优化农地发展权的实现机制

王曦

[摘要] “集中居住”是目前我国农地发展权转移的重要表现形式。农地发展权权利主体应由农民集体和国家双方构成，促进农地资源利用中利益均衡，促进土地资源有效配置和可持续发展是其基本理路，农村建设用地“入市”和尊重农民意愿、因地制宜地推进“集中居住”，是农地发展权实现的必要路径。

[关键词] 集中居住 农地发展权 机制

[中图分类号] F83 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）02-0063-05

[基金项目] 2014年江苏省高校“青蓝工程”中青年学术带头人培养项目。

耕地要保护，城市化要推进，合理高效利用土地资源是必然之选，农地发展权成为核心问题。各地推进农民“集中居住”，是当前农村宅基地上农地发展权转移的集中表现形式。厘清農地发展权属性，优化农地发展权实现机制，将推进我国农地发展权良性发展。

一、相关概念的厘清

1.农地发展权

农地发展权，即农地利用再发展权利，是提高农用土地集约利用度或变更土地使用性质的权利。在我国，农地发展权主要体现为变更土地使用性质，即为满足城市发展、产业升级需要进行非农化开发，使农用地转为建设用地而发生土地用途变更的权利。

农地发展权以农地所有权为基础，但与所有权行使界限分明，即所有权重在保护土地所有者地表占有、使用、收益与处分权利，发展权则着力于提高土地使用性能，包括地表、地上、地下空间开发和利用。

确立农地发展权，旨在实现经济发展与耕地、生态保护平衡，保障公共、长远利益。其设置目标明确，即体现经济效率与社会公平，实现资源配置的经济调节功能。在市场经济中，就是要谋求农地经济效益和理性效用的最大均衡，农地发展权既要尊重产权，也要重视农地资源稀缺现状，权利运作还需秉持节约交易成本和社会财富分配公平。

2. 农民“集中居住”

所谓农民“集中居住”，是指农民按照地方政府规划，集中住进楼房，农民集中居住所节约的土地可转为城市建设用地指标。国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》是其政策依据。

二、透视“集中居住”，

辨析我国农地发展权现状

作为农地发展权主要表现形式的“集中居住”，现实操作中出现的问题不容忽视。

1. 农民主体地位缺失，自主意愿被剥夺

农地发展权建立在农地所有权基础上。农民集体是农地所有权主体，无疑应是“集中居住”推行中的重要主体。但现实中，地方政府始终是主要推动者。地方政府不仅通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住获得建设用地指标，宅基地拆迁补偿、集中居住标准，以及补偿安置政策等也一并由其主导制定，只是在拆迁补偿和集中居住具体标准上有所差异。各地宅基地换房政策、文件都强调要尊重农民意愿。文件明确规定要由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，宅基地换房方可操作；程序上，村委会还必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但在获取土地指标进而获取巨大土地利益的诉求激励下，作为土地管理者的地方政府很难真正落实尊重农民意愿。实际操作中，始终存在地方政府强势推进宅基地换房的情况。

2.“集中居住”推行中，政府行为的合法性有待商榷

其一，农村宅基地拆迁复垦中，指标供给是地方政府以行政手段而非通过完善的市场交易实现。这种不把农地所有权主体作为土地发展权交易主体的单方行为其合法性有待商榷。其二，政府推行“集中居住”释放出建设用地指标的做法与“征收”行为界限模糊。若以“征地”考量，政府是否严格按照征地程序所必须的听证、公告、仲裁等法定程序，推动“集中居住”所涉农村宅基地拆迁复垦？如果未以征地方式推行“集中居住”，那么，地方政府明显以征地方式主导农村宅基地拆迁复垦，推动农民集中居住，并由此获得建设用地指标的做法是否基于“公共利益”？

