全社会都是监管力量

阙政

谁来监管？仅仅靠政府一家的努力，是远远不够的。今后，“市场主体自律”“业界自治”“社会监督”和“政府监管”，将形成“四位一体”的综合监管格局，调动一切积极因素，做好自贸区的事中事后监管。

2016年9月，上海市政府办公厅下发的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，为上海自贸区的事中事后监管体系提供了顶层设计——放、管、服，成为总体思路——权限放宽，并非意味着撒手不管；反之，管更加成为放的基础，只有管得住，才能放得开，只有管得更好，才能放得更活。

谁来监管？仅仅靠政府一家的努力，是远远不够的。陆家嘴金融城对于业界自治的探索，充分发挥了行业主动性，推进了政府监管和业界自治的良性互动。除此之外，市场主体自律、社会监督，也被《方案》提到了和政府监管同样的高度——今后，“市场主体自律”“业界自治”“社会监督”和“政府监管”，将形成“四位一体”的综合监管格局，调动一切积极因素，做好自贸区的事中事后监管。

市场主体自律：把好风险第一关

企业是市场的主体，也应该是风险把控的第一道关。

在建筑工程领域，浦东推行让建筑师“交钥匙”，正是市场主体自律的一种探索。政府部门管得少了、批得少了，工程项目的质量安全如何确保？通过调研境内外的建筑业社会管理体系，浦东将在建筑领域推出许多对标国际先进管理理念的改革举措，其中之一，就是“让建筑师交钥匙”。

何为“让建筑师交钥匙”？根据中国基本的建设程序，建筑师的主要工作是设计，而在施工阶段，则仅仅是配合，并不需要进行施工现场的监督。目前浦东新区正在探索的建筑师负责制，却以建筑师为建设单位委托的责任主体——在工程建设中，从建筑设计到工程竣工，整个过程中，建筑师都要充分发挥主导作用，最终将符合建设单位要求的建筑作品和工程，完整地交付建设单位——从某种意义上讲，就是由建筑师负责“交钥匙”。

据悉，建筑师负责制将率先在上海自贸区保税区域推行。“这也是考虑保税区域不涉及学校、医院等民用建筑，更适合试验推广。”浦东新区规土局建设和监督管理处处长赵焜荧说，“建筑师负责制在英国、美国及香港已采用多年，建筑师的全城管理监督对工程质量和效果影响很大。”

此外，浦东还在倡导采用“工程总承包模式”，鼓励有实力的设计和施工企业开展工程总承包，引入建设项目全过程咨询服务，进一步完善市场服务体系的探索。

无独有偶，市场主体自律的探索也发生在烟草机械行业。

在浦东金桥经济技术开发区，《新民周刊》走访了上海烟草机械有限责任公司。据悉，这家公司创建于1952年，前身是新中国成立的第一家烟草机械厂——上海烟草公司机械厂。经过60多年的发展，目前已经成为中国烟草行业具有“窗口”定位、发挥引领示范作用的装备制造基地，年产值规模达到16亿元以上。

名为“烟草”，但这里的车间并不生产香烟，而是进行烟草生产流水线的机械铸造和加工。因为拥有世界一流的数控加工设备、精密测量仪器，具备国际先进的机械加工制造能力，公司不仅连续多年入选“中国工业专业设备制造行业排头兵企业”，还被评为“上海市高新技术企业”。

不仅制造能力领先国际，在市场主体自律方面，烟机公司也有领先之处——“智能工厂云平台”——这里正在尝试“互联网+中国烟草”的全新3D可视化管理。

“我国烟草行业经历了自动化、柔性生产阶段，已具备大数据挖掘、分析、应用的基础，结合互联网技术的不断演进，实现跨领域、协同化、网络化的创新平台管理模式已经呼之欲出。”公司有关负责人告诉记者，“我们以贯穿生产管理全过程的‘智能制造作为生产变革的主线，将结合大数据实现精确定制和精益生产的‘制造智能作为新引擎，探索推出了‘互联网+智能烟机设备管理平台。”

