人民代表大会制度规定与实际过程差异化探因

[摘要]作为中国的根本政治制度，人民代表大会制度构建了国家与民众联接的制度化渠道，是实现人民当家作主的制度保障和载体。然而，从人民代表大会制度运行的实际情况来看，存在着制度规定与实际过程差异化的现象。运用历史制度主义的分析方法，建构了制度与环境、制度与观念、制度与行为的分析框架，通过追溯人民代表大会制度的生成、路径依赖和制度变迁，全方位地对导致人民代表大会制度规定与实际过程差异化的原因进行了检视，以期为人民代表大会制度的改革与完善提供借鉴。

[关键词]人民代表大会制度；国家权力结构；制度变迁

[中图分类号]D921

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）12-0080-07

[收稿日期]2015-04-26

[基金项目]聊城大学博士科研启动基金资助项目“人民代表大会制度规定与实际过程差异化研究”（321051402）。

[作者简介]张西勇（1975-），男，山东阳谷人，政治学博士，山东聊城大学政治与公共管理学院讲师，主要从事政治学理论和行政管理现代化研究。

人民代表大会制度建构了中国的政权组织形式，确立了各政治主体在国家权力结构中的地位。“人民代表大会制度在整个国家政治制度体系中具有‘根本性的权利渊源地位，其他国家制度、国家机构，其权力、合法性均来自于它。”[1]（P87）因此，人民代表大会制度在中国政治制度中具有核心和本源地位，它为国家政权的建立提供了合法性基础，为民众参与国家公共事务的管理提供了制度化渠道。然而，受到多方面因素的影响，人民代表大会制度在实际运行的过程中，其制度规定的优越性发挥得很不充分，存在法律地位与实际地位不相符、制度规定和实际过程差异化的现象。

一、问题的提出

作为公民参与治理国家事务最重要的制度化通道，人民代表大会制度规定与实际过程的差异化势必影响到其政治效能的发挥。所谓政治效能，“是指一个人认为他自己或是公民整体的参与行为影响政治体系和政府决策的能力”[2]（P12），它与民众的政治参与密切相关。众所周知，制度的运行是一项复杂与精细的政治实践，它不仅取决于制度安排，也取决于制度环境是否与之匹配，那么，有哪些因素影响了人民代表大会制度的功能发挥，使其制度规定与实际过程出现差异化现象？是既有制度的路径依赖，还是指导制度设计的价值理念存在不足？

（一）研究综述

国内学者重点关注人大制度的完善，主要研究党与人大的关系、人大与政府的关系、人大自身运作机制等方面，对人大制度规定与实际过程差异化的研究散见于这些文献中。总体来看，大致可以分为以下几个方面：一是从政治精英的价值取向角度对人大制度生成和变迁进行探讨。如《论毛泽东的政体思想》（金太军，1999）、《毛泽东关于人民代表大会制度的理论与实践》（魏宪朝，2004）、《领袖权威与制度成长：毛泽东人民代表大会制度思想与实践研究》（杨建党，2008）等。政治精英的价值取向深刻地影响着人民代表大会的制度文本和制度实践，兼具积极性和消极性双重意义。二是从中国共产党与人民代表大会关系角度进行探讨，认为由于国家体制、党政关系没有理顺等原因，使得人大制度规定与实际过程出现差异化。如《权威、权力还是权利——对党与人大关系的思考》（郭道晖 1994）、《理顺党政关系，实现依法执政——对建设宪政，完善人大制度的政治哲学思考》（王贵秀，2005）、《宪政体制与人民代表大会制度研究》（谢庆奎，2005）等。三是从人大与其他国家机关关系角度入手，探讨人大法定地位与实际地位的不一致。如《中国人民代表大会制度》（蔡定剑，2004）、《理顺我国执政党、人大与政府的关系》（尹汉华，2007）、《中国地方人大的三重性质与变迁模式》（何俊志，2012）等。四是从人民代表大会制度自身运作机制角度探讨其制度规定与实际过程的差异，包括人大代表选举制度、人大监督制度、会议制度等。如《论我国建立人大代表竞争性选举制度的必要性和可能性》（陈立林，2008）、《人民代表大会的规模困境与代表性的逻辑悖论》（邹平学，2009）、《强化人民代表大会监督权力的困境与对策研究》（胡映雪，2013）等等。