3. 不加区别地推行“集中居住”，有悖于农地发展权的目标追求

在我国，确立农地发展权，旨在实现经济发展与耕地、生态保护的平衡，保障公共利益长远发展。如此，多大范围推行“集中居住”应与国家土地用途管制相协调。一些地方政府大力推行“集中居住”的主要目的在于获取建设用地指标。而国家对农地转用指标的限制本身是对地方政府任意行为的约束。现实中，各地区情况不同，推行“集中居住”应区别对待。不顾及农民是否已脱离农业生产，在城镇大规模高密度建设农民集中居住区，必然导致农民农业生产极大不便，结果差强人意。更甚者，有些地区大规模、运动式整村拆迁，致使相当部分质量好，且常年居住的房屋一并拆迁，加之复垦宅基地成本，明显代价过大。这与农地发展权谋求土地理性效用和经济效益最大化的目标明显背道而驰。

4. 现行“集中居住”的权责机制与农地发展权社会公平的价值追求不相符

集中居住的补偿和安置，体现在宅基地换房问题上，不同利益主体对其中收益分配合理与否，计算不同，看法差别也很大。地方政府的看法是，通过宅基地换房，农民的农地资产价值、服务设施、生活环境都有明显改善，增进农民福利。但农民对此不认同，他们认为，宅基地换房中，地方政府获得绝大部分利益，农民损失大。争议实质在于对集中居住的农民原有住房价值估算中，是否应包括宅基地及村集体原有建设用地价值。毕竟，集中居住后的土地所有权不再为农民集体所有。笔者认为，并非是要满足农民所有补偿要求方为合理。只是对峙的出现，恰是因为农地发展权转移中缺少市场定价要素，缺乏市场交易机制所致。不确立合理定价方式，强势政府与弱势农民的博弈，不公平难以避免。

问题的核心原因有两点：一是农地发展权的法律属性不清，即这一权利究竟是公权利、私权利或是兼具公私两种属性的权利；二是基于法律属性之上的农地发展权归属，即农地发展权主体是国家、地方政府或农民集体也不清，致使利益分配机制无法明确。因此，厘清农地发展权的法律属性与权利归属十分重要。

三、农地发展权的法律性质与归属的明晰

（一）明晰目标追求是厘清农地发展权法律性质与归属的前提

发展权是关于发展机会均等和发展利益共享的权利。农地发展权是对农地在利用上进行再发展的权利。资源稀缺与需求增长矛盾尖锐，相关主体总是寻求自身利益最大，土地问题上各方利益主体权益之争从未间断过。西方私有财产神圣不可侵犯的法律信条体现在稀缺土地资源上，滋生出贫富分化、资源滥用和经济动荡等社会整体利益遭损害问题。为此，维护社会公共利益诉求的土地发展权应运而生，成为国家宏观干预有限土地资源有力手段。在我国，提高农地利用效率，实现农地资源可持续利益均衡，农地发展权是必然选择。市场经济条件下，农地发展权的设置和运作要体现公平与效率，既要谋求农地经济效益，也要实现农地效用最大化，要尊重产权、体现农地资源稀缺，也要秉持利益分配的社会公平。

（二）农地发展权权属辨析

1. 农地发展权法律属性的明晰

对于土地发展权法律性质学界的主要观点有：公权利说，即认为土地发展权是公权利，自始为政府或国家所有。使用者先向国家购买发展权方能进行土地开发；私权利说，即认为土地发展权是独立民事权利；经济法权利说，即认为土地发展权既非公权也非私权，是兼具公私双重属性的，国家干预为主导的经济法权利。

笔者认同并承接第三种观点，即经济法权利说。理由是：其一，国家干预性显见。为实现土地资源优化配置，引入农地发展权。因为受微观经济利益最大化驱使，个体会置农地所承载的社会整体和生态利益于不顾，而土地用途的法定变更恰是国家对土地用途管制与干预的体现。其二，国家干预适度。行政和市场都是土地用途变更的调节机制，但二者各有作用范围。行政配置多用于土地用途的限制性和适宜性做根本变化，如农地变为建设用地；而市场机制主要作用于土地用途未作根本性变化，如在农地追加投入、建设用地再建设等。农地发展权强调对农地利用的权利。农地使用权制度和土地用途管制制度都是我国农地利用立法，前者发挥市场机制，后者是国家本位，片面强调国家干预是对优化土地资源配置的一种悖离。其三，实现社会整体利益和生态效益是农地发展权价值追求。既非简单国家利益，更非单纯私利，是公共利益。它要求国家从维护社会整体效益出发，借助行政手段和市场机制，有效干预土地用途变更方向和趋势。

