实现江苏劳动力流动与城镇化协同发展

樊士德+++张尧+++吴胜

改革开放近40年来，中国经济快速增长极大地推动了城镇化进程。2015年和2016年中国城镇化率分别达到56.1%和57.35%。作为国家首批新型城镇化综合试点地区、发达省份的江苏更是分别高达66.5%和67.72%，尽管超过了55%的世界城镇化平均水平，但与西方发达国家约80%的平均水平仍有较大差距。与此同时，无论是对全国的城镇化率还是江苏的城镇化率指标而言，地区间、城乡间抑或部门间的劳动力流动在城镇化进程中起到了举足轻重的作用。正如习近平总书记在党的十九大报告中所说：“过去的五年，城镇化率年均提高1.2个百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民。”李克强总理在近年来的政府工作报告中多次强调，新型城镇化的本质是以人为核心的新型城镇化。而这一工作的中心在于实现农业转移人口和其他常住人口进城落户，尤其是加快农业转移人口市民化。

然而，从城镇化的本质内涵和要求看，中国近2.82亿农民工呈现“漂浮式转移”或“钟摆式转移”的非稳态特征，显著区别于西方发达国家永久式的“市民化转移”和其他发展中国家的“贫民化转移”。换言之，这一庞大的进城务工群体和其他常住人口并未实现真正的城镇化。推动劳动力流动与江苏城镇化协同发展任重而道远。

江苏劳动力流动与城镇化的演化脉络与现状

本文以全国第五次人口普查所确定的常住人口统计口径计算城镇化率，以劳动力流动规模、城镇化水平及流动人口市民化程度来衡量江苏省劳动力流动与城镇化的协同程度。根据二者演进过程的特征化事实，划分为以下四个阶段。

第一阶段，低度协同和低速发展阶段（1978～ 1991年）。劳动力流动规模小，城镇化水平低，二者增速慢且协同度低，构成这一阶段即改革初期的基本特征。家庭联产承包责任制使农民获得自己劳动的支配权，乡镇企业蓬勃发展制造大量非农就业机会，吸引数百万农村剩余劳动力就地转移，江苏小城镇数量由1978年的115个增加到1990年的517个。然而“离土不离乡，进厂不进城”的苏南模式也造成了城镇化发展的扭曲：小城镇数量多，但规模小，劳动力流动缓慢，城镇化水平长期低于全国均值，甚至在1989—1991年期间乡镇企业出现负增长，导致一部分民工被解雇，形成农民工的“回流潮”。

第二阶段，低度协同和高速发展阶段（1992～ 2000年）。劳动力流动规模与城镇化水平增速快，但重效率轻质量、二者协同度依旧较低，是这一时期的主要特征。1992年邓小平南方谈话后，江苏抓住经济体制改革的契机，开启转向以市场化为主导、开发区为载体的城镇化道路。从1992到2000年，江苏城镇化率从23.8%提高到41.5%，年均提高2.21%；劳动力流动规模由1073.1万增加到1853.93萬，年均增长9.1%。到2000年底，流动人口占城镇人口比重超过50%。但这一群体主要以兼业为主，农村与城市两栖，呈现所谓的“候鸟式”和“钟摆式”特征，劳动力流动与城镇化二者间的协同程度仍然较低。

第三阶段，中度协同和中高速发展阶段（2001～2010年）。在这一阶段，劳动力流动与城镇化均实现了稳步增长，但是增速相比上一阶段有所下降，而且流动人口落户条件开始放宽，表明劳动力流动与江苏城镇化协同度有所提升，但劳动力流动内生于城镇化的质量相对较低。2001年中国加入WTO，长三角地区也开始加快融入经济全球化的进程，江苏吸引大量外资，外向型经济之路的开启助推经济快速发展，引致大规模劳动力涌入。同年《江苏省城镇体系规划》提出“三圈五轴”的城镇发展空间格局，城镇化发展进入新阶段。2001到2010年，江苏城镇人口由3040.81万增加到4367.63万，年均提高4.8%；城镇人口比重由42.6%上升到60.6%，年均增长2%；劳动力流动规模从1994.83万增加到2983.81万，年均增速为5.5%。流动人口市民化成为劳动力流动的必然趋势，劳动力流动与城镇化协同度有所提高。