国外学者的研究主要关注“人大制度对于现有体系的维持和运作起了什么作用”[3]（P190）。他们通过对政治主体，即党委、人大、政府、法院等机构的互动进行分析，阐明政治精英对人民代表大会制度实际运作的影响，从全国人大和地方人大的实际运作两个层面来研究人大制度的变迁和功能，以此来透析人大制度规定与实际过程的差异。如《Reform without liberalization： Chinas National Peoples Congress and the politics of institutional change》（Kevin OBrien 1990）、《Provincial Peoples Congresses》（Roderick MacFarquhar 1998）、《When Communist Party Candidates Can Lose， Who Wins？ Accessing the Role of Local Peoples Congress in the Selection of Leaders in China》（Melanie Manion 2008）等。

国内外学者从不同视角研究人民代表大会制度，为这一制度的改革与完善做出了贡献，然而，专门研究人大制度规定与实际过程差异化的文献较少。笔者认为，对人民代表大会制度的研究，不仅需要从规范意义上研究其制度文本，更要从实证意义上研究其实际过程。通过分析影响人大制度规定与实际过程差异化的因素，并对其进行改革和完善，实现人大制度文本与制度实践的统一。

（二）研究方法

笔者尝试利用制度分析的研究方法，对人大制度规定与实际过程差异化的原因进行探讨，以期对人大制度的改革和完善提供建议。“研究方法既具有启发性的功能，又可以起到解释性的作用。它可以提供概念框架，采取模型或概念体系的形式，为政治理论的形成提供动力。”[4]（P227）也就是说，研究方法决定研究视角，研究方法提供分析框架。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，制度的功能在于约束个体行为，解决社会冲突，维持共同体的存在和发展。因此，从制度层面分析国家政体结构具有十分重要的意义。

论文主要采用制度分析中的历史制度主义的研究方法。历史制度主义是新制度主义政治学的重要分支，它兴起于20世纪80年代，也是“最早成为方法论意义上的新制度主义”[5]（P1）。“历史制度主义的兴起和发展是对20世纪六、七十年代盛行的政治学集团理论和结构功能主义的一种反映”[6]（P20），它将制度作为研究的核心，把制度界定为“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”[6]（P21），扩展了制度的范围。作为一种新兴的理论分析方式，历史制度主义在三个层面实现了对政治科学的重构，即比较历史的方法、重大问题的研究和对政治制度的重视[5]（P331）。

“从制度、利益与观念之间的结构性互动中来分析变量之间的相互关系，才是历史制度主义分析框架的真谛所在。”[5]（P171-172）它主要关注的是“国家与社会间关系、政治制度的重要作用和非正式制度对制度与行为主体间的关系”[7]（P37）。通过借鉴历史制度主义的制度生成理论、路径依赖理论和制度变迁理论，本文构建了人大制度与情境、制度与观念、制度与行为的理论分析框架，不仅研究静态层面的人大制度文本，而且研究动态层面的人大制度实践，来探析人民代表大会制度规定与实际过程差异化产生的原因。

（三）理论假设

环境、观念与政治精英等因素影响到人民代表大会制度的运行，是人民代表大会制度规定与实际过程出现差异化的原因。

第一，制度环境的影响。国际上“先进—落后”二元格局、国内“强国家—弱社会”“强政党—弱政府”的二元结构，深刻地影响到人大制度运行的制度环境，影响了人民代表大会制度文本功能的发挥，使其制度规定与实际过程出现了差异。

第二，政治观念的影响。指导人民代表大会制度生成的是民主主义的政治观念，而在现实运作中受权威主义政治观念的影响更大，这种政治观念的二元化是导致人大制度规定与实际过程差异化的原因之一。

