我国社会福利制度转型的逻辑动因及路径探索

姚云云+刘金良

[摘 要]社会发展的终极目标是实现人类福祉。然而纵观社会发展的现实，经济社会的不断高速发展却逐渐背离了社会福利的主旨。经过30多年的改革开放，中国的经济和社会发展创造了高速增长的奇迹，人民的社会福利水平相比过去明显提升。但随着社会的变迁和新风险的出现，社会成员产生了新的福利诉求，社会福利制度改革和转型已成必然。作为一种新的发展理念，包容性发展理念与我国社会福利制度的核心价值耦合，并对我国社会福利制度转型的价值取向和具体路径进行了全新的诠释和探索。

[关键词]社会福利;包容性发展;价值取向;底线公平;普惠共享

[中图分类号] D632;F120

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）08-0054-07

[收稿日期]2015-04-28

[基金项目] 国家社科基金项目（14BDJ043）;黑龙江省社会科学研究规划项目“东北地区农村人文贫困问题研究”（14D033）;黑龙江省社会科学研究规划项目“以发展为导向的龙江流动儿童福利政策研究”（14B040）;大庆市哲学社会科学规划项目（DQGB2014082）。

[作者简介]姚云云（1978- ），女，黑龙江大庆人，东北石油大学人文科学学院副教授，主要从事社会学研究;刘金良（1976- ），男，黑龙江安达人，黑龙江广播电视大学富拉尔基分校副教授，主要从事哲学研究。

自1978年改革开放以来，我国进入了一个经济与社会高速发展的新时期，各项事业不断取得令人瞩目的成绩，社会福利状况也明显改善。但从宏观上看，我国的社会福利还存在着低覆盖、不均衡发展、不公平等问题，养老、医疗、教育、就业、住房、社会保障等与社会福利密切相关的问题非常突出。党的十八届三中全会指出，只有处理好广大人民群众极其关注的、且直接与其利益关联的实际问题，才能更好地满足广大人民群众的多元化诉求[1]，建立起更加公平、可持续的社会保障制度。在具有高度不确定性全球风险社会视域下，如何确保全体人民公平、平等、共享发展成果，实现我国社会福利包容性诉求，已成为当下社会福利领域亟待解决的问题。

一、困境与诉求：我国社会发展困境是社会福利制度转型的动因

社会发展的终极目标是实现人类福祉的增长。可是在相当长的一段时期内，很多国家却迷失了发展方向，过度追求“GDP”的快速增长，甚至将经济指标认定为评定一国社会发展的唯一尺度和标准，而漠视了广大群众对自身社会福利提升的诉求以及“公平”“平等”“共享”等社会福利价值理念的遵循。

（一）我国经济社会的某些“扭曲发展”背离了社会福利的主旨

在相当长的一段时期内，我国也曾出现了与其他国家和地区一样的错误，单纯以经济标准来考量整个社会的发展与进步，在一定程度上造成了社会整体发展的失衡，并最终引致我国陷入怪圈式的“扭曲发展（distorted development）”和“有增长无发展”的社会发展窘境，“经济增长有意无意地被当成了社会发展的终极目标，全民福祉改善的终极目标已经模糊了”[2] 。部分地区和人群既没有分享到经济发展的成果，也没有均等共享社会福利，甚至还有部分农民工、贫困群体等弱势人群常遭受各种社会排斥和不平等、不公平待遇。这种经济发展与成果分享相悖的“中国式失衡”，为我们揭示了经济与社会非包容性发展的典型问题，其最终必然会导致社会基尼系数持续增大的后果。根据国家统计局公布的相关数据，自2004年至2014年，我国基尼系数（收入分配差异指标）10年来一直超过国际警戒线0.4的标准，2008年甚至达到0.491的高峰值。与此同时，我国居民人均收入在城乡之间以及不同地区之间也呈现出增长不同步的趋势。根据相关调查数据，我国城乡人均收入的比例已经由1985年的1.9∶1上升至2013年的3∶1，数据显示我国城乡贫富差距有逐渐扩大的趋势，我国已成为世界上城乡差距最大的国家之一。“联合国2005年发布的人类发展报告曾直指我国由于极度追求GDP数据的增速而造成了社会发展滞后，有些社会政策价值追求偏向于效率而偏离了公平、公正以及福利的普惠与共享的社会现实。”[3]由此可见，我国的经济发展和社会福利需要极大的“包容性”发展。

