江苏可持续发展实验区典型模式及示范推广

刘俊+邵超峰+臧子明

江苏是经济大省，但人口密度大，自然资源相对贫乏，环境容量相当有限，单位国土面积污染负荷高，持续发展的各种瓶颈和风险日见彰显。因此，从江苏区域经济社会发展的需求出发，设一批符合可持续发展要求，经济发达、社会稳定、环境优美、科教先进、社会文明、法制健全、人民安居乐业、经济社会发展进入良性循环的实验区，形成具有区域代表性和示范意义的可持续发展共性经验，引导和推进区域可持续发展，是一项事关率先全面建成小康社会全局的重要战略任务。

一、江苏可持续发展实验区建设的典型案例

截至2016年底，江苏省共建设18个国家级可持续发展实验区，其中苏锡常地区10个，且均已通过国家可持续发展实验区领导小组的验收；苏中地区4个，苏北地区2个，均为在建的国家级可持续发展实验区。

1.以结构转型为引领的吴江建设模式

加快农业经济与结构转型。围绕生产园区化、产业集群化、功能多样化、科技普及化、服务社会化、装备现代化，大力发展多种形式的农业规模经营，不断提升农业发展的规模化、效益化水平，充分挖掘农业增效对农民增收的贡献潜力，加快促进传统农业向现代农业转型升级，努力走出符合吳江实际、彰显吴江特色的农业现代化发展之路。

加快工业经济与结构转型。坚持走新型工业化道路，着力推进产业高端化、规模化、品牌化、生态化，促进制造业由一般加工向高端制造转变、由产品竞争向品牌竞争转变，产业链重心从制造环节为主向研发设计和市场营销两端延伸转变，加快构建信息化与工业化有机融合、先进制造业与现代服务业互动并进、结构布局合理、自主创新能力强、技术含量和附加值高、能源资源消耗低、污染排放少、经济效益好的现代产业体系。

加快服务业经济与结构转型。坚持先进制造业与现代服务业并举，在大力提升传统服务业的同时，重点发展生产服务业和新兴服务业，促进服务业与制造业均衡发展，打造“高增值、强带动、宽辐射、广就业”的服务经济体系。

2.以健康中国为主题的扬州建设模式

提高人民幸福程度，建设健康中国扬州样板。一是着力促进就业创业，提高居民收入水平。实施更加积极的就业政策，建立产业结构调整与就业结构调整相结合的机制。坚持以创业促进就业，实施全民创业工程。二是加快完善公共服务体系，保障和改善民生。重点完善具有区域特色、充满生机活力的现代国民教育体系、优质教育体系和终身教育体系。逐步实现同类型社会人群基本保障同等待遇。三是大力发展健康事业，建设健康幸福之城。加快构建“医疗卫生、体育健身、饮食安全”三位一体的健康管理与促进体系。加快建设“颐养之城”，发展健康养老服务产业。不断提高医疗健康服务水平，健全医疗卫生服务体系。

促进转型升级，为健康扬州建设夯实产业基础。大力发展“扬州智造”、“扬州精造”、“扬州新造”，增强产业核心竞争力，建设制造强市，基本建成区域性先进制造业基地。加快农业现代化进程，坚持生产性服务业和制造业融合发展，大力促进服务业产业联动、集聚提升、空间优化，推动生产性服务业规模化、生活性服务业精细化、文化旅游产业国际化，形成“三二一”产业结构。进一步聚集生物健康产业，重点发展生物医药、医疗器械和健康保健产业。

发展循环低碳经济，为健康扬州建设破解资源约束。一是构建循环型产业体系。对重点行业进行生态化调整，形成企业循环式生产、行业循环式链接、产业循环式组合的大循环体系。二是实施能源节约战略，促进资源循环利用。以提高综合能效为核心，以提高终端用能效率为重点，加快建设节约型社会。三是持续推进清洁生产，加快园区生态化改造。加快生产模式由高排放向低排放的转变，突出沿江、沿运河等重点流域和重点地区。对开发园区进行生态化改造，加快构建企业间和产业间的循环产业链，促进产业废弃物综合利用和再制造产业化。