第三，政治精英的影响。在制度变迁的关键节点，重要政治精英的选择会对国家政治发展的走向起着至关重要的作用，政治精英的价值偏好深刻地影响着人民代表大会制度的运行。

二、制度与环境：宏观政治环境对人民代表大会制度的形塑

任何制度的生成和运行都需要特定的宏观政治环境。因此，制度分析注重环境对制度变迁的影响，“断续平衡论”和“否决点思想”[7]（P53）都强调了环境的变化会影响制度功能的发挥，导致制度出现危机，从而实现制度的变迁。作为一种制度分析范式，历史制度主义重点“关注既存制度的出现、运作及改善的实践知识”[5]（P122）。无论是探讨制度的生成还是制度的变迁，历史制度主义都重视环境对制度的影响。当新制度生成之后，社会经济环境的变迁会影响制度的运作条件，导致制度功能发生变异，使得制度设计的原意与制度的实际运行出现较大的偏差。纵观人民代表大会制度的生成和变迁历程，可以清晰地观察到环境的影响。

（一）国内外环境的压力加速了人大制度的生成

人民代表大会制度是依靠国家强制力推动、自上而下得以建立的，其政治使命是为了“巩固中国共产党的执政地位，强化执政党领导国家建设的能力，特别是通过人大制度解决新政权的合法性问题”[8]（P23）。合法性涉及到“政权或统治体系的正当性（rightfulness）”[9]（P253），任何统治者要想保持政治稳定并长久拥有政权，都必须要证明自己的统治具有正当性。在传统社会，统治者由于他们“合法”的出身而掌握国家权力。随着传统社会向现代社会的转型，合法性不仅指“统治的合法权利”，而且指“统治的心理权利”，即合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。因此，合法性的基础是“对统治的同意”。长时间的存在、良好的治理绩效、体现民主公正的政府组成架构和操纵国家象征都能增强一个政府的合法性[10]（P5-6）。

新中国成立后，中国共产党面临着严峻的挑战，它必须创建政治制度，解决新政权的合法性问题，并实现经济恢复和增长，在国际舞台上站稳脚跟。在当时的国际外交环境中，新中国主要得到社会主义国家阵营的认可，而西方各国并不承认共产党在新中国的统治地位。在这种背景下，苏联政治体制的示范作用及其“领导人的催促”[11]（P34-36），加速了人大制度的生成。其目的是通过选举与制宪实现政体的转换，以证明中国共产党执掌政权的合法性并获得国际社会的认可。同时，经过建国后几年的发展，国内的政治环境日趋稳定，中国共产党执政的基础越发稳固，大规模的经济建设即将展开，客观上需要确立国家的政权组织形式，“以制度化的纽带将国内各方力量联接在一起”[12]（P61），实现民族独立和国家富强。因此，国际国内社会经济环境的变化推动了人民代表大会制度的生成。

（二）“二元结构”环境影响了人大制度功能的发挥

1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京召开，通过了新中国第一部社会主义性质的宪法，正式确立人民代表大会制度为国家的政权组织形式，中国代议制民主共和政体得以建构。一般来说，经历过革命斗争建立的新型国家政权，在国内社会中更加强大、更加独立自主，在国际体系中更有力量战胜国外竞争对手。对于中国来说，由于建国时面临着强大的以美国为首的西方国家的敌视和威胁，只有建立强大的国家才能对付外来的竞争和侵略。同时，相对于进入现代政治较早的发达国家而言，中国建国时还是个农业国家，生产力水平低下，现代化、工业化水平较低。面对在竞争中落后的态势，在苏联模式的示范效应下，中国有了利用国家权力、集中使用资源来推动社会经济发展的机会和模式[13]（P343）。因此，新中国建立的体制更加集权化、更加官僚化，相对于社会来说，国家自主性更强。

体现自由、平等、民主等价值取向的人民代表大会制度，尽管其组织原则是民主集中制，但在现实政治运作中更加偏向于集中而非民主，掌握巨大权力的党和政府拥有大量的政治、经济、文化资源。通过对这些价值进行权威性分配，党和政府的自主性和权威性不断增强，形成了“强国家—弱社会”的二元结构；同时，长期革命战争中形成的党的一元化领导体制又使得以党代政、党政不分的趋势日益明显，形成了“强政党—弱政府”的二元结构。此外，“后发展国家的经济发展和政治发展过程是在‘先进—落后二元结构环境，即在先进发达国家的示范效应下启动和推进的。因此，其经济发展过程主要不是创新过程，更不是自然历史过程，而是人为地追赶发达国家的过程。其政治发展过程也是将发达国家的先进因素，加以吸收、消化并再创造的过程”[14]（P68）。正是这种国内“强国家—弱社会”“强政党—弱政府”的二元结构，国际上“先进—落后”的二元格局，使得人民代表大会制度在实际运行过程中更多地体现了使“决策合法性”的工具性功能，在一定程度上限制了人民代表大会制度的民主价值功能，弱化了人民代表大会制度的实际地位，使其制度规定与实际过程出现了差距。