（二）我国现行福利模式弊端决定了必须实现社会福利制度的转型

从社会福利的发展进程来看，“我国一贯推行的社会福利模式是城乡差别化的补缺型和制度型并存的‘二元化”[4]福利模式，这种社会福利模式最终导致社会福利受益范围有限且分享不平衡，在城市与乡村、沿海与内陆、东部与中西部区域之间不平衡问题比较严重。“从我国社会福利资源分配比例上看，我国近全国总人口65%的农村人口只享受到免费的义务教育、水平不高的农村合作医疗以及最低生活保障等方面的约占全国10%的社会福利资源，而占全国总人口35%左右的城市人口却占有了近90%的福利资源。”[5]单纯考察农村人口的社会福利可以发现，农村的基本公共服务供给严重不足，还有绝大多数农村人口缺少基本的社会保障，我国农村人口的社会福利需求一直没有得到有效满足。另外，城市中的农村流动人口和农民工群体由于其“城乡双重边缘化”身份，一直被排斥在城市社会保障和基本公共服务体系之外。

同时，随着社会的积极变迁和社会结构的变形断裂，我国出现了社会利益格局失衡的局面，社会成员产生了新的社会福利需求，迫切需要社会福利做出相应的制度安排。如何满足人民群众日益增长的多样化、多层次的福利诉求，如何确保经济增长与社会协调发展，使人民群众共享发展的成果，达成社会发展的终极目标，进而全面提升全体社会成员的社会福利，解决好社会发展过程中的福利失衡问题，确保我国社会福利的“包容性发展”，已成为当下我国经济与社会发展领域亟待研究和解决的重大问题。

二、回应与抉择：重构具有包容性特质的社会福利是我国社会福利转型的应然方向

进入新世纪，我国已步入全面建设小康社会、加速推动和谐社会建设的新阶段，构建具有包容性特质的新型社会福利体系已经被提上日程。2007年，民政部副部长明确提出，我国社会福利应该由“补缺型社会福利”模式向“适度普惠型社会福利”模式转型，构建新型社会福利制度，以达成社会福利的共享、包容，社会发展成果更多、更公平地惠及全体人民。

我国相关领域的学者对构建新型社会福利体系进行了论证和设计，提出要对我国的社会福利制度进行重构，构建适应当前经济社会发展水平的具有包容性特征的“普惠共享”“底线公平”式的社会福利制度，并在此基础上建立起“全民共享的发展型社会福利体系”①的目标和基本框架。从范围来说，这种新型社会福利体系是包容的、全面的、共享的，即“普惠共享”：社会福利全面覆盖城乡所有国民，以养老保障为例，除已建立的城镇职工养老保险、事业单位养老保险和机关公务员养老保险外，还将建立“农民工养老保险、农村养老保险和老年补贴”等[6];从内容上说，囊括了基本生活保障、养老保障、健康保障等现有社会保障的全部内容，并且又增加了就业保障、教育保障、住房保障和其它保障等项目，共三十四个项目，几十个子项目;从过程来说，新型社会福利是一个渐进的发展过程，即“适度发展”的，突出以人为本，关注与推进人的全面发展的新理念，是从我国中长期发展战略的角度制定的社会福利政策。

我国新型社会福利制度的构建，必须结合当前我国的基本国情与社会发展现实，不管其最终被界定为“适度普惠型社会福利”的概念还是冠以“全民共享的发展型社会福利”的称谓，其实质都是符合我国经济社会发展状况、能包容社会生活基本领域、使全民共享的社会福利制度，可以说，目前我国已经基本具备了构建这样一种社会福利制度的经济实力。

改革开放30多年来，我国经济取得了巨大的成功，创造了“中国奇迹”，这在一定程度上为我国社会福利制度的完善奠定了物质基础。2012年8月国家统计局综合司《新世纪实现新跨越新征程谱写新篇章》报告指出：“从2003年至2011年，我国经济保持了107%的平均增速。2011年国内GDP达到47.2万亿元，扣除价格因素后比2002年增加1.5倍。人均GDP达到35083元，扣除价格因素，比2002年增长1.4倍。”[7]由此可见，我国已经基本具备了构建新型社会福利制度的经济实力。但需要说明的是，我国要构建的新型社会福利制度不同于西方的福利制度，而是“符合我国国情、与经济发展水平相适应的、普惠共享型社会福利”[8] 制度。