倡导生态文明先行，为健康扬州建设打造最美环境。一是优化市域空间布局，促进城乡协调发展。对不同主体功能区实行差别化财政、产业、土地、环境等政策，推动优化开发区域产业结构向高端高效发展。二是强化生态环境整治，着力改善环境质量。实施“天蓝”工程，加强大气污染防治；实施“水净”工程，加快重点流域水污染综合治理；实施“地绿”工程，积极开展土壤污染防治。三是加强生态保护修复，大力建设绿色扬州。深入开展绿色扬州建设，持续推进“绿杨城郭新扬州”行动计划；积极构建沿江、河、湖防护林体系，推进丘陵岗地森林植被恢复，打造绿色生态屏障。四是引导绿色生活方式，培育特色生态文化。充分挖掘扬州地域文化中的生态特色，结合扬州城市主题文化，在城市建设中时刻体现历史人文特色，弘扬崇尚自然与保护生态的优秀传统。

深化体制机制创新，为健康扬州建设提升科技支撑。一方面，完善区域创新体系，助推产业转型升级。加快创新型企业培育，形成一批具有核心竞争力的创新型企业集群。同时，深入实施知识产权战略，着力完善知识产权制度，不断提升知识产权创造、运用、保护和服务能力。另一方面，深入推进医改，为健康中国提供示范。开展总额预付、按病种付费等混合支付方式，探索开展“按诊断分组付费”（DRGs）的支付方式，将医务人员的绩效收入与诊疗的效果和费用的控制直接挂钩。实行“全科医师特岗计划”以全面推行分级诊疗。

3.以协同推进为突破的盐城建设模式

突出生态优先，走绿色发展之路。根据盐城的生态特征和资源禀赋，加大绿色投资，倡导绿色消费，促进绿色增长，积极发展循环经济和低碳经济，推进工业化、城镇化与生态文明建设协调发展，实现经济效益和生态效益的有机统一。

彰显资源优势，实现可持续发展。充分利用岸线、滩涂、生态、盐田、土地等资源禀赋，把改善资源和环境作为助推跨越发展的强大动力，促进生产要素的合理配置、产业结构的优化组合、自然资源的可再生利用、生态环境的保护与改善，积极探索跨越式可持续发展路径。

加快结构调整，坚持转型发展。把握新型工业化与城市化互动并进、先进制造业和现代服务业融合发展的新特征，坚持在发展中求转变，在转变中促发展，大力培育战略性新兴产业和特色产业，不断改造和提升传统产业，积极发展生态农业、生态旅游业等区域优势产业，加快推动产业结构战略性调整，全面提升经济发展质量和效益。

强化科技支撑，努力创新发展。大力发展创新型企业，着力培养创新型人才，显著提升自主创新能力，加快建设创新型城市，把创新驱动贯彻到经济社会发展的各方面，增强经济发展方式转变的动力和活力。加强经济社会各领域的科技示范，积极推动先进技术成果的推广应用。

重视民生幸福，统筹协调发展。积极推进生态市建设，大力发展社会事业，推进基本公共服务均等化，着力解决关系人民群众切身利益的突出问题，努力提高广大人民群众生活质量和幸福指数。坚持统筹兼顾，促进城市化和新农村建设相融合，推进大市区、沿海县（市）和内陆县共同发展，推动港口、港城、临港经济区“三港联动”，大力促进经济社会全面协调可持续发展。

发动全员参与，争取全面发展。强化政策导向、加大公共投入、加强行政监管，并充分调动企业、社会组织和公眾等各方面参与可持续发展的积极性。集中力量，瞄准重点领域和重点区域，加快实施重点项目，着力解决制约盐城经济社会可持续发展的瓶颈性问题，探索并推广有益经验，全面推进可持续发展战略的实施。

二、江苏可持续发展实验区建设的主要特点与矛盾问题

江苏省可持续发展实验区工作在依靠科技进步、促进地区经济、社会、生态协调发展，解决人口、资源、环境等重大问题方面进行了积极研究与探索，积累了大量宝贵的经验，也存在一些矛盾与问题。