因此，从人民代表大会制度与环境的互动关系来看，中华人民共和国的建立成为人大制度生成的关键节点，它为新政权提供了合法性，为国家建构提供了制度框架和法律框架。然而，建国后很长的一段时间，由于当时严峻的国际、国内环境，国家权力加快了对社会的控制和渗透，社会发展的空间减小，加上政治运动不断、政治精英对法制建设的漠视，导致人大制度不能完全发挥其功能。“文革”结束和改革开放使得人民代表大会制度运行的宏观制度环境发生了变化，人大制度的改革和发展迎来了新的拐点。随着对法治建设的重视，人民代表大会的地位不断提高，人大制度的重要性日渐凸显，其本身也进入一个良性发展时期。

三、制度与观念：理想政治观念与实际政治观念的差异

政治学历来有探索政治制度价值性与规范性的传统，最理想、最完美的国家总是与体现了一定的政治观念、实现了一定的政治原则联系在一起。从这个意义上讲，国家是法律制度与伦理价值的统一体，“任何一个法律体系和政治制度都是一套特定价值观的结晶，或者说价值观构成了政治制度的物质性基础的一部分”[15]（P82）。因此，研究人民代表大会制度的变迁，既需要利用政治科学的制度分析方法，也离不开政治哲学的价值关怀取向。

作为“外生性”思想观念，马克思列宁主义有关代议制理论指导了人民代表大会制度的生成，其蕴含的自由、平等、主权在民等政治价值，契合了中国人民对建立民主政体的追求。然而，建立在个人权利基础之上的民主政治制度需要相应的运行环境，它势必受到本土的经济、政治、社会、历史传统等因素的制约，更受到本土“内生性”思想观念的形塑。中国长期实行中央集权制度，在这个过程中形成了集体本位、权威服从的文化传统。这样，指导人大制度生成的“外生性”的思想观念，与影响人大制度运行环境的“内生性”的思想观念之间存在的张力，是导致人大制度规定与实际过程差异化的原因之一。

（一）民主政治观念指导了人民代表大会制度的设计

在民主政治观念指导下建构的中国人民代表大会制度体现了“主权在民”的原则。作为国家权力终极所有者的人民选举产生人大，再由人大选举产生“一府两院”。从这个政治架构上看，中国的政治架构类似于西方议会内阁制的民主政治制度：人民享有平等的政治权利，通过定期选举授权人大行使国家权力；人大讨论决定重大问题，对“一府两院”进行监督。这种制度安排，使得中国的民主政治的制度框架相当完整。

“制度无论是在冲突中产生还是在设计中产生，它都必然是某种观念的产物。新观念的创设过程不仅仅是一个冲突的发生过程，也不仅仅是一个新制度的设计过程，它同时是一个新观念为精英和大众所接受并实体化或外在化为制度的过程。”[5]（P232）人民代表大会制度是社会主义代议共和制政体，是在马克思主义国家学说的指导下建立的，体现了自由、平等、主权在民等民主政治价值。作为一种“外生性”的思想观念，指导人大制度建构的马克思主义与中国传统文化有契合的一面。马克思主义强调共同体价值、没有剥削和压迫的共产主义社会与中国传统文化中注重集体利益、向往“大同”社会有着很强的共通性，有利于新观念被精英和大众所接受。同时，“内生性”的中国传统政治文化特性也有利于新观念的传播和生长。传统政治文化具有很强的开放性和包容性，重视社会有机体的动态平衡，讲求求同存异，对外来文化和观念有较强的吸收、同化能力，以便更好地适应环境发展的需要[16]（P1152）。正是民主政治观念与传统政治文化的契合性，使得人民代表大会制度的确立得到了政治精英和大众的认同和接受。

