“官邸制”22年锻造出炉记

屈指算来，黄懋衡搬进省政府“官邸”大院已经整整20年了——1994年，她成为江西省副省长的第二年。

当时，她没想到，五年后，1999年，她会上书全国政协，直问：“中国能实行官邸制吗？”而15年后，2013年11月19日晚，当她循着记者的讲述上网一搜，十八届三中全会报告中那短短7个字再次戳中了这位78岁老领导敏感的神经一“探索实行官邸制”。

搬来搬去

“黄懋衡同志，赶快把工资关系转过来啊！”

“你可拉倒吧！我到政府（做副省长），工资降了四级！”

就在省政府家属大院的那个单元门口外，黄懋衡一直清晰记得自己与时任江西省省长的吴官正的这两句对话。

事实上，即便后来省政府给这个原南昌航空工业学院院长、教授的工资补贴了千分之二，也相当直降了三级。当然也有人不满意——“哼，一个副省长比我们吴官正省长每月多拿30块钱呢！”

是吴官正把黄教授拉进“官邸”的，尽管他认识黄懋衡时间并不长。吴官正就曾有次走进校园“家访”，而在之前一天，全国人大“老代表”黄教授突然推开了他办公室的门。

“（她）大声说：‘省长，明天去北京的飞机票全卖光了，我看有不少开后门的，太不像话了，你们政府搞不正之风。我们到北京有重要会议，你看怎么办？”吴官正在回忆录《闲来笔潭》中写道，“我觉得很好笑，心想还有这样的‘母老虎，冷静地请她坐下来慢慢谈。”—一恰逢江西省正在物色副省长候选人，于是就有了“家访”考察一事，“官邸”大院也就有了一位新住户。

面对记者，头发半白、直率干练、邻家奶奶样的黄懋衡笑称当时自己在那个大院里属于“最底层”，当时吴官正等省长班子都住在其中一栋楼的一个门栋里，面积不算大，每户五六个房间能住人。扣水电费，还交房租，“当然都很少”。

对比还是很鲜明的，之前这位“黄教授”住在大学里，“讲师有讲师的房子，教授有教授级别的房子，院长有院长级别的房子”。搬出校园后她入住“官邸”，也是5个房间。

始自军队？

黄懋衡搬进省委大院之前三年，有关“大院”官邸制的第一波讨论其实已经开始了，虽然只是在军队内部小范围。

1991年10月14日，兰州军区某部会议室，一个讨论会正在进行，其中就提及如何在新形势下建设“铁打的官邸，流水的兵”。

“能否搞官邸制？转业军官住房怎样解决？”《军事经济研究》杂志上，这一问题被如是提出。

这次会议的一个背景是，从1991年初开始，中央整顿军队房地产，而更大的背景是上世纪80年代中期开始设计的房改政策。商品化是大方向，但军队与地方党政主要领导的住房怎么办？比如，领导调走后是继续保留原住房甚至出售给领导，还是“铁打的官邸”那样，只与岗位挂钩，不在其岗退出其屋，实行真正意义上的“官邸制”？

解放后干部和城市职工的“供给制”，始自1948年12月20日《中共中央关于城市中公共房产问题的决定》。

决定的核心有两条：一、所有党、政、军工作人员～般都集中住寄宿舍；二、住公共房屋须付房租。

“前一条演化为了实物分房制度，后一条则演变为房改之前普遍实行的公租房低租金制。”住房权研究者，中国社会科学院法学研究所图书馆副馆长张群对记者解释说。

城市住宅福利制度奠基于接收的公共房产与没收官僚资本的私房。1 960年左右，一些城市开始出现比较高规格的干部住宅。“比如北京景山后街的两栋机关宿舍大楼。在住房极为紧张的重庆、哈尔滨、广州等市，书记院、高干楼也如雨后春笋。当时干部的住宅水平开始同普通职工有所区分。”张群说。

