土地市场化视阈中的农村集体土地产权改造

[摘 要]农村土地问题的核心是土地权利问题，现行农村集体土地产权制度存在诸多瑕疵，但不能将农村集体经济未能有效实现的问题替代性地以土地所有权私有化或国有化予以解决。农村集体土地产权改造的现实主义路径是坚持集体土地所有制基础上，明确农民的土地权利，实行土地使用权的市场化和资本化。上述目标的达成依赖于体系性的土地使用权流转法律准则的建构，农村现代社会保障制度的建立和集体经济组织民主决策和监督机制的完善。

[关键词]集体所有权；土地产权；农民集体；土地市场化；土地使用权

[中图分类号] DF52

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）06-0088-04

[收稿日期]2014-03-10

[基金项目]国家社科基金青年项目“农村土地融资担保法律问题研究”（13CFX076）。

[作者简介]胡建（1980-），男，云南建水人，安徽财经大学法学院讲师，西南政法大学民商法博士研究生，研究方向为民法学。

我国农村最为基础的制度安排是土地制度，而土地权利问题是农村土地问题的核心。农村经济发展是前提，农民利益是核心，制度创新则是途径。目前的农村集体土地产权制度一定程度上阻碍了农村土地的市场化运作，影响了农村土地利用效率的提高，妨碍了农村劳动力资源的社会流动。农村土地产权制度的改革实践和理论探索早已引起广泛关注，并且长期以来因存在不同观点而衍生纷争。土地既关涉各方面利益，还涉及中西方法律的嫁接、传统与现代的抵牾等诸多因素，这使得土地法律制度被笼罩上各种纠结不清的利益关系，并且长期以来被情绪化和道德化。透过云遮雾罩的道德话语，厘清当前农村土地产权制度上产生的不同观点，审视当前我国农村集体土地产权的根本问题，方能就此提出关于农村土地产权制度变革的建设性意见。

一、农村集体土地产权改造的迷雾——浪漫主义，抑或理想主义

1.浪漫主义：农村土地私有化。

经济学家大多将土地私有化视为自古不易的真理，认为只要土地私有化，“三农”问题即可迎刃而解。有学者不仅赞成土地私有化，而且认为不应限定私有化后的土地只能投放在粮食和蔬菜生产上，因为其最终可能导致压缩农民的收入增长空间，其主张农民不仅要拥有土地所有权，而且必须具有转让和改变土地用途的自由[1]。也有学者认为土地私有化只会使现在相对贫穷的农民变富，我国台湾地区的很多农民比城里人富，主要由于他们有大块土地完全的所有权[2]（P3）。而有学者则认为不应无视当代上百个国家采用土地私有制的社会实践，若不采用土地私有化，则反映了中国“哲学思维上的主观唯心和中国特殊论的狂妄自大”[3]。法学界当前有关农村土地制度的讨论中亦弥漫着一种浪漫主义的想象，以为只要有一个好的农村土地制度，赋予农民对土地的所有权，农民成为土地所有者便可以富裕起来。在他们看来分田到户解决了温饱问题，但农民仅有土地使用权而无土地所有权，所以无法富裕起来。对此种观点无穷想象的集体狂躁症的典型是近年来各地区竞相成立土地产权交易中心，其认为通过农村土地确权与地权交易便可以让农民富裕起来，同时乐观地认为农民自用的建设用地一旦经由市场竞价，即可表现为惊人的货币财富。学界和媒体关于农村土地制度的讨论明显具有脱离中国农村实际的情绪化或道德化倾向，基于善良的愿望他们期冀农民从土地权利制度的变动中获取利益的最大化，但往往忽略农民却可能因为失去土地而沦为城市贫民。