2. 农地发展权归属的厘清

对于农地发展权的归属问题，学者观点也大体有三。一是主张农地发展权归国家所有。二是主张归农地所有者，即农民集体所有。三是主张将农地发展权的决策权交给国家，国家作为农地发展权权力主体代表，地方政府作为国家代理人具体行使征地权，农民通过建立社会保障机制的方式参与对农地发展权权益分享。

对此，笔者认为，界定农地发展权的归属，必须先厘清农地产权和国家宏观调控权的关系，不能以国家宏观调控抹杀农地产权。在我国，农地归农民集体所有，而农地发展权以所有权为基础。若确定农地发展权归国家，则意味着作为所有权人想获得农地发展权，必须向政府购买，且土地增值收益全由国家享有，显然不公平。反之，若农地发展权归于农地所有者，即土地使用人向农民集体购买发展权，土地增值收益全归农民。如此，农民得利愿意配合土地资源整理，但政府因不分享土地增值收益则缺乏动力，个体目标和国家目标仍难一致。

可见，农地发展权单方面归于国家或者农民集体各有利弊。笔者认为，农地发展权归属应是有限所有，即农地发展权归属于一方，但其权利行使与权益享有受另一方限制与制约，以实现权力制衡与利益均衡。但这并不意味着笔者认同第三种主张。因为，农地发展权归属问题，归根到底是农地变更用途使用的增值收益分割问题。农民生存权与农地发展权非同一概念，必须严格区分。农民生存权对价是政府在征地时应付成本，不是土地增值，农地发展权价值则是农地增值组成部分。农民当然应该分享农地发展权权益，但决不应该是通过社会保障机制，而是作为农地所有者分享。

四、优化农地发展权实现机制探索

（一）明确农地发展权主体构成

据上分析，在法律性质上，我国农地发展权是兼具公私双重属性的经济法权利。基于此，笔者认为，在权利归属上，首先，权利主体由农民集体和国家双方构成。其一，农地所有者，即农民集体作为农地发展权的权利主体，利于农民利益保障，更具合理性，这一主体地位不容动摇。其二，农地发展权设置初衷是土地资源优化配置和可持续利用，实现生态与经济发展平衡协调。农民集体行使农地发展权应受一定限制，即国家作为农地发展权的限制主体，限制所有权人任意改变土地用途。

进而，地方政府，虽不是农地发展权主体，但它是国家限制权具体执行人，也是农地用途变更实际操作者，是农地发展权实际参与人。并且，在城镇化建设中，地方政府是城市建设任务主要承担者，应将其作为农地发展权第三方利益主体。但为防止地方政府自身利益最大化诉求而任意扩大“农转非”范围与程度，据土地利用总体规划，国家同样必须对地方政府行为实施严格管控，以确保公共利益和土地可持续利用。

（二）农地发展权设置基本理路

城市化加剧对农村土地的扩张，事实上要求土地必须集约、高效使用，农地用途变化具有必然性。而变化中各方主体的趋利性不可回避。如前述，我国农地用途变化所涉主体不仅有农民集体、国家、地方政府也作为利益主体。农地发展权基于农地所有权，农地用途发生变更，且带来巨额土地增值收益。作为农地所有权人，当然希望并有权要求参与变化并享有增值收益，即农民集体（包括农户）的趋利性。另一方面，农地发展权实现社会整体利益和生态利益的内在要求，决定了土地用途变化过程中国家干预的主导地位。国家、农民集体和地方政府存在的紧张甚至矛盾冲突的内在张力，正是城市建设用地对农地扩张中，各方利益主体权益之争从未间断的深层次原因。