第四阶段，中度协同和深入推进阶段（2011年至今）。江苏劳动力流动增速放缓甚至停滞，而城镇化开始深入推进，外流劳动力的真正市民化，即城镇化由速度型推进向质量型推进转向成为这一时期的重要战略任务。江苏基本形成以特大城市和大城市为重心，与中小城市相配合，以小城镇为纽带的城镇发展体系和空间格局。2011到2016年，江苏省城镇化率年均增长率为1.15%，尽管增速较上一时期有所下降，但仍保持较高水平。劳动力流动规模于2011年首次出现负增长，2015年略有回升。到2015年底，流动人口占城镇人口比重为43.93%。《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020）》明确提出有序推进农业转移人口市民化，对劳动力流动和城镇化二者间的协同发展产生了较为显著的政策示范效应。

劳动力流动与江苏城镇化推进中的突出困境

从劳动力流动与江苏城镇化间纵向的演进脉络看，重大历史事件、中央的宏观政策及地方的微观措施对于江苏劳动力流动和城镇化产生了重要影响，二者均呈现逐步递增和改进的总体态势，并呈正相关关系，但二者间的有机协同度仍然相对较低。一方面，改革开放以来劳动力流动的社会经济政策由最初的“严格控制”，到“限制”，再到“默许”，又转向“管理”与“服务”，促进地区间、城乡间、产业间和部门间大规模劳动力流动的形成，而大规模劳动力流动也加快了江苏省城镇化进程的推进。另一方面，截至目前，大部分外流劳动力并未获得真正的城镇户籍身份，更未享受附载在“户籍”背后与城镇居民同等的医疗、子女教育、养老、住房等诸多公共服务与社会福利。换言之，大规模劳动力流动在一定程度上“推高”了城镇化。因此，加快以人为核心的新型城镇化步伐，以下几点问题亟待解决。

劳动力流动与真实城镇化水平间的不协同。长期以来，江苏的快速发展尤其是劳动密集型制造业的迅猛发展，吸引大量劳动力流入，然而，这一流动依旧主要呈现“候鸟式”和“钟摆式”特征，永久性迁移的模式并未形成，进而并未内生于真正的城镇化，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的巨大差异便是直接体现。例如，2016年江苏省常住人口城镇化率为67.72%，而2014年户籍人口城镇化率仅为29.45%，二者相差38.27%。这种“不完全”的城镇化导致突出的市民化推进困境，阻碍城镇化的推进及质量的提高，进而阻碍了农业现代化和城乡真正一体化的深度推进。endprint

劳动力流动与城镇化增速间的不一致。2011年以来，江苏省劳动力流动规模增长缓慢甚至出现停滞，其原因是：一方面，农村剩余劳动力转移速度有所降低；另一方面，近年来劳动力尤其是老一代农民工返乡回流趋势有所增加。与此同时，江苏省城镇化水平尽管保持较高水平，但是增速有所放缓。从常住人口城镇化率的统计指标看，劳动力流动规模的下降必然在一定程度上降低城镇化推进的速度。近年来苏南地区甚至苏中地区民工荒和技工荒问题便是典型例证。

劳动力流动与城镇化进程在区域间的不平衡。因不同的地理位置、历史条件、自然资源、政策观念等因素，江苏省区域间经济社会发展呈现不协调和不平衡特征，而这一差距构成了省内地区间劳动力流动的主要诱因，同时也决定了各地区劳动力流向的差异化特征。长期以来，苏南地区为劳动力流入地，而苏中地区和苏北地区则为劳动力流出地。一般而言，劳动力的大规模流入对城镇化水平具有一定的促进作用，而且要显著强于劳动力流出的效应，进而造成江苏城镇化在苏南、苏中和苏北不同区域间的明显差异。到2016年底，苏南、苏中、苏北地区城镇化率分别为75.9%、64.0%和60.7%，苏南地区城镇化率最高，苏中次之，苏北地区最低，即呈由南向北梯度递减特征。