（二）传统政治观念对人民代表大会制度运作的影响

然而，人民代表大会制度所体现的民主政治价值与中国的传统政治价值还有相互冲突的一面。中国传统社会长期实行中央集权的君主专制制度，有着历史悠久的专制传统，作为官方意识形态的儒家政治文化有着鲜明的权威主义色彩和精英治国理念。作为一套完整的政治意识形态，儒家强调“大一统、贤人政治、和谐、稳定、等级”等政治价值维度，以“血缘认同、君权神授、家国同构”为合法性资源，以“三纲五常”为政治秩序规范，从而构建了家长式、集权式的仁慈政府。中国人家庭意识、集体意识强烈，容易树立家长式的权威，并且对家长式权威遵从向服从官员的转移没有障碍，这强化了国家绝对权威的地位，使得人们一方面渴望得到权威的保护，另一方面又惧怕权威的侵害[17]（P13）。

儒家政治文化崇尚德治，其制定的法律也主要是刑法性质，多具有惩戒功能，缺少保护民众权利的民法性质的法律和制度。在这种情况下，出于对宗法血缘的认同遵从和对政治权威的恐惧无力，形成了权力崇拜意识和消极政治心理。儒家家长型政治权威的独断特性，其后果是有两面性的。它一方面有利于中央集权的强化，形成强大的社会凝聚力，防止国家分裂。另一方面，它的消极后果也十分明显。在强调权威主义的氛围中，由于过分强调集体意识，个体的人格被漠视，窒息了人民的民主权利。

自1840年鸦片战争以来，虽然现代化强力撞击了中国之门，但中国传统文化却保持了惊人的连贯性、独立性和抗变性，为对抗离心力、保持中国统合提供了强有力的粘合剂。对于习惯了“支配—服从”、尊重权威的中国人来讲，强调个人权利、人人平等、竞选公职等民主价值并没有多大的吸引力。并且，对于一个已熟知中央集权权威控制一旦分解就会引起混乱的民族来说，这样的观念更不会深入人心[18]（P322-324）。因此，中国传统政治文化中的精英主义和权威主义不仅影响中国人民代表大会制度的建构，而且影响其运行。

（三）理想政治观念和现实政治观念的张力

“某种观念实体化为制度的过程也常常可能就是一个观念自身不断被改变的过程。”[5]（P232）这意味着，“外生性”思想观念引入总是受到“内生性”思想观念的形塑，有一个本土化的过程。在民主政治观念指导下建构的中国人民代表大会制度，势必会受到中国传统文化中权威主义和精英主义价值观念的影响。

首先，中央集权历史悠久，“大一统”观念深入人心，中国更强调权力的“一元性”。通过中国共产党强有力的集中统一领导，能创造安定的政治环境，促进中国的发展。因此，中国的代议制度不搞多党竞选、三权分立，而实行人民代表大会制度，并且通过党委、人大中的党组深化了党对人大的影响。其次，人大代表产生机制的设计受到精英治国理念的影响。中国传统社会有“作为万物自然秩序的杰出人物统治论和劳心者统治劳力者的思想”[19]（P15），出于对“中国人口多、文化素质低”的考虑，直接选举人大代表的层次低，间接选举的层次高。并且人大代表的产生更多地受到其他权力主体的影响，自上而下精英认定的成分大于自下而上的民主选举成分。再次，权威主义强调“统制—服从”观念也影响到人大制度的组织体制和运作机制，对效能的追求影响到人民代表大会制度的民主价值诉求。最后，权威主义价值体系也影响到人大制度的程序和规则体系。程序和规则是制度在实际运行中的行为规范，也是各个政治主体参与政治过程中的具体的和明确的行为规范。人大制度缺乏严密而系统的程序和规则，规则的模糊性为政治权威操控政治过程提供了空间和机会[20]（P19）。因此，理想政治理念与现实政治理念的张力是导致人民代表大会制度规定和实际过程出现差异的原因之一。

四、制度与行为：政治精英对人大制度生成与变迁的推动

制度不仅具有相对的稳定性和自主性，而且其本身也会出现演进和断裂。这意味着，研究制度与行为的关系，“不仅要注意制度对行为所起的作用，而且还要注意到行为对制度所起的作用”[5]（P257）。要准确理解人民代表大会制度，需要在中国现代国家成长的历史和逻辑中，在人大制度与精英互动的关系中，去考察其在中国生成的必然性，制度规定和实际过程的差异性，以及人大制度改革和发展的不可逆性。