三、耦合与支撑：包容性发展价值理念对我国社会福利制度转型的价值取向诠释

“包容性发展”（Inclusive development）萌芽于“包容性增长”②价值理念。亚洲开发银行基于“益贫式增长（Pro-poor growth）”内涵确立了“包容性增长”理念，并特别指出要以包容性增长为理念拟定扶贫政策以引导世界各国参与相关的反贫困实践活动。2007年3月，该行的名人小组提交了《新亚洲、新亚洲开发银行》研究报告，将亚行“关注扶贫”的战略定位扩展至“促进包容性增长”[9]。2008年又发表了题为《Commission on Growth and Development》的报告，进一步明确了“包容性发展”的基本内涵与主旨要义，即全体社会成员在社会发展的权利、机会与成果分享方面能够平等、公平、公正。鉴于此，各国必须革新本国的社会保障与社会福利的制度安排，赋予所有公民平等参与和自由发展的权利与机会，以保障社会弱势人群在社会保障和社会福利方面的合法权益。我国领导人也认同这一理念，在多个场合从多维度视角解读了中国特色的“包容性发展”的内涵及道路，即发展要“为、靠、归”人民共享成果的发展之路。“作为一种新的发展理念，包容性发展强调‘包容‘共享‘发展‘公平等价值理念，倡导成果共享、包容发展、权利公平、机会均等”[10]，与我国社会福利制度的核心价值耦合并对我国社会福利制度转型的价值取向进行全面和全新的诠释。

（一）包容性发展“成果共享”价值理念诠释了我国社会福利制度转型的“普惠共享”价值目标

包容性发展的主旨与价值目标是达成“成果共享”。这种共享式的发展更为关注“人”的生活质量和福利的改善，倡导在可持续发展中实现经济和社会发展成果共享的价值导向，提出不仅要提高经济增长的数量，而且在数量增长的基础上，经济和社会发展的成果要惠及全体劳动者，不同社会群体平等地共享经济和社会发展成果，尤其要满足穷人分享增长成果的诉求;同时也要实现城乡以及不同区域之间经济社会发展成果的共享，积极推进城乡基本公共服务的均等化进程。

对于我国社会福利价值目标而言，包容性发展的“成果共享”价值理念决定了重构社会福利制度首先要以“普惠”“全民共享”为价值目标，保障全体国民生活质量的改善，使社会福利普惠于全体国民，促进社会公平。一方面要消除各种障碍，扩大现有社会福利制度的覆盖面，提高社会福利水平，建立社会福利水平调剂机制;二要积极构建特殊群体如农民、农民工、残疾人、失独老人等的养老和医疗保障等制度体系，以保证全体国民能够共享社会经济发展的成果。

（二）包容性发展“协调发展”价值理念诠释了我国社会福利制度转型的“发展”价值原则

包容性发展认为，经济增长和社会福利密切相关，强调“经济与社会协调、增长与福利同步”的“协调发展”的价值理念。经济增长与社会福利相辅相成、相互促进。经济增长是实现社会福祉提升的物质基础和基石，没有经济的增长与社会的稳定，社会福利的提升就缺乏坚实的基础;同时，社会福祉的提升也为经济发展提供了动力支持，因为如果社会福利发展长期受到抑制，经济增长的稳定性和可持续性就难以保障。包容性发展“协调发展”价值理念决定了我国社会福利制度“发展”型价值原则的确立，在经济发展和福利增进之间寻求新的平衡，既避免因强调福利增长而忽视经济发展，也要避免因过分强调经济发展的核心地位而忽视民众的福利改善，即在经济和社会发展进程中，强调社会福利要与经济发展相互适应、相互促进。

（三）包容性发展“公平”价值理念诠释了我国社会福利制度转型的“底线公平”价值导向

建国以来至改革开放初期的一段时间内，我们曾一度把经济建设中的“效率”当成工作的重心，而忽视了社会发展的公平性，尤其是在社会福利领域。我国20世纪50年代以来实行的传统式城乡二元化福利模式，“受益人群不是所有人，事实是有些人受益更多一些，有些人受益少些，还有一些贫困人口受益更少甚至根本没有受益”[11]（P13），在一定程度上忽略了社会福利分享的平等、公平性原则。“现代社会福利制度的核心价值追求是基于权利公平、机会公平、过程公平和结果公平的公平，这本身就是一种合理的社会状态。”[12] 包容性发展的主旨要义在于“无差别的公平”，即社会成员在机会平等的基础上公平、公正、共享改革与社会发展的所有成果，最终确保民众的机会平等和公平参与。包容性发展的这种公平理念，决定了我国新型社会福利制度必须建立在这种“无差别的公平”价值原则基础上，即社会福利底线公平。底线公平福利模式强调“社会弱者优先”和“底线福利优先”[13]，要求政府优先满足社会弱势群体及其家庭的社会福利需求，尤其要优先保证社会成员的底线福利需求。