劳动力流动与城镇化质量上的不匹配。大规模劳动力流动并未从根本上融入城市，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的显著差异便是典型例证。与此同时，江苏部分城市的地方城镇建设存在规模扩张过快、占地过多等问题，借城镇化之名“摊大饼”的现象依然存在，进而导致人口城镇化滞后于土地城镇化和经济发展水平，土地利用效率和城镇化质量有待进一步提高。在人口规模方面，2011—2016年，江苏城镇人口由4889.36万人增加到5416.7万人，新增城镇人口527.34万人，年均增长2.07%；城镇化率则由61.9%提高到67.7%，年均增长1.81%；而在土地规模方面，2011—2016年城市建成区面积由3494平方公里增加到4299平方公里，累计扩张了23.04%，年均增长率也达4.24%，与包括流动人口在内的城镇人口10.79%的累计增长率和2.07%的年均增长率形成显著差异。在经济规模方面，2016年第二、三产业产值占地区生产总值的比重达94.6%，2011～2016年年均提高近9.36%。

劳动力流动与江苏城镇化不协同的诱因

促进劳动力流动与江苏城镇化间的协同、共进与耦合，是深入推进以人为核心的新型城镇化战略的重要依托，是实现“强富美高”新江苏的必然要求，而深入剖析二者未协同发展的根本原因是解决问题进而实现健康发展的关键。

制度因素是二者不协同的根本原因。长期以来，一方面，横亘在城市和農村之间较为森严的户籍制度构成了外流劳动力融入城镇的主要障碍；另一方面，土地流转制度的不完善导致外流劳动力担心进城落户会失去土地，构成了市民化意愿度不高的主观成因。此外，尽管包括江苏在内的诸多省份取消了农业户口与非农业户口性质的区分，但附着在户籍背后的住房制度、就业制度、教育体制、社会保障制度等仍然未发生根本性改变，二元特征依然存在，构成了农村剩余劳动力进一步转移和流动人口市民化的多重制度障碍。

落户成本是协同推进的主要障碍。《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014 ～ 2020年）》预计在规划期内实现农村转移人口进城落户达800万这一目标。然而，根据测算，仅就落户过程中所涉及的社会保障、保障性住房、就业及子女教育四项内容而言，财政负担的农民工市民化人均成本约为3—4万元，即使以3万元为标准进行计算，最低将需要新增财政投入2400亿元，占2016年全省一般公共预算收入的75%以上。当前，江苏正处于城镇化深入推进和产业转型的关键时期，流动人口落户的高昂成本及经济增速放缓使得城镇化继续推进的压力巨大。

地区不平衡是发展不协同的直接原因和外在表现。受区域间不同的区位环境、资源禀赋、发展政策等因素的影响，江苏经济发展呈现较明显的区域差异。近年来，苏南、苏中和苏北经济发展水平均不断提高，尽管苏中、苏北与苏南的相对差距有所缩小，但绝对差距仍然较大。2016年，苏南、苏中和苏北地区的GDP分别为44796亿、15319亿和18160亿，三个地区的GDP占全省比重由2012年的59.9：18.3：21.8变为2016年的57.2：19.6：23.2。2013—2016年，苏南、苏中和苏北地区的GDP年均增速分别为8.8%、10.5%和10.6%。这一区域间的不平衡造成了劳动力流向的不同，导致城镇化水平在空间上的差异。

片面追求速度的政绩观是发展不协同的主观原因。改革开放以来，尤其是城镇化战略提出之初，因政绩观的主观扭曲，全国诸多地方存在重城镇化推进速度、轻城镇化质量的现象，片面追求城镇人口、土地和经济规模。这一方面导致城镇数量增长迅速，人口城镇化速率迅速提高；另一方面，也带来城镇化效率较低，品质提升慢的弊病。在江苏部分城市，经过长期累积，形成了城市蔓延、交通拥挤、资源紧缺，以及环境保护观念滞后等发展现状。这些问题既是劳动力流动与城镇化未协同发展的结果，更是二者协同水平进一步恶化的原因，严重阻碍了新型城镇化推进过程中所强调的经济、社会、生态和空间效益的有机统一。因此，激励相容的政策机制设计显得尤为重要。