因此，基于促进土地资源合理配置与土地利益持续均衡的目标追求，我国农地发展权，体现在内容设置上，要求体现公平与效率。既要体现对产权的尊重，即体现农民集体作为农地所有权人应享农地发展权利益，也要谋求农地理性效用最大化，即注重农地资源稀缺性和土地资源效用发挥更优，还要秉持利益分配各方均衡。在权利运作上，对于农地发展权主体而言，既包括发展过程的参与自主权，也包括发展利益的公平占有权，同时，秉持权利交易成本的节约性。而从目前“集中居住”的实施情况来看，尤为凸显的是要规范地方政府行為和权力的任性，而强化对农民自主权的尊重和因地制宜推行“集中居住”，真正保障其农地发展权收益的实现。

（三）农地发展权实现路径探索

1. 从权利运行成本来看，推进农村建设用地“入市”是农地发展权实现最便捷的路径

在国家宏观管控下，农地在有限范围内市场化，本身就利于其高效利用，而农民集体与其他市场主体直接、共同参与市场交易，信息透明，权益享有充分且更均衡，利于农地发展权实现。与之相较，“集中居住”对农民土地发展权公平享有，以及最终农地“入市”有现实阻碍性。理论上，基于自身利益诉求，所有可流转农村建设用地，都有可能被地方政府纳入拆迁复垦计划推进“集中居住”，最终导致农地“入市”无从谈起。并且，地方政府介入并强势推进，农民不能直接参与农地市场交易，也无话语权，致使农民土地发展权益受损。对此，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（2014）明确了要改革完善农村宅基地制度，完善宅基地权益保障，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（2015）则进一步明确了探索建立宅基地使用权有偿转让机制。意见出台为一些试点地区尝试性推进农民宅基地有偿转让提供政策支撑。

2. 在农村宅基地未“入市”时，“集中居住”是农地发展权实现现实路径，但必须完善

首先，应坚持充分尊重农民自主意愿的重要原则。“集中居住”的实施，必须建立在切实尊重农民意愿的基础上。对此，笔者认为，项目实施前必须告知全体村民项目相关内容，让村民们充分享有知情权。在此基础上，由村民户自主自愿向村委会递交搬迁还迁申请，体现其自主决定权。基于项目实施涉及每一村民的重大利益，自主申请至少应达到全村农户2/3以上方可进行。而对于少数不愿搬迁的农户也不应强制搬迁，可采取就地相对集中居住的方式安置。

第二，切实保障农民应得利益的实现。城市发展需要土地，“集中居住”事实上产生农地用途变更的结果，同时也是农民利用其土地获取更充分经济利益的途径。因此，必须充分考虑各利益主体所受影响和应得收益，既非全部收益归于农民，也非主要归于地方政府。应确定合理的增值收益分配机制，实现各方利益均衡。农民“集中居住”项目的实施，农户切实全程参与，方有可能保障农民应得利益。诸如征地补偿、置换标准制定、房屋测量、还迁户型设计等关涉农民直接利益、重大利益的环节，尤其是在征地补偿、置换标准制定等环节，标准的评定应交由市场定价，结合当地经济发展水平、土地价值等因素，由农民实际参与意见并做出决定。

最后，因地制宜推行“集中居住”。“集中居住”推进中，部分东部地区农民确已永久性迁入城镇，农村成为“空心村”，具备整体拆迁复垦条件，大规模实施“集中居住”可行。但不能以偏概全。事实上，在笔者对安徽省南部地区黟县、泾县、休宁等地的农村调研走访中发现，伴随子女外出打工的普遍存在，农户承包地基本由家中老人耕种，但因家庭经济来源多元化，耕种所得已不再是生活主要依靠，耕种很大程度上成为老人的生活方式，加之对多年生活环境的依赖，老人们大多不愿意移居城镇或村中心区集中居住。对此，就地集中居住，整合出相对集中成片的农地，进行规模经营或土地流转，是其农地发展权适合的实现方式。而对于西部地区，可依托农村传统集市中心规划设立农民集中居住点，国家财政出资完善基础设施建设，农户在集中区获得一块宅基地，作农户宅基地拆迁补偿，同时又不影响农业生产，同样是“集中居住”的途径。

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