农村土地私有化的主要问题是与城市土地国家所有不相协调，并且不利于维护社会主义公有制的主导地位。我们不能脱离中国的具体语境来抽象讨论农村土地制度，更不能抽离农村的整体语境而根据个案来进行农村土地产权的制度设计。任何经济学的所谓规律都是有预设和前提的，脱离经济学定律的预设和前提，抽象地使用经济学的定律和所谓现代经济学基本常识，不用作任何对中国实际情况的了解和整体把握，这实在是很危险的做法。首先，当代“上百个国家采用土地私有制的社会实践”蕴涵着尚有上百个国家未采用土地私有制的社会实践。诸如新加坡和香港这样的发达国家与地区，土地全部属于公有（或国有），并且美国和日本也有大量的土地是国有的，日本国土的三分之二以上为国有。此外，土地用途管制是全世界的通则，在任何国家土地的使用权皆会受到土地用途管制的限制，并且土地的用途管制亦是出于我国粮食安全的现实需求。其次，农民的各项权利需求可在现行的农村土地产权制度框架内予以解决。农民种什么的自由可由土地使用权决定，农民并非必须拥有土地所有权才能面向市场决定种什么或怎样种。从某种意义上而言，对于农作，更大的农地权利对于农民并无实际意义，相反，农民土地权利越大，土地利益就越是固化，土地上的基础设施建设就越是困难，因为土地权利的固化，可能使集体组织的基础设施建设几乎不再可能，其无法克服高昂的集体行动成本，农户合作亦较难达成。现实状况中真正有更大土地权利需求的主体，实际上是两类已经离开或即将离开土地的非耕农民：一类是已经在城市获得稳定就业与收入的人，在目前的土地产权安排下根据《农村土地承包法》，其本来就应该将土地归还给集体，再由集体分给真正的耕作者，该类主体拥有更大的土地权利之后，就会通过出租土地获取租金，因其有稳定的城市收入，不会随意卖掉土地。另一类是会将土地卖掉的进城务工者，其属于未获得稳定就业和收入的非耕作者，该类主体希望将土地权利变现而提高在城市生存的能力，其风险在于一旦进城失败，而农村土地权利又已变现，该群体极可能忍受比农村生活更加不体面和无尊严的城市贫民生活，考量到中国九亿农民的庞大数量，即使进城失败而又回不去的农民只有少数，也是庞大的基数和群体。此外，我们不能忽略当前农民实际上已经发生的巨大分化，如果将土地私有化之后产生的土地级差收益分配让利于农民，极可能是让利于少数农民，而忽视了中国大多数农民的利益。在城郊农村，因城市发展而衍生的土地转化为建设用地，从而导致土地增值，城郊农民可以分享该土地增值收益；城郊农民因为有了更大的土地权利极容易演化成为不用劳动的坐享其成的社会食利阶层，这个食利阶层独占了本应同时用于城市基础设施建设及向真正弱势的农业型地区农民转移支付的资源。endprint

2. 理想主义：农村土地国有化。

土地国有化是马克思主义经典作家提出的最为理想的土地所有制形式。马克思所言的土地国家所有制度有其特殊的历史条件与前提，我国农村土地财产的集体所有乃自新中国成立后的农业集体化运动确定下来，并一直施行至今。现行有关土地的规范性法律文件，如《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》和《村民委员会组织法》等皆明确规定农村土地归农民集体所有。农村集体所有权的实质并非农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系而形成的“共有的、合作的私有产权”。曾有学者指出，集体所有权制度是国家公权在地权方面施行的“有意的制度模糊”。模糊化的集体土地产权适应了改革开放伊始的中国国情，促进了农村生产效率的提高[4]（P15）。从某种意义上而言，制度的不确定性是体制运行的润滑剂，尽管集体土地所有权的产生可能并非公权力“有意制度模糊”的产物，但是这无疑为国家政治和政府权力的运作留足了空间，国家正是通过集体土地所有权一直保持着对农村土地控制的底线，并且囿于土地公有，导致公用土地征收费用低廉，因而交通等基础设施建设、城市的扩容与发展方成为可能。

在“农民集体”缺位或虚化的现实语境下集体土地所有制确是一个畸形的怪胎，但是若采取农村土地国有化，首先现有国情无法提供巨额资金来购买农民集体所有的土地，只能采取无偿剥夺农民的形式，势必引发剧烈的社会动荡；其次，农村土地国有化不可能使土地使用权分散的状况有实质性变化，现有农村土地经营中的问题依然存在；再者，农村土地国有化之后，国家并不能直接经营，如果承包给农民经营，则与集体所有情形下农户承包经营并无二至，土地国有化并不能真正加速土地集中，形成规模经营。我们不能将农村集体经济未能有效实现的问题替代性地通过农村土地所有权制度的改革来解决。当前出现的关于农村土地制度的不切实际的浪漫主义或理想主义情绪，是十分具有误导性并且有害的。无论主张农村土地国有化，抑或农村土地私有化，其皆未能深入地分析和理解我国农村土地权利制度的内在逻辑。我国现行的农村土地财产权制度是特定历史背景和特定社会条件的产物，历来作为中国社会核心问题的土地财产权制度与国家权力和政治力量的关联甚为紧密，抽离国家权力的因素，我们根本无法理解近七十年的农村土地制度何以经历“农民私有——集体合作——包产到户——土地股份制再集体化”等一系列循环反复的制度变