江苏劳动力流动与城镇化协同发展的路径

基于劳动力流动与江苏城镇化演进过程的特征化事实，以及二者未协同发展存在的困境及其诱因，可以采取以下路径选择，多管齐下，推进二者的协同发展。

推进制度创新，为劳动力流动与城镇化协同发展提供驱动力。为推进劳动力合理流动，提高江苏城镇化水平和质量，需要分管农业、国土、教育、卫生计生、住建、财政、人社等领域的多部门联动，突破现行管理体制束缚，加快体制机制改革创新，促进以往推进劳动力流动和城镇化的行政主导模式向以市场为主进行调节的激励模式转变。具体而言，制度创新应着眼从劳动力流动过程中的农村推力和城镇拉力两个维度发力，囊括劳动力流动和城镇化协同推进过程中最为关键的人口管理和服务、土地管理、就业、住房、养老、医疗、教育等多个方面，统筹推进，最大限度地消除劳动力流动障碍及其根本上融入城镇的担忧和不确定性，为高质量城镇化的推进提供有效、系统的制度环境和制度保障。endprint

建立流动人口市民化的成本分担机制，为二者协同发展提供有力支撑。从短期看，流动人口的城镇化存在多重的显性和隐性成本，但从长期看，劳动力由农村向城镇流动，以及城镇化的推进，必将产生巨大的外溢效应。江苏可以充分调研各层级地方政府、企业、个人的积极性，明确相应的责、权、利，建立成本分担与激励相容机制，降低不同主体因城镇化推进所产生的各类成本，推动流动人口市民化，提升城镇化质量。政府需要承担义务教育、基本养老和医疗卫生、保障性住房、基础设施等公共成本，在地方财力缺乏的情况下，可以通过发债等方式设置城镇化专项基金来提供资金支持；企业要承担外流劳动力融入城镇过程中与城镇居民相同的工资、培训成本，以及相应的五险一金等社会保险成本；外流劳动力个体也要承担在融入城镇化过程中由其个人所要承担的成本，如参加城镇社会保险的个人认缴成本、职业技能提升过程中的培训和受教育成本等。

各区域因地制宜，发挥比较优势，实现二者协同发展的空间均衡。劳动力流动对流入地的“乘数效应”与对流出地的“扩散效应”之间存在着效率差异，这种差异是苏南、苏中和苏北不同区域间城镇化和经济发展水平差距较大的重要原因，各区域需因地制宜、因势利导。苏南地区应提高城镇发展质量，努力实现内涵式发展；苏中地区要加快宁镇扬一体化进程，承接长三角地区的产业转移，在自身崛起的过程中推进劳动力流动和城镇化二者间的协同度；苏北地区要實施点轴式开发战略，实现经济的跨越式发展，进而改变以往传统的、单纯的务工经济思路，逐步留住优质劳动力，形成人才集聚和产业集聚的良性互动。对于苏北和苏中地区而言，尤其要重视主导产业的培育、人文环境的营造，以及就业规模的创造等方面的工作，进一步加快城镇化速率，缩小与苏南地区的差距。

优化产业结构，为二者的协同和耦合提供产业载体。无论对于劳动力流动，还是城镇化，都离不开合理的产业结构支撑，因为劳动力流动过程本身就是劳动力在产业间的流动，城镇化进程本身就是产业演进和推动的过程。因此，必须推进农业产业化，加快二、三产业发展，进一步提升服务业比重，优化和调整产业结构，为外流劳动力提供就业空间，并实现就业结构和产业结构的良性互动。在这一过程中第一产业比重的下降，以及劳动力生产率的提升，将进一步对劳动力外流形成推力，进而促进劳动力向二、三产业流动，并推进城镇化进程的加快，实现劳动力流动和城镇化之间的相互协同和耦合。与此同时，苏南、苏中和苏北地区根据自身不同的区位优势和资源禀赋，优化产业布局，完善产业链分工，推动产业转型升级，以产业梯度转移引导劳动力要素梯度转移，做到“以产引人、以产找人、以业控人”，实现外流劳动力、产业与城镇化三者之间的协同联动和在空间上的优化布局。

〔本文系江苏高校哲学社会科学研究重点项目“劳动力流动与江苏新型城镇化协同机制研究”（2014ZDIXM016）、教育部人文社会科学研究规划项目“中国劳动力流动的地区福利效应研究”（16YJA790012）、江苏省第五期“333工程”科研项目“江苏省战略性新兴产业发展对就业结构的影响与政策研究”（BRA2017460）、江苏高校“青蓝工程”资助的阶段性成果〕

（作者单位：樊士德、张尧，南京审计大学；吴胜，南京大学）

责任编辑：戴群英endprint