1.主要特点

创新观念，综合协调，建立可持续发展模式。各实验区结合地方特色，以原有的优势产业为依托，经济可持续发展能力相比其他区域有明显优势，社会总收入、国内生产总值、财政收入等主要经济指标都高速增长，综合实力显著增强。在发展经济的同时，基本扭转了过去经济建设中“先破坏，后修复；先污染，后治理”的做法，探索了资源环境与经济“双赢”的可持续发展模式，实现了实验区社会事业全面进步，居民平均寿命、教育水平、人均GDP显著提高，人类发展指数和居民幸福指数高于其他地区。

科技驱动，集成创新，为经济社会发展提供有力支撑。一是实验区充分发挥科技的引导作用，在地方经济建设和社会发展中，积极支持和培育高新技术产业，通过技术的示范、集成、整合，支撑实验区建设。二是注重加强可持续发展理论研究，不断提高科学决策水平，以理论指导可持续发展实验区工作，实现规范化、科学化管理。三是创造良好的引进人才的政策环境，为实验区建设与发展提供技术硬件和软件支撑。四是着力资源集约利用与生态环境保护，积极推进自然保护区建设、生活垃圾无害化、污水处理及再生回用、大气污染控制等工程，实验区内人居环境得到根本改善，资源与环境支撑社会经济发展的能力显著增强。

强化领导，突出特色，制定科学的规划方案。制定科学、完整的可持续发展规划，通过规划任务和项目的实施引导建设。各可持续发展实验区建设规划针对当地社会经济发展所面临的非持续因素，依托经济、科技和社会发展基础，充分考虑当地资源和环境支撑条件，突出特色，分类指导，推动形成各具特色的实验区建设模式。同时，建立了较为完善的考评体系，可以指导发展规划的提升和优化。

公众参与，社会推动，健全全社会联动机制。在全社会广泛普及可持续发展理念，引导社会团体和公众积极参与。健全新闻媒体监督机制，保障可持续发展取得预期成效。国家可持续发展实验区建立了“政府主导、专家指导、社会兴办、公众参与”的管理体制和运行机制，协同推进实验区发展。政府部门在实验区建设过程中发挥关键的引领和组织作用，制定并实施可持续发展实验区建设规划。实验区在国家、省两个层面建立由不同学科、领域专家组成的专家指导委员会，为地方可持续发展提供技术支持和指导。各实验区积极开展宣传和教育活动，创造公众参与可持续发展的政策环境和渠道。

2.存在问题

地域分布及发展不均衡。从江苏省层面上看，实验区总量偏少，且地域分布不均衡，实验区发展建设还欠缺统筹布局和统一规划，这是实验区建设中存在的主要问题。自江苏省开展实验区创建以来，截至目前共建成国家级16个，面积、人口仅占全省的12%，总量仍旧偏少，分布仍不均衡。苏南、苏中地区因地理区位条件优越信息密集，资金充裕，引进技术方便快捷等优势，经济社会发展优势显著，设立的实验区数量一直较多。苏北地区数量少，而这些地区实际上更需要通过建立实验区，寻求经济和社会的可持续发展，进而逐步走上可持续发展道路。

行政区域边界分割影响建设效果。可持续发展实验区是在一个行政单元内（地级市、县或县级市、大城市城区、镇域）来推进可持续发展的。实际建设中，虽然每个地域都把可持续发展作为发展战略，但因各地对可持续发展的认识和行动存在较大差距，导致在推进可持续发展上区域之间的不平衡性，一些工作因跨越区域边界而被抵消，资源和环境问题的转嫁现象比较突出。目前从江苏全省来看，迫切需要打破行政区域边界通过区域产业集群、资源与环境保护联合行动等推进区域可持续发展，不同类型地区通过政府组织、部门协同、企业和社会资源整合，开展跨区域、跨领域、跨行业的可持续发展联合实验与示范。

实验区整体协调能力有待加强。可持续发展实验区发展建设涉及经济、社会、环境发展的各个方面，涉及政府、企业、公众的广泛参与，涉及体制、机制、政策、观念的相应转变。实验区的任务是依靠科技引领，探索符合区域特点和实际的发展模式和机制，如新型社区建设模式，循环经济发展模式和机制等，全新的发展模式需要社会生产和生活各个环节领域做出相应调整，以进一步提升江苏省实验区的整体协调能力，为全面推进实验区建设提供制度和组织保障。