迁过程，农村土地制度的变迁可谓中国社会变迁的一个缩影。

二、农村集体土地产权改造的样本

1. 苏南——华西村模式。

苏南模式以华西村为典型代表，其始终坚持集体所有制和集体产权。建国后我国农村起初实行以生产队为基础，生产队、大队和公社三级所有的核算方式，直至20世纪70年代末农村普遍推行“家庭联产承包责任制”改革，华西村仍然顶着压力继续实行大队统一核算，其实行的是集体所有制为主体，公私合作、私有占股、公私双富和双轨并行 [5]（P43）。该发展模式的核心理念是集体统一经营和共同致富，财富的分配也是由集体统一完成。在集体经营的财富盈余中，每一农户都会按比例继续在集体发展金中投入一部分用以共同发展，最终达成均富和共富的目标。从某种意义上而言，华西村模式验证了集体经济在农村致富的可能性，然而此种道路是否适合在我国广大农村地区推广尚存有疑问。华西村模式不能摆脱“能人经济”的烙印，其成功不能忽略“能人”带动的因素，我们不能苛求农村每个地区都有这样的“能人”存在。此外，现今的华西村不具备任何农村的特征，它已经从一个传统的农村过渡到以工业生产为主的城镇，其现行制度对我国广大农村地区不具有示范效应。

2. 武汉——团结村模式。

武汉团结村通过成立股份制公司，由代表村庄集体产权的村集体持有集体股，而农民个体则通过集体化的商讨来参与公司决策。因集体产权为村集体共有并具有不可分性，加之数量上所占到的绝对优势，村集体可以决定公司运行管理中的重大事项。虽然公司资产中的绝大多数的财产权由村集体所占有，但是公司资产的经营使用权并不属于村集体，而是由公司的职业经营管理者掌控，上述经营权和所有权的分离，制约着村集体对公司日常经营管理工作的不当干涉[6]（P221）。该种模式的成功，一方面说明理性的集体经济因规模效应亦能够适应市场经济的要求，另一方面实现了村庄的政治共同体到经济共同体的转变，实质上呈现出“公司办村庄”愿景。但是，以往的村集体经济组织不仅承担经济责任，还有道义责任和政治责任的担当。与此不同的是股份制公司作为一个法律上的法人团体，其只对村集体产权负责，并仅承担集体资产经济上的责任。对处于股民身份的村民而言，对公司盈利分配的决定只有服从的权利以及享受规定利润的权利。简言之，村民只有选择接受或退出的权利，对于股份公司的实际运营和管理并没有话语权。

3. 佛山——南海模式。

佛山市南海区的做法不同于上述两种模式，其将土地承包经营权折算为股份，并组建股份合作组织，由该股份合作组织集中土地，统一按照农田保护区、经济发展区和商住区，分区予以规划、管理和经营，农民则分享土地的增值收益[7]（P135）。南海模式符合农业生产集中化和规模化的现实需求，通过农地的股份化和集中利用，避免了农业生产的细碎化经营和提高了农村土地的利用效率。农村土地股份制对于克服现行的土地集体所有和家庭承包经营的弊病，具有明显的社会效应。但是，该模式仍存在产权残缺、股权不可转让、内部治理结构不健全、农民参与不足、入股土地作价缺乏科学性、合作社股权设置自我封闭和资金短缺现象严重等问题，并且极易导致耕地数量的急剧减少和损害国家粮食安全。此外，土地的股份价值还受到土地的实际经营状况和农民集体人口的变化等诸多因素的影响，土地股份的实际交易价格具有极大的不确定性。股份合作制作为资本运营比较高级的形态，难以满足不同地方的不同需要，国内不同地区的试验性做法亦是在特定的时期和环境下取得实效，如果在我国广大的农村地区普遍推广显然也不现实。endprint