住房按权力级别高低的供给制就这样一直延续着，直到1998年实行全面房改，公房自有化成为其中一个核心，第二波官邸制讨论也被提上桌面。

省级干部的自革命

1999年的一天，黄懋衡突然问时任江西省委统战部部长，“‘官邸制这样的提案你觉得能写不？”此时她已经是全国政协委员了，加上从1983年开始做人大代表，三届，她“跑了十多年人民大会堂”。

“没问题啊！”统战部部长回答她。部长也是全国政协委员，属中共组。

再没有什么高层领导事前知道此事。写这份提案的由来很简单，“我就生活在这样的环境里面”，“很有感触”。黄懋衡写道——

不当高级官员了，调离了、退休了，理应立即撤离官邸，原住所供新上任的领导使用。这说起来很简单，但在我国推行，还有两个问题需要明确：一是哪些是可以住官邸的高级官员？二是公家如何保证官邸名副其实？

由于高级干部不参加房改，搞到后来又成为群众看干部，干部看领导，领导看中央。中央一着急，就搞“三清”（清住房、清电话、清用车）。其他好清，变通的办法也比较多，惟独住房问题，是清而不理。

（官本位）本无可厚非，古今中外皆有之，只是程度不同而已。但在我国以此为参照，派生出许多厅级校长、司级高工、处级方丈等等。官位变化了，若要改变其他待遇比较容易，而改变住房恐怕就难了。因搭车人太多，所以要推行官邸制，首先要界定、剥离、明确实施的对象，将之限制在极小的范围之内。

黄懋衡的建议与这次给十八届三中全会写建议报告的课题组的说法很相似，就是官邸制范围要很小，严格限制在主要领导。其余官员则取消福利分房或变相的福利分房。

“中国实行官邸制其实比国外还要迫切。中国干部，今天开个会决定你去哪儿你明天就去哪儿，在国外哪有这种情况，这是组织行为不是个人行为，人家干部不可能到一个地方买一个房子吧！”黄懋衡对记者说。

另外，“现在的高级官员会集中住在一起，比如你住的一直是副省级或者享受副省级以上待遇的小区，可是慢慢年龄大了，死了，你也不可能把人家的家人赶出去。”所以问题逐渐严重，混淆不清了。

黄懋衡这份提案中的一组数据也被十多年后官邸制课题组成员、国家行政学院汪玉凯教授反复引用：一个有29套省级干部住房的大院，现职省级干部住8套，占28%，调离干部家2属住2套，占7%，离退休干部家属住17套，占59%，空2套（太大或太旧），占7%。据推算再过五年，基本上就是敬老院了。

“类似的现象现在是严重了，这种结局是肯定要发生的。等于我们花钱买的有房本，但是不住的时候不能到市场上交易，要交给组织出售，也得出售给够级别的人。”采访中，另一位老领导对记者如是说。

黄懋衡1999年卸任副省长，高票获选省政协副主席。她对这份1999年的官邸制提案的答复并不满意，答复中“既有肯定，也有感谢，还有反问，就是没说解决问题的具体办法和期限”。事情一搁就是两年，老问题依旧，新问题则有加。她很倔强，2001年再写，再提。

“回潮”与“创造”

2007年，黄懋衡退掉省府大院的房子，买了一处房子，那里住着不少副省级干部——每组房子四个复式，两户从前面进，两户从后面进，没电梯，她要走89级台阶。

面对她在官邸制提案里写下的那些情况，记者有些疑虑她的两次“主动退房行动”。

“说实话，住在大院里确实有一些好处，比如不用交物业费，比如安全有保障。大家都是能搬大院非常愿意搬来。”黄懋衡回答说，“当时我其实已经看到类似多占房的现象，而我觉得自己已经占了国家很多便宜了，比如物业费。”

在全国住房改革这个关键点上，公房应该渐进改革，留出部分做高级领导“官邸”或保障房，还是一道命令卖给居住者，当时没有明确意见。“领导干部由于原有住房面积大、位置好得到了巨额收益，造成了住房权中新的不公平。”前述住房权研究者张群分析说。

高官内部也难以均衡。“我国中高级官员住房实行属地化管理，基本是中央管中央，地方管地方。购房时，不同省份相同级别的官员享受的住房补贴面积差异极大。”国家行政学院教授竹立家告诉记者。据公开信息显示，同是厅级，吉林的福利住房面积是150平米，而重庆只有80.5平米。