据悉，上海烟草机械有限责任公司的“互联网+”智能设备采用国际上专用的MES制造执行系统平台，开发了适用于卷烟企业生产过程的管理系统，积极推动企业工作模式由“人找事”向“事找人”的管理方向转变——数据层采用数据源代码的采集方式，对生产线数据进行全面采集，能在2秒内实时传输数据；应用层是通过创新开发的属于每个专业岗位的“我的MES管理”模块，清晰明确界定该岗位的工作内容，实时提醒该岗位的工作人员开展相关工作，实现职能管理人员现场作业管理和交接班管理；而管理层是根据企业需求，将MES制造执行系统的生产管理、高级排产、质量管理、设备管理、物料管理、基础管理进行实时监控，为企业生产的过程化管理和决策提供技术支撑。

与此同时，互联网+智能设备管理平台还采用了3D可视化技术，对企业生产现场的实景展示，运用等比例建模和源程序数据实时采集等技术手段，实现了生产现场和3D场景的实时同步展现。因此，管理人员可以在任何一个城市，坐在任何一间办公室，只要打开智能管理平台，就能看到各工业公司生产企业生产现场的全部实景，及相应实时生产的核心数据，仅仅通过3-5分钟，就能够快速有效地掌握生产设备运行状况、设备故障机台实时报警状况等基本情况，为卷烟企业的设备智能管理提供决策支持。

在公司的数控中心，记者看到，除了360度弧形显示屏上对全国各地车间的实时展示，还有一个醒目的“报警柱”，上面正在以不同颜色、代表不同紧急程度的字体，滚动播报出现故障的车间信息，例如某地某卷烟厂包装机组需要紧急停止、某厂烟包导轨的防护门出现故障……一旦出现问题，这个可视化设备又为专家联合诊断提供了共享平台——管理专家通过授权，能够在办公PC、手持App、中控室终端等设备上，对故障设备进行远程诊断、修正参数，培训指导，协助企业快速解决设备疑难问题。

不仅如此，公司用多年时间，对每个零部件进行了3D建模，采用设备自动化控制系统与设备3D模型库的实时同步计算模型，记录每一个设备零部件的生命周期。当零部件接近最大寿命时，系统还会提醒：“某部套生命周期值达到85%，请关注库存”，从而实现了设备从购置到保养、修理到报废的全生命周期管理——这不仅改变了企业，也将开创“互联网+”“大数据”时代企业管理的未来。

政府专业监督：让大数据说话

企业监管有了“互联网+”，政府的专业监督当然更离不开“技术”二字。

为进一步加强食品等重点行业的事中事后监管，破解食品安全风险隐患“发现难”等瓶颈难题，浦东市场监管局从2014年8月起，开始试点对高风险食品企业“全项彻查”新模式，以发现深层次问题隐患为目标，集中时间、力量，对高风险企业进行全流程、全覆盖、全方位的彻底调查。

在“全项彻查”新模式下，市场监管局采用了“综专结合”的方式，联合工商部门的执法办案优势与食药监、质监部门的专业技术优势，注重问题导向，突击性进驻企业，集中力量对每户企业连续开展2-3天检查，做到检查方法“全覆盖”、检查环节“全过程”、检查项目“全方位”，实现了事中事后监管模式创新。

据悉，“全项彻查”新模式在实践中取得了显著成效——2015年共全项彻查高风险食品企业69家，关联上下游企业13家，发现并催促整改问题358项次，责令整改企业52家，立案查处36起，封存原料、成品42.22吨，形成了执法震慑。

与此同时，市场监管局还与互联网平台积极合作，谋求技术层面专业监督的升级换代——“饿了么”是一家网上订餐平台，主要从事餐饮配送业务，截至2016年5月，“饿了么”业务已覆盖超过300个城市，日均交易额突破1亿元，日订单量超过330万单。

这些日积月累下来的“大数据”，成为监管的有力抓手。2015年8月，上海自贸区市场监管部门与“饿了么”启动“互联网+信用监管”项目，率先探索政府数据走出“深闺”，与第三方平台实现数据双向流动、多方共享。目前已初步构建监管部门、网络平台、入网商户、消费者四方参与的食品安全管理共治格局，形成了信用奖惩联动机制，试点效应正在逐步显现。