四、路径与选择：我国社会福利制度转型的包容性价值取向探索

作为一种新的发展理念和战略，包容性发展强调“共享”“协调”“公平”等价值取向，为发展型社会福利体系的构建指明了发展的方向，并从社会福利政策、公民福利权利、福利主体和福利对象、福利资源和服务等方面为我国社会福利制度的转型提供了包容性发展的应然选择路径。

（一）积极推动传统社会政策向“发展型社会福利政策”转型，以实现经济政策和社会福利政策的“协调”

包容性发展的最基本内涵就是实现经济和社会的包容性增长、可持续性增长和全面协调增长。促进经济社会协调、全面发展，也是实现社会福利与经济社会发展相包容、构建发展型社会福利体系的重要经济基础。

社会发展的实践证明，经济政策和社会政策本身具有一定的统一性，即社会政策能促进经济的快速发展，反过来经济政策在一定程度上也能促进社会效益的产生。然而，传统的“剩余型和制度型”社会福利政策模型是基于公共资源应被转移到需要者手中的被动助人模式，并不直接包含经济议题，很早就被指忽视了经济政策。这种对经济因素的忽视，招致了新自由主义经济学家的严厉批评，他们提出，政府在社会福利上的大幅支出不仅不利于经济增长，反而容易造成社会发展的退步和经济的停滞[14] （P167-169）。发展型社会福利政策学者认为，在发展过程中，必须把社会福利政策和经济政策放在同等重要的位置，只有将社会政策和经济政策紧密联系起来，才能协调“社会”和“经济”元素，并开出整体的、包容性的药方，解决社会中存在的贫困、社会排斥等顽症。这样既能在无碍经济发展的前提下提高社会福利水平，又能积极推动经济发展。基于此，为了积极推动我国社会福利制度的转型，必须强调采用生产性的项目以提高对人力资本的投资，促进社会资本形成，增加低收入群体和贫困人口的生产性就业和创业机会，消除经济参与壁垒，保证社会服务投入的有效性，为新型社会福利制度的建立提供物质基础。

（二）优先建立基于权利公平、机会公平、分配公平为基础的社会公平保障体系，以实现公民福利权利的平等

公民福利权利平等是社会福利制度变革的核心理念，也是社会福利的一个基本价值理念。有学者提出，我国农村广大居民在养老、医疗、教育等方面福利资源短缺，很大程度上与其社会福利权利缺失相关。尽管我国宪法赋予每一位公民平等的社会福利和社会保障权利，但是城乡“二元化”体制下本应“同一性”的公民福利权利却不断被割裂，致使群体间、地区间差距不断扩大[15]。因此，社会福利包容性发展要求不断根除社会成员参与、分享发展成果上的障碍，确保全体社会成员能够获得平等发展的机会与权利，真正构建起基于“权利、机会、分配”三维度的社会公平保障体系，最终实现人人共享社会福利的目标。为此，要在经济发展的基础上推行“城乡发展一体化社会保障”政策，逐步推进农村社会保障体系建设，大力发展城乡衔接的社会救助、社会福利服务事业;建立符合不同地区各类劳动者实际的城乡一体化养老和医疗保险制度，残疾人权益保障和困境儿童分类保障制度;建立多渠道社会保障基金筹措机制。最后，加强社会公平保障体系的立法工作，“分步骤分批次完善关于失独家庭扶助、孤残儿童救助、养老医疗异地转移等方面相关的法律法规，并加快社会保障监督机构建设，强化社会保障监督机构和社会公众的相关监督责任”[16]。

（三）突出强化政府、非政府组织、社区和家庭等多元化主体共同承担福利责任，以实现社会福利主体的“包容”