三、新时期农村集体土地产权改造的现实主义路径

1.农村集体土地产权改造的指导思想是实现农村土地市场化。

新时期农村集体土地产权改造的现实主义路径为保持《宪法》中国家和集体的土地分有制度，建立城乡不同所有土地的统一使用权的复式体系。农村集体土地产权的制度改造，本质上乃实现土地使用权的市场化和资本化。通过农村土地的市场化，将使近30万亿元人民币的村镇住宅和100万亿元人民币以上的农村建设用地直接进入市场经济体系保值、增值、交易和继承[8]（P198）。这将重构我国市场经济的整个体系并将此种权益推入全球经济轨道，由此具有中国特色的地权体系不但能增加农民和国家财政的收入，还能将我国的市场经济规模提升到更高水平。农村土地的市场化进程应采取“坚守18亿亩耕地底线、局部地区试点先行”的方式，先由全国人大常委会授权国务院在局部试点地区进行突破法律的试验，而后再将试点地区的普适性经验全面推开。

2.农村集体土地产权改造的重点是明确农村土地的产权关系。

农村集体土地产权改造须在法律上明确农民对集体土地所拥有的具体权利。因农民土地权利内容及其相互关系不明确，造成农民无法进行有效的处分。农民的法定土地权利主要包括宅基地使用权、土地承包经营权和监督管理权，其中宅基地使用权和土地承包经营权是核心内容，二者皆来源于农民对集体土地的成员身份[9]（P94）。法律上应该明确规定农村土地使用权的具体权利形态，并依法保障该土地使用权的自由流转。如中央在2014年发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中所提出的农村土地所有权、土地承包权和土地经营权的“三权分离”，特别是农村土地承包权主体同经营权主体发生分离，充分反映了我国农业生产关系变化的新趋势。

3.农村集体土地产权改造的难点是建构土地使用权流转的法律准则。

农村集体土地产权改造涉及到现行法律框架的限制，改造则面临法律障碍，不改又无办法解决问题。立法上应放开对农村土地流转方式的管制，让农民集体和市场来决定流转的数量、范围和价格，允许农民集体和农户根据实际情况自主选择并实施包括出让、转让、出租、转租、抵押、入股和联营等在内的具体流转方式。通过修改或补充《土地管理法》、《农村土地承包经营法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等规范性法律文件，建构农村土地使用权流转的法律规则体系，建立城乡统一的土地使用权法律制度。

4.农村集体土地产权改造的保障是农村现代社会保障制度的建立。

我国在逐步实现农村土地市场化与资本化过程中，应同时逐步建立农村现代社会保障制度。农村土地市场化是建立农村现代社会保障制度的内在动力，农村社会保障制度是实现农村土地市场化和资本化的根本保障。农村集体土地产权改造，并不是要彻底否定农村土地保障功能存在的实现价值。农村土地的市场化和资本化建设，目的在于消除农村土地的身份性，促进农村土地流转，实现农村土地资源的市场配置，其有利于从农村土地制度层面打破城乡二元结构，实现城乡户籍和社会保障制度一体化。而农村现代社会保障制度的建立，可使农村土地的社会保障功能不断弱化，有利于农民重新定位土地的经济价值，以减少农村土地市场化改革的阻力，同时也可以给农民提供基本的生存保障，规避或减少农村土地资本化后可能带来的市场风险。

5.农村集体土地产权改造须完善集体经济组织的民主决策和监督机制。

农民土地的市场化和资本化可能损害集体经济组织成员的个体利益。目前少有独立的农村集体经济组织，主要由村委会代行农民集体的经济职能，这种组织形式目前虽为农户基本接受，但是其民主决策基本丧失和监督机制匮乏[10]。随着我国经济体制改革的深入和政治体制改革的推进，国家与社会之间的分离走向深化[11]。因此，有必要完善集体经济组织的民主决策和监督机制，以确保农村的土地市场化后进入良性循环的价值增值轨道。以“农村集体建设用地必须经三分之二的集体成员同意才能出让”为例，就必须细化规定其民主决策程序，如集体成员资格的认定、投票程序、投票结果的确认与争议处理等具体操作办法等。此外，集体经济组织不仅是形式问题，更是维护农民集体与个体自身权益并对抗公权力滥用的需要。面对城市规模日益扩张的用地需求，农村集体建设用地的市场化极易诱发耕地被转占，为确保新形势下的国家粮食安全，也迫切需要集体经济组织完善其民主决策和监督机制。

参考文献：

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[11]胡建.冲突与缓和：市民社会语境中市民和国家——以集体土地征收补偿为维度 [J].河海大学学报（哲学社会科学版），2013，（1）.

责任编辑 王 飞endprint