、政府与社会的关系，推行动态优化的负面清单、权力清单与责任清单制度，编制权力运行流程图并予以公示，减少前置性审批，对审批类项目统一注明申报材料、条件、流程以及承办机构、承诺时限等刚性条件，降低政府对微观经济活动、社会活动的干预程度。三是激发经济社会活力，降低改革成本。在大部制框架下增加政府向社会购买服务的力度，不断鼓励社区自治、鼓励社会组织参与，探索现代社会治理模式。四是建立严格的市场监管机构，切除监管不分的体制机制;通过培育和扶持社会组织，向社会组织放权，赋予其在行业监督和企业自律中的法律地位。五是建立政府绩效考核评估机制，依据权力清单和责任清单考核地方政府及工作部门的履职情况，形成政府监管与行业自律、社会监管的合力。

（四）以“互联网+”改造政府治理模式

现代化的管理手段，有助于加快信息传递速度，降低信息传递损耗成本，解决层级过多、协调不畅的问题。互联网作为现代管理手段的代表，以其固有的开放性、透明性和互动性，成为降低行政成本，提高行政效率的重要载体和手段。伴随着互联网思维的铺开，智慧政务正在成为互联网时代政府治理发展的新型态。为了应对城镇化过程中行政成本的扩张，保证政令传递顺畅、反馈及时，政府应承担起数据“收集员”和“分析师”的角色，通过成立大数据局（处室、科）等，对辖区内经济社会各项数据统筹把握，对经济发展、城市建设、社会管理、生态保护、基本公共服务、文化建设、政治文明等公共活动在内的各种需求进行分析判断、科学决策，作出智能回应，并学会利用大数据分析等核心技术，形成智慧感知、智慧评价、智慧决策、智慧管理服务和智慧传播的政府管理新流程。此外，在政民互动方面，积极推进“网上政务大厅”建设，打破部门间利益藩篱，真正解决各自为政、信息孤岛、效率低下的问题，让更多行政审批和办事服务项目“上网”;推行内部“绿色办公”，充分利用电子信息和网络平台来处理政务，控制会务成本、装备成本、接待成本和运行成本，借助企业化成本控制方法，明晰职责、量化时间、优化流程、强化考核，提升素质，最大限度地优化行政行为。

注释：

①如在土地征收过程中，土地获取的低成本成为农村社会矛盾的根源并引发越级上访、群体性事件等一系列问题。由于城乡某些制度不统一，政府需要设立不同的执行部门，造成机构膨胀、人员臃肿、协调不畅等系统性难题。以医保制度为例，由于新农合、城镇基本医保二者制度分设、管理分割、资源分散，甚至扩大了城乡医保待遇差距。

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责任编辑 刘绛华