倡导政府、非政府组织、社区和家庭等共同承担福利责任是解决我国社会福利供给的一个重要策略，也是发展型社会福利实现社会福利主体包容的一个重要方面。从社会福利的供给上看，政府、家庭、社区和社会组织等福利主体各具优势，但也存在着各自的不足。“随着经济社会的发展，广大人民群众对福利服务需求日益增长且多样化，仅靠政府单一的福利主体供给福利的模式已无法满足民众对福利的诉求。”[17]社会福利主体包容要求政府与社会相结合，建构基于政府发挥“主导”作用、家庭发挥“基础”作用、社会组织发挥“补充”作用、依托社区的多元主体协同的社会福利供给新机制。政府承担政策倡导、制度设计、资源提供等主导责任，制定惠及弱势群体的福利政策、强化福利监管，与此同时，充分利用市场的正向激励作用，调动社会组织的参与热情，促进社会组织主动成长，筹集民间资源，向社会提供更多的福利，促进我国社会福利制度的转型，构建全民共享的社会福利体系。

（四）构建“普惠共享、底线公平”式福利模式，以实现社会福利资源的“共享”

从总体上说，我国经济社会发展很快，社会福利总体水平得到了显著提升。然而，从社会发展的现实看，我国还存在着社会福利资源在城乡、地域和各社会群体之间不平衡分配的“二元化”现象。伴随改革的不断深化和社会转型的加快，社会成员的社会福利诉求不断增多。基于我国社会发展过程中遇到的福利不均等问题和民众对社会公平的追求，建立起能覆盖城乡居民的“普惠共享”“底线公平”式福利模式，能承接城乡的社会救助和福利服务体系，切实保障所有社会成员获得社会救助与社会福利服务的平等权，已经成为一种必然的诉求[18] 。社会福利转型，要求政府对社会福利对象突破传统的“三无”“五保”“低保”等弱势群体，包容、覆盖包括农村居民和农村流动人口在内的所有居民;同时在城乡以及不同群体间公平地分配福利资源;社会福利内容要包罗与全体社会成员基本生活密切相关的基本公共服务和社会保障、社会救助等。社会福利制度转型是实现我国社会福利包容性发展的有效措施，也是我国社会发展的重要保障，同时也体现了社会福利的包容特质和公平内涵。

（五）积极推进基本公共福利服务城乡“一体化”“均等化”进程，以实现社会福利制度的“公平”

包容性发展的核心要义是“机会均等”“结果公平”“成果共享”，而实现包容性发展的基础则在于基本公共福利服务均等化政策的制定与实施。基本公共服务是广大人民群众最关注且与其基本生活密切相关的各种公共福利服务，囊括了公共交通、文化教育、社会救助、养老保险、医疗卫生、就业培训、失业保险以及住房保障等内容。加快实施基本公共服务均等化和积极推动城乡一体化进程，保障全体社会成员基本公共服务供给，是保证达成我国全体公民社会福利终极目标的必然制度选择，也是实现人人共享改革开放和社会发展成果的重要保障。首先，推进基本公共福利服务均等化的前提条件是建立基本公共服务的社会参与机制，确保能供给必需的、充足的、内容周全的公共福利服务与社会保障。其次，要尽快建立城乡一体的公共服务制度，“尤其要通过公共服务制度中的公平保障制度来重新调整收入的分配与服务的享有，保证全体成员特别是一些城乡特殊弱势群体享受到数量基本相当、质量大致无差别的公共福利服务” [19] （P42-43）。最后，建立公平保障机制和监督机构，通过保障机制与监督机构的工作来确保城乡居民及弱势群体公平、公正地享有其应享有的基本公共福利服务及权益。

注释：

①《中国发展报告2008/09：构建全民共享的发展型福利体系》是2009年4月中国发展研究基金会发布的关于我国社会福利体系构建的报告，该报告为我们初步构建了一个“全民共享的发展型社会福利体系”。这种新型福利体系实现了两方面的创新，一是强调社会福利体系的“全民共享性”，二是强调社会福利体系的“发展型”特征。

②本文提出的“益贫式增长”参考蔡荣鑫（2010）的著作，即有益于穷人的增长。“包容性增长（inclusive growth）”参考杜志雄（2011）在其论文中论述的观点，包容性增长的核心要义是消除因个人在性别、教育程度、地域、工作、家庭、经济收入、社会地位等方面的背景不同而造成的各种机会和权利等方面的不平等，最终确保人人获得结果的平等。

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责任编辑 刘绛华