通过信息共享，“饿了么”订餐平台上的一些商户信息中挂着“脸谱”，点开“脸谱”，营业执照、餐饮服务许可证和食品安全监督公示信息跃然屏上。笑脸、平脸和哭脸三种“脸谱”形象地反映了商户的食品安全状况，便于消费者选择优质、安全的餐饮服务。这些数据正是由市场监管部门与“饿了么”对接，并向全社会开放共享的。这一方面可以更好地保护公众的知情权、参与权和监督权，一方面可以督促企业自律，主动承担社会责任。同时，消费者、媒体和行业组织等也可以直接参与监督，参与共治，如发现公示信息与实际情况不符，可以及时向平台和监管部门反映，促进行业规范和市场监管到位。

“互联网+信用监管”，不仅可以保护消费者权益，从长远来看，还能对平台上的消费者投诉、食品安全、诚信记录等纳入信用评价范畴，对每一个入网商户形成综合的信用质量评分，从而推动商户更加自律规范、诚信经营。比如在“饿了么”项目中，对于不良入网餐饮单位，可以采取调整搜索排名、暂时或永久停止提供服务、通报政府部门等约束措施，加强对入驻商户的线上管理和联合惩戒，以提高第三方平台餐饮服务的整体诚信度。

这种在平台服务中形成的信用评价、投诉举报等大数据，也将同步流向政府部门，推动“互联网”与市场监管的深度融合，促进行政资源的有效配置，推进市场动向与政府监管的无缝衔接。一方面，监管部门将对检查情况和市场评价良好的企业实行“远距离监管”，充分保护创新创业者的积极性；另一方面，对检查情况和市场评价差，甚至存在违法行为的商户，将集中力量予以严管，维护市场正常秩序，促进市场公平竞争。

2016年5月24日，自贸区市场监管部门又与蚂蚁金服旗下独立第三方征信机构“芝麻信用”签署了合作协议，打通企业与个人信用信息共享通道。在政府部门间进行信用联合惩戒的基础上，进一步构建市场性、行业性、社会性的多维度信用约束机制。

据悉，市场监管部门向芝麻信用提供的，主要是行政处罚、经营异常名录、严重违法失信、罚款逾期未缴纳等多类企业信用信息，首批总计近6万条，数据保持实时更新。据统计，由市场监管部门提供的首批失信企业的法定代表人，在芝麻信用消费信贷场景中的平均违约率为1.2%，比平均水平高出0.4个百分点，这印证了对信用水平偏低的企业及个人开展信用联合惩戒的必要性。

目前，已有5.9万家企业被纳入芝麻信用的“企业行业关注名单”，160多名个人被纳入芝麻信用的“个人行业关注名单”，并将披露给相关合作商户。此外，还会在各种信用服务的应用场景中，对失信者酌情予以限制——2014年，潘某曾因与他人的债务纠纷上了法院的失信被执行人名单，在最高法院和芝麻信用共享信息联惩下，潘某被限制申请贷款、不得在网上有高消费行为。2015年，潘某所在企业由于虚假宣传受到了行政处罚，又上了芝麻信用的重点关注名单，所以潘某将在企业信用和个人信用方面受到关注和约束——打通企业与个人信用信息共享通道，让信用约束的“大网”从政府部门拓展至市场、社会，渗透到日常生活的方方面面，让失信者“一处失信，处处受限”。

社会监督：引入无穷大的力量

市场主体自律了，业界自治创新了，政府专业监管的力度也进一步提升了，这就够了吗？不，“四位一体”还少了一环，那就是社会监督。

浦东新区前区委书记沈晓明提出过，在行政审批方面，要相信市场，采信第三方结论，减少一些重复论证、反复审查。一些政府部门逐渐把社会第三方力量引入监督体系。比如，上海国检局就将外资认证机构美安康引入到检测体系。

美安康是经美国Anchor Center For Certification（ACC）独家授权的、在中国执行食品安全标准的国际化企业，它汇聚了美国食品药品监督管理局（FDA）、农业部及学术界一批高端科学家和食品安全领域的专家委员，主要从事食品、食用农产品检测技术开发和技术咨询。