（一）中国共产党第一代政治精英对人大制度生成的推动

精英存在于政治、经济、社会、军事、文化等各个领域。在相同的人群中，“取得价值最多的人就是精英，其余是群众。这些价值包括尊重、收入和安全等” [21]（P3）。在政治领域中从事政治活动的精英就是政治精英，它与政治权力的获得和行使联系在一起，“即掌握和行使政治权力、制定和执行公共政策的人即为政治精英”[22]（P33）。中国有着悠久的权威主义传统，这意味着在制度变迁的关键节点，重要政治精英的选择会对国家政治发展的走向起着至关重要的作用。

人民代表大会制度所经历的发展和遭受的挫折与政治精英思想的转变紧密相关，政治精英的主观能动性深深地影响着人民代表大会制度的实际运作。以毛泽东为首的中国共产党第一代政治精英主导了人民代表大会制度的文本设计，并通过“1954年宪法”奠定了人民代表大会制度的基本框架。然而，制度文本是制度实践的基础，制度文本需要通过制度运行来发挥其功能、实现其价值和目标。在人民代表大会制度确立后的初期阶段，中国共产党第一代政治精英在实践中维护和发展人民代表大会制度，不仅为人民代表大会有效行使立法权、决定权、监督权和任免权等提供保障，而且创造条件不断完善人民代表大会制度。但随着政治精英对国内国际局势的错估，领导人的理论和实践出现差距，其权力也越来越倾向于通过非正规的渠道行使，非制度渠道取代了制度渠道。在国家治理过程中，本应是国家治理通道的人民代表大会制度不再受到重视，其地位越来越边缘化，功能日渐萎缩，呈现制度文本和制度实践不一致的特征。

（二）中国共产党第二代政治精英对人大制度的坚持和改革

权威主义政治运行的基本特点是，最高政治精英具有强大的道德感召力和政治动员能力。在面对重大抉择的关口，往往是最高政治领导人的决定影响国家政治和社会发展的走向。如果说在毛泽东的主导下启动、定向、建构了中国人民代表大会制度，确立了中国的国家政权组织形式，那么，邓小平则是坚持、维护和发展了中国人民代表大会制度。

“文革”结束后，邓小平作为后毛泽东时代超凡魅力型的领袖，成为中共第二代领导集体的核心。正是在邓小平的支持、主导下，发动了对真理标准的大讨论，冲破了僵化的意识形态的束缚，开启了改革开放的进程，实现了国家“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转变。他领导制定了“1982年宪法”，不仅利用自己的权威坚持、重申人民代表大会制度是中国根本的政治制度，从理论上论证在中国实行人民代表大会制度的必要性，而且还不断对人民代表大会制度进行改革和完善，提升人民代表大会制度的权威。针对人民代表大会行使权力的不足，对人大制度进行完善，强化了全国人大常委会的功能，形成了“一院两层”的组织架构，既保证了全国人大的代表性，又能使全国人大常委会在闭会期间继续发挥国家权力机关的作用；为了提升人大制度的权威，消除党政不分、以党代政的弊端，提出了党必须在宪法和法律范围内活动、必须依法办事的原则。

邓小平是新政权的创立者之一，其在革命战争年代的洗礼和在党政机关中担任领导职务的经历，赋予其巨大的权威，其权力的行使也具有鲜明的权威主义色彩。“文革”后，人民代表大会制度地位的提高、权威的提升、功能的完善都与邓小平的意志和判断有着紧密的关系。正是在他的推动下，人民代表大会制度才不断得到改革和完善。

（三）政治精英与人大制度互动模式的转变

后发展国家在旧体制解体、向现代社会转型的过程中，由于缺少新型民主政体正常运行的条件，政治精英往往建立权威政治，主导国家和社会的发展方向，以稳定社会秩序、推进现代化的快速发展。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，作为国家的政权组织形式，它是国家制度的根本点和出发点，决定着其他具体制度的产生和运行。人民代表大会制度的这种根本性特征，决定了能够推动其生成和变迁的政治精英必定是掌握着国家重要权力的政治精英。从政治精英与人大制度互动的模式来看，经历了从权威主义向后权威主义的转变。

