提高苏北后发地区县域城镇化质量

顾云岭

苏北城镇化经历了以乡镇企业发展和小城镇建设为特征的起步阶段、以工业园区和城市新区建设为特征的发展扩张阶段，目前正进入以产城互动、城乡统筹为特征的转型提升阶段。当前，苏北城镇化进程明显加快，城镇化水平显著提高，城镇化的带动力、影响力日益显现。

但总体上看，苏北县域城镇化水平和质量还有待提高，半城镇化、伪城镇化、被城镇化的现象还一定程度上存在。产业支撑带动乏力，县域竞争力还不强，缺工业、缺大项目、缺大企业，城镇化动力不足，苏北县城城镇化率比全省平均水平低10个百分点左右。城镇吸纳就业能力不强，大量农村人口流动到外地务工或滞留农村。有的地方存在过度开发、人为造城的现象，公共事业、基础设施投资建设成本过高，导致城市建设资金“贫血”，债务负担过重。规划建设水平不高，城镇规划的深度、广度、前瞻性、协调性不够，规划不合理较为普遍，城镇功能不全，难以发挥集聚引领作用。有的为城镇而城镇，趋同性严重，城镇建设千城一面，缺乏地方特色、人文气息。有的风貌被破坏、文脉被割断，城镇建设缺乏灵魂和生命。公共服务体系滞后。城镇社会保障体系不健全、覆盖面不广，就业、教育、医疗、住房、文化等公共服务落后于人口集聚的速度，不能满足人民群众的需求，农民进城后并未完全融入城镇生活。城乡发展相对割裂。由于规划滞后、治理不力等原因造成的交通拥挤、环境恶化、就业困难、资源缺乏等城市病及农村环境退化、“空心村”、“三留守”等农村病都有所显现。城乡发展分割，城乡关系脱节，城乡二元制结构难以破解。

可以推断，随着全面小康社会建设的深入推进，资源环境约束的逐步加剧，农民收入和生活水平的不断提高，过去那种依靠大量消耗土地资源，依靠廉价农村剩余劳动力供给，依靠低成本公共服务推动城镇化发展的模式都将不能持续，苏北县域城镇化发展由速度规模扩张向质量内涵提升转型势在必行。

苏北作为后发地区，要按照中央经济工作会议提出的要求，围绕提高城镇化质量，因势利导，趋利避害，积极引导城镇化健康发展。2014年江苏省政府一号文件出台了扎实推进城镇化、促进城乡一体化的意见，其中对苏北城镇化发展进一步提出了明确要求。

构建县域新特产业集群。把培育产业集群作为县域经济发展的重要举措。引导工业布局向苏北县域转移，合理布局县域产业，推进南北共建园区，构建集聚度高、辐射联动强的产业空间布局和特色功能区板块，带动县域二三产业繁荣，为县域城镇化提供强力引擎。找准产业定位。结合县域资源和产业基础，坚持宜新则新、宜特则特，注重错位发展、优势互补，避免产业同质化竞争。因地制宜发展现有的新能源、新材料、临港、环保、机械装备、现代物流、农产品加工等产业，培大育强优势产业，形成有明确主导产业的特色县、专业镇。促进产业集聚。围绕主导产业的裂变扩张，不断吸引国内外资源向县域内流动，积极培育县域主导产业链和产业集群，积极引导产业链项目向专业园区聚集，实现城镇产业结构优化升级。推进产城互动。以产业发展繁荣城镇经济，以产业集聚带动人口集中，推动县域中心城市建设，建立比较完善的基础设施体系，增强县域城镇示范辐射功能，促进资源整合和合理配置，进一步吸纳集聚二、三产业发展，形成良性互动。创新投融资机制。建立市场主导下的城镇化机制，建立多元化、多渠道、多层次投融资机制，吸引各种资本投资城镇基础设施建设。通过使用权、经营权的出让转让收益，发行股票、债券等融资方式，广泛吸引社会资金参与城镇开发建设，突破土地财政的束缚。