有些意外的，进入新世纪，官员潜在福利分房“回潮”加剧，官员集体建别墅等成为新的腐败现象。

回潮加剧开始并不明显，直到新华社原高级记者杨继绳发表一篇文章，其中谈及自己的经历——2008、2009年，他经常在北京西站边的家附近散步，一片片新小区拔地而起，他一打听，是某些机关的“经济适用房”，那时市价每平米18000元，而这些房子给官员仅要4000元！如果一位局级干部买到180平米房子，差价就是252万！

“创新”最有名的当属2008年3月28日《人民日报》的报道——广西柳州市的柳江东岸，有一片专为市四大班子领导建的高档住宅小区，名为“河东苑”，每套320-340平方米，每平方米售价相当于周边商品房价的一半。之后几年类似情况越来越多被曝光，官员集体别墅似乎有流行趋势。“房改后市场价值凸显后，一些官员如此的‘投资眼光也越来越敏锐了。”一位专家对记者不无讽刺地说。

这样的情况时常有个冠冕堂皇的理由，即离退休老同志占房多，不搬出大院。汪玉凯教授写道：“一个高官到某地任职，地方大都为其准备好了‘住所，这个‘住所往往就成了其个人的资产。调离后这个‘住所转让或变卖，资金归自己所有。这样，一个高官连续换几个地方，到处都有自己的住所或卖房的收入。即使退休了，‘住所也成了自己的私有财产，不仅可永久使用，还可留给后代。”

《中国经济周刊》曾刊文表示，据统计自2000年至今，共有53名落马省部级官员涉及房地产，而据不完全统计，14年来落马的省部级官员在100人左右，这就意味着，近一半的落马省部级高官或多或少与房地产业有着千丝万缕的关系。

受委托的官邸制课题

十八届三中全会有很多“新词”，其中最热的要数“中央全面深化改革领导小组”、“国家安全委员会”与“官邸制”三个。会议结束不久，为中央“官邸制”建言的“中国特色官邸制研究”课题组浮出水面，其负责人为国家行政学院教授汪玉凯。课题组最终形成三个报告上报中央，分别聚焦国外、中国古代官邸制与当前我国领导干部住房。

“新一届中央领导对过去官员住房腐败非常厌恶。”该课题组另一位成员、国家行政学院教授马庆钰接受采访时说，“因为官员腐败问题，政府和执政党的公信力都受到了很大伤害，这使领导坚定了治理官员强占、多占住房这些腐败现象的决心。”

“这个课题组是2013年初成立的，听说是受委托做的。”一位知情人士告诉记者。

“调研中我看到很多资料触目惊心，有的官员名下有三五套房子，有的退休后强占公房，新领导到任没有地方居住、办公，无论是中央还是地方，政府每年需要花大量精力和资金解决新任领导的办公住房问题。”马庆钰说，“很多地方甚至出现‘为给领导建房征地拆迁这种可笑的现象。”

据记者了解，除了前述90年代初军队讨论、99年黄懋衡提案外，这次直接影响三中全会写明“官邸制”的还与近年学者的呼吁有关。比如汪玉凯从2009年就在公开期刊发表文章，也有的学者通过新华社内参提出建议官邸制，还有财政部科研所所长贾康、国家行政学院副院长魏礼群等也都曾做过这方面研究，并向上反映。“只是当时还不成气候，也没有得到上面的反馈。”一位知情者对记者说。

在马庆钰看来，实行官邸制必须按照三条原则：范围宜小不宜大、宜紧不宜松、参照国际经验。“相较国外，中国的领导集体是非常庞大的。如果按照国外的官邸制做法，中国就可能出现‘集体总统官邸制，这么多人享受美国总统的待遇，这必然贻笑大方。官邸制的探索必然伴随一系列的选择和妥协，还要经权力机构的认可。”

在给中央的建议中，汪玉凯写道：实行“官邸制”是遏制领导干部“以权谋房”的根本途径。

（曲向媛荐自《看天下》）