“在后权威主义时代，政治精英由于缺乏革命和战争年代的经历，缺乏夺取政权过程中自然形成的合法性基础”[23]（P34），不可能再拥有像毛泽东、邓小平那样的政治权威、动员能力和权力效应。因此，其合法性的获得更多地是依靠合理的规则和程序，而不是个人魅力。作为实现人民当家作主的载体和平台，人民代表大会制度属于社会主义性质的代议制民主共和政体。由于“代议民主可以作为既负责又可行的政府而得到赞美，它有能力在广袤的国土上和漫长的时间跨度内保持稳定”[24]（P148），因此，它较好地解决了民主和效率之间的两难。人民把权力委托给有参政议政能力的专业人士，在一定程度上体现了民主价值的追求；代议制民主“服从多数，保护少数”的原则又为每一个人提供了自由发展的平等机会。因此，后权威主义时代的政治精英需要不断改革和完善人民代表大会制度，通过发展社会主义民主，健全社会主义法制来推动人民积极参与对国家事务的管理，行使管理国家的权利；同时，更加重视通过人大制度提高政府权力的合法性，并通过人大行使监督权，使政府不得滥用权力，严格依法办事。因此，完善和改革人民代表大会制度，有利于政治精英在治理国家的过程中，避免重大的决策失误，保证决策的科学化和民主化，确保人民利益得到最大程度的表达和实现。

五、结论与展望

一国特定的制度框架和制度环境决定着制度参与者的行为方式、策略选择和利益界定，同时，制度参与者的行为也反作用于制度结构和制度环境，逐渐推动着制度的改革与完善。

人民代表大会制度的实际运行，深受制度运行环境的形塑。国际上“先进—落后”的二元格局、国内“强国家—弱社会”“强政党—弱政府”的二元结构，使得人民代表大会制度“决策合法化”的工具性功能凸显，民主价值功能削弱，在一定程度上限制了人民代表大会制度功能的发挥，出现制度规定与实际过程差异化的现象；人民代表大会制度所蕴含的主权在民、平等、自由、民主等政治价值，属于“外生性”思想观念，势必要与“内生性”的思想观念完成碰撞、融合，实现本土化。人民代表大会制度的实际运作深受权威主义、精英治国理念的影响，这种理想政治观念与现实政治观念的张力，制约了人民代表大会制度职权的行使和功能的发挥；中国有着悠久的精英治国传统，重要政治精英的制度选择往往决定着国家政治发展的走向。在人民代表大会制度的发展历程中，其所经历的曲折、恢复和发展，都与政治精英的推动息息相关。因此，理解人民代表大会制度规定与实际过程的差异，需要在历史的进程中考察政治精英与人民代表大会制度的互动模式。

制度的变迁必须与国家的政治、经济、文化、历史等多个因素相契合，才能克服路径依赖的制约，打破闭锁状态，向着良性的方向发展。随着中国由传统社会向现代社会的转型，民众的权利意识和参与意识不断增强，人民代表大会制度的运行环境不断发生变化，政治权威的基础不再是政治领导人的个人魅力，而是逐步回归宪法规范。政治领导人上台执政的合法性更多地来自合理的规则和程序，人格化权力消退、结构化权力凸显[25]（P141），其权威来源正在向法理型转变。另一方面，“从长远的观点看，经济发展将为民主政权创造基础。从短期看，迅速的经济增长和经济危机会瓦解权威政权”[26]（P82）。市场经济的发展增强了公众的自由程度、权利意识，政治参与广度和深度的加大，要求制度化参与渠道的畅通和拓展。因此，加强和完善人民代表大会制度建设，充分发挥其功能，有利于化解社会不同利益之间的冲突。

面对来自国内外的考验和挑战，中国的政治精英与时俱进，更注重国家治理的科学化、程序化和规范化。他们根据中国国情和时代发展的要求，坚持和完善了人民代表大会制度，不断提高人民代表大会的权威，完善人民代表大会的功能，以降低个人决策的风险。通过制度化和程序化建设，不但规范、约束国家权力的行使，而且通过宪政建设保障公民的权利。因此，只有不断改革和完善人民代表大会制度，消解导致制度规定与实际过程差异化的因素，才能真正发挥其履行国家意志表达、维护社会稳定、保障公民自由权利的功能。

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责任编辑朱天义