打造县域版田园城市。苏北各县大多是传统农业县，城镇化水平不高，但生态环境、田园风光较好，可以围绕统筹城乡发展的要求，打造县域版田园城市，让湛蓝的天空、洁净的河流、碧绿的田野和优美的城市建筑相映成趣，把苏北城乡建设融入建设美丽中国、美好江苏的实践中。提升规划建设理念。从区域协调、资源开发保护、环境资源承受能力、人居环境、人文传承与发扬等多方面，提升城镇规划水平。按照“紧凑型城镇、开敞性区域”的理念要求，充分发挥规划的引领作用，构建以县城为中心、小城镇为纽带、新型社区及村庄为基础的城乡空间格局，塑造具有时代特征和地域特色的城乡空间。加快建设县域中心。围绕沿海城镇轴、东陇海城镇轴、徐州都市圈等规划区域，将区位和经济基础较好的县城培育为具有较强辐射传递能力的中等城市，条件一般的县城建设成中心城市对县域辐射的次级中心，最大程度拓展县级中心的空间服务范围，使之成为发展现代服务业、推进新型工业化的主要空间，吸纳就业、集聚人才、推动创新的重要基地。坚持以建设生态园林城市为目标，营造县城良好的生态环境、人居环境。推动县域城市新区和开发区紧凑建设，疏散缓解老城区压力。建设宜业宜居小城镇。小城镇是县域经济的支撑点，是联系城乡的桥梁纽带，是农村经济发展的龙头和有效依托，是城镇基础设施、公共服务向农村延伸的关键节点。按照2014年江苏省政府一号文件要求，坚持把小城镇作为统筹城乡发展、推进城镇化的重要节点，分类引导、差别发展、择优培育，推动具有特色产业、文化积淀、生态魅力的小城镇多样化、个性化发展，努力建设工业商贸强镇、文化旅游名镇、生态宜居城镇。打造生态美丽乡村。深入开展美好城乡建设行动，把农村环境综合整治向深度广度推进。坚持政府引导、农民主体、因地制宜，推进村庄净化、绿化、美化。围绕苏北水乡、湖荡湿地、滨海滩涂等地域特色，结合历史文化、产业特点、建筑特色、乡风民俗，塑造环境优美、特色鲜明的乡村风貌，形成生态宜居、舒适便利的城乡环境，让城市和乡村都成为人们宜居乐居的美好家园。

实现农民进城“进得来、留得住、有保障”。城镇化最终是集聚人口、集约资源、集成要素，提升人的生活质量的过程。让农民带着“土地”进城。土地是农民的命根子。尊重农民的意愿，保护农民的利益，处理好土地问题很关键。保证农民进城后继续享受在土地上的收益，让农民带着“土地”进城。切实提高农民在土地增值收益中的分配比例，探索农村宅基地、承包地流转、退出机制，积极推行农民土地承包经营权置换社会保障及土地合作股权、农村住房及宅基地使用权置换城镇住房及商业用房收益的“双置换”。着力解决农民进城后的“饭碗”问题。农民进城，如果不能很好地就业，城镇化就是假象。县域城镇化过程中必须提供更多的就业岗位，实现劳动力就近转移，推动人口向城镇集聚。对愿意进城的农民加强就业创业培训，不断提高农民的收入水平，通过更快地富裕农民来减少农民。鼓励农民外出打工、创业，引导农民返乡创业、就业，为农民创业提供优越的条件和环境。真正让农民享受“城里人”的待遇。由于工作在城市，保障在农村，形成农民城乡“钟摆式”迁徙。2014年中央一号文件提出，有序推进农业转移人口的市民化，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。加快户籍制度改革，完善土地管理制度，实现城乡要素平等交换，公共资源均衡配置，逐步剥离附加于户籍制度上的不公平福利制度，逐步缩小城乡收入水平和公共服务差距，实现进城农民在劳动报酬、子女教育、社会保障、医疗服务、住房租购等方面的公平共享。

（作者系中共江苏省阜宁县委书记）

责任编辑：钱国华endprint