领导的权力到底有多大？

田雄狮

领导的权力到底有多大？其实不仅民间频频发问，官方也试图将领导的权力量化。尤其在市县一级，一些政治试验已经开始。

试验一：县委书记27项权力

在中国几十万名处级官员中，2400多名县委书记大概是权力最大、责任最大的一个。他们不仅管辖着50%以上的人口和国土，而且县作为中央在地方的一级独立政权，国家该有的部门，它都有。

县委究竟有多少项权力？群众知道不知道？能不能互相形成监督？

2010年11月，中纪委、中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，对各省（区、市）开展县委权力公开透明运行试点工作作出部署，全国共有11个市（县级）、15个区、40个县、3个旗成为试点单位，在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制。

作为中纪委、中组部确定的“县委权力公开透明运行”最早三个试点县之一，河北省成安县一直在探索如何建立县一级权力的运行机制。经过反复调研，成安县研究出一个思路：从清理权力入手，然后公开，再完善运行机制。

成安县县委权力公开透明运行工作领导小组办公室主任阎志军和同事们用了5个月的时间，通过中国共产党党章———中国共产党地方委员会工作条例———单项法规文献文件组成的三条链条，一个包括县委书记27项，其他常委职权共158项，县纪委、县委部门职权共110项的“权力清单”浮出水面。

在将职权划分为完全权力型、完全职责型、职责+权力型的基础上，成安县县委职权被定为50大项，其中全局工作类11项、经济发展类5项、社会事业类3项、社会稳定类5项、党建工作类15项、党风廉政建设和反腐败工作类9项、其他类两项。

在成安县提供给媒体的一份资料里，县委书记的职权包括对“全县经济建设、社会发展、党的自身建设及其他设计全局性的重大问题作出决策”等27项职权。

“这是全国第一张县委书记‘权力清单。”阎志军对记者说。他还是成安县委办公室主任。

与“权力清单”配套的，还有针对县委50项职权的73张行使职权流程图。

每一项权力的运行流程图公之于众，以接受全社会的监督。

“有流程，同时规范标准，让大家心里都有数，怎样做才是合乎标准的。”阎志军说。

从党政分开角度说，县委书记是当地党委“一把手”，但实际上县委书记往往党政大权一把抓。容易造成有的地方县委书记想干什么就能干什么，说到底就是没有搞清自己权力的边界在哪里。

阎志军告诉记者，县委权力公开运行的工作要比行政权力公开困难的多。

行政权力都在法律法规中有明确的表述，比如说审批一个项目的资金标准等，可是县委权力在清理上比较艰难。

“县委书记既是政策的制者，也是执行者。若按权力多寡论，县委书记不仅比同为处级干部的区委书记多，有时甚至相对而言比市委书记、省委书记都要多。”华中师范大学管理学院教授尤光付说。尤光付长期跟踪调研县委书记的监督问题。

实验二：市长的93项权力

“多少？我只有93项权力吗？”

王三堂对这个数字略显惊讶，他是原河北邯郸市市长，这个在许多百姓眼里要“掌管全邯郸所有事务”的一市之长，经过市政府法制办公室的逐项清理，最后却只保留了93项法定权力。

事实上，市长的权限只是邯郸推进“行政权力公开透明运行”试点工作中最引人注目的一个焦点。在此之前，邯郸市政府已经把所属57个行政部门初步清理出的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，以接受全社会的监督。邯郸成为全国第一个，也是到目前为止惟一公开政府行政权力的城市。

在这次权力梳理中，对市长王三堂限权无疑最具标本意义。

邯郸市几乎所有的行政部门都在市长的管理范围之内，按照传统的理解，他们的权力也就是市长的权力。而事实上，市长只负责市政府一级的事务，更多的职能应由各个职能部门自行处理。

根据市办公厅统计的数字，“需要和市政府打交道”的部门和单位一共有73个，他们最初报上来136项权力。法制办依据“是不是必须由市政府来行使”的原则，在第一轮审查中便砍掉了20项可由行政部门自行处理的权力。在第二轮复查中又撤销了24项不符合法律法规的权力，例如依据《住房公积金管理条例》的规定，市政府上报的“降低或缓缴住房公积金审批”权力，并不是市政府一级的职能，而应由住房公积金管理委员会来行使。

也有漏报的个例。法制办工作人员查阅环境保护法和大气污染防治法时发现，责令污染企业停业、关闭的，应由各级政府决定。法制办据此增加了一项市长权限。

邯郸市长权限最后被定格为93项，另外，还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。邯郸市政府已经把这93项权力汇总编成了目录，对全社会公开，这也是我国第一个市长权力清单。

邯郸市政府一共一正七副八位市长，经过清理，常务副市长赵国岭有16项行政职权，宋春婴副市长有15项行政职权……权力最多的副市长有22项，而最少的仅7项。

市长93项权力分析

●项目类别分析

在全部93项权力中，有国有土地使用权出让划拨审批、使用耕地取土批准等行政许可7项；重大事项审计结果公布同意、建设经济使用住房项目同意等非行政许可34项；对有毒有害物质超过规定标准煤炭企业的关闭等行政处罚3项；决定市政府本级预算的调整草案、研究审批企业破产方案等重要事项决策8项；制定规章和拟定法规（草案）、做出行政复议决定、抗洪抢险制度等其他事项41项。

●公开形式分析

在全部93项权力中，通过新闻媒体（包括报纸、电视、广播、网络等）向社会公开的行政职权有66项；以文件形式公开的有35项，其中仅以文件形式公布的有13项；以会议形式公开的有7项；申请时可公开的有3项；书面告知的有1项；不公开的只有事故、超计划用电限电序位表批准1项。

●收费依据和标准分析

全部93项权力中，有90项不收费，只有3项是部门收费，分别是：在规定期限内因特殊情况挖掘城市道路批准，城市设计审批和城市规划区内建筑面积超过1万平方米的公共建筑、重要的标志性建筑建设地点、设计方案审定。