作为社会第三方的质检力量，美安康有自己先进的理念——美安康专家委员会成员CharlesAhn有一句名言：“一个产品的质量不能依赖检测来得以保障，而是要把质量保障引入到产品生产的过程中。这样，我们就能通过从材料采购到消费的每一步来保障食品的品质。”而这正是国际上流行的“QBD”概念：Quality By Design。

美安康执行总裁斯榕给《新民周刊》举了个例子：“比如酵素，一般都是自然发酵，容易大肠杆菌超标。而我们从发酵的过程就开始控制微生物含量，保证上市的产品是安全的，不需要等产品生产出来再进行检测。”至于更加“看天吃饭”，不容易把控质量的水果、蔬菜等农产品，美安康的做法是从原料产地就开始严格把控。

这种“第三方研发实验室”，在美国已经流行了40余年。现在，美安康来到中国，也能针对中国的进出口企业，提供全套的进出口咨询、认证和预检服务，帮助和国内外市场对接。针对餐饮、零售和电商等食品流通渠道，公司还提供食品供应链风险评估，按FDA标准定制检测方案，定期抽样检查，分析潜在危险，防止食品安全事故。一句话：“让中国人吃得更健康。”

社会监督不仅仅是第三方服务机构效力，其实，我们每个人都可以是行走的监督员。

在上海迪士尼度假区迪士尼小镇内，不少餐饮企业已经装上了摄像头，可以直播整个厨房的动态——这一举措被称为“明厨亮灶”，是上海探索食品安全远程监管模式的试点。

在刚刚结束的2016年食品安全宣传周上，市食品药品安全委员会办公室聘请了50名市人大代表和市政协会员为本市第一批食品安全社会监督员，他们中既有疾控、医药、公共卫生等相关领域的学者专家，也有电信、物流等“跨界”的代表。他们在浦东探索“明厨亮灶”的试点区域迪士尼小镇中看到：在小南国餐厅吃饭的顾客，从液晶屏上看到的不是电视节目，而是餐厅后厨：切配间、烹饪间、冷菜间、点心区四大关键区域的实时画面正被高清“直播”。将后厨做饭的画面实时播放出来，让顾客能清楚看到食物是怎样做出来的。

不只是迪士尼小镇，据上海市食药监管相关负责人透露，“明厨亮灶”工程目前正在沪上兴起，上海已有2000多家餐饮店打造了“明厨亮灶”。在浦东新区的联洋广场，记者看到，位于广场4楼的餐厅“西贝莜面村”，不仅将后厨搬到了餐厅入口处，呈现出全开放式的透明厨房，还在入口处的醒目位置竖起了一块电子显示屏，点击触摸式显示屏，你不仅可以看到西贝莜面村每一样食材的来源和保质期——比如“莜面条条”来自恩济贸易有限公司，生产日期9月16日，保质期到10月1日；“净冬瓜”来自上海谷裕蔬果专业合作社……还能看到企业的营业执照，辖区食品安全监督员（浦东新区市场监管局花木所），以及本店食品安全监督员。食品可以追根溯源，监管负责也落实到人。

而在浦东新区市场监管局花木所，同样有一块显示屏，实时显示辖区内的各家餐饮企业后厨视频。这样的视频不仅实时可见，还能够在云端存储半个月，在服务器后台存储长达三个月，一旦有问题出现，都可以调出视频回看。据介绍，前不久，某餐厅食客在饭菜中吃出一根头发，最终就是通过这个系统进行了回看，解决了纠纷。

目前，浦东新区市场监管局正在大力推广“明厨亮灶”项目，鼓励餐饮服务单位通过采用矮墙隔断、透明玻璃幕墙、视频显示等方式，将餐饮服务操作部位与环节进行展示。“上海计划最快用2-3年，在中型饭店全覆盖‘明厨亮灶。”新区市场监管局副局长管悍东透露，“今后，‘明厨亮灶直播不仅有画面，还将显示后厨的温度，不戴帽子的操作员将被系统自动警示，消费者再去餐馆的路上，就能通过手机App实时查看后厨制作食物的情况。”

透明厨房，直播厨房，未来，我们自己就是监督员，我们吃得更放心。