完善养老服务体系努力增进老年人获得感

侯学元

积极应对人口老龄化、加快发展养老服务业，是目前社会关注度最高的民生工作之一，也是高水平全面建成小康社会的一项紧迫任务。江苏省于1986年进入老龄化社会，比全国早13年，是全国最早进入老龄化的省份，也是老龄化程度最高的省份，2016年底，全省60周岁以上老年人口达到1719.26万，占户籍人口的22.1%。完善养老服务体系，有效满足日益增长的养老服务需求，让占全省总人口超过五分之一的老年群体过上更加美好的生活，事关百姓福祉，事关经济社会发展全局。

在省委、省政府的高度重视和正确领导下，江苏养老服务体系建设整体水平处于全国前列。一是注重政策引导。“十二五”以来，江苏先后颁布实施了《江苏省老年人权益保障條例》、《江苏省养老服务条例》等地方法规，省委、省政府先后出台《关于加快我省老龄事业发展的意见》、《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》等政策文件，省民政厅等有关部门先后在规划建设、医养融合、购买服务、金融支持、产业发展、养老服务评估、养老补贴等方面出台配套文件，各市、县也都出台了相应的实施意见，基本形成了上下衔接的法规政策体系。二是注重政府托底。建立实施城乡特困老年人供养标准自然增长机制，保障标准与城乡居民人均可支配收入保持同步增长。全面实行尊老金制度，全省80周岁以上老年人均可领取高龄津贴。建立养老服务补贴制度，对低保家庭中的失能老人、低保家庭和分散供养的特困对象中80周岁以上老年人等发放养老服务补贴和护理补贴。实施农村敬老院改造提升工程，有效改善了农村五保供养条件。建立了城乡分散供养特困老年人及其他重点空巢独居老年人结对关爱服务制度。三是注重设施建设。截至2016年底，全省养老床位总数达到62万张，每千名老人拥有床位超过36张。建成城乡社区居家养老服务中心2万多家、虚拟养老院95个、街道老年人日间照料中心112所、社区老年人助餐点4097个，为老服务能力得到增强。四是注重社会参与。切实加大对民办养老机构的扶持力度，在全国率先统一公办、民办养老机构补贴标准。积极推进养老机构市场化改革，促进公办民营。截至2016年底，全省社会力量举办或经营的各类养老床位数占养老床位总数的56%。五是注重医养融合。实施护理型床位补贴政策，截至2016年底，全省护理型床位占养老机构床位比例超过35%；大力发展护理院，全省共有护理院98家。南通、徐州已经建立了长期护理保险制度，苏州、南京等地正在研究制定相关政策。六是注重产业发展。发挥财政资金杠杆作用，引导产业资本有序进入养老服务领域。2016年仅国家开发银行对江苏养老服务项目授信就超过10亿元，一批政府与社会资本合作（PPP）的养老设施项目正稳步推进。全省已建成省级健康养老服务业集聚区1个，在证交所挂牌养老服务企业7家，投资建成20亿元以上的养老服务项目5个。全省补短板重大项目2016投资计划中，10个养老产业项目均为社会资本投入，投资总额超过600亿元。

虽然江苏在发展养老服务业、应对人口老龄化方面取得了一定成效，积累了一些经验，但与老年人日益增长的多样化、多层次需求相比，仍然存在不少问题，突出表现在四个方面：一是居家养老支持政策不够完善，城乡社区居家养老服务中心缺乏运营资金和专业人才支撑，服务功能比较单一，难以满足老年人多样化需求；二是医养融合还不够深入，进入养老机构、社区和居民家庭的医疗卫生资源不足，进入医保定点范围的医疗型、康复型养老机构偏少，医养结合进社区、进家庭还做得不够；三是社会力量的主体作用发挥不够，市场在养老资源配置中的决定性作用发挥不充分，平等参与、公平竞争的市场环境还未形成；四是养老服务从业人员的工资待遇、职业认可度及社会地位偏低，客观上造成队伍年龄偏大、文化程度偏低、稳定性较差。这些问题，亟待在今后的工作中加以解决。

养老服务业既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是发展潜力巨大的朝阳产业。随着城乡居民收入增长、消费结构升级和养老观念改变，养老服务业的发展空间越来越大。下一步，要贯彻习近平总书记关于老龄事业的重要指示和讲话精神，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，紧紧围绕“两聚一高”目标，以创新理念深化养老服务业“放管服”改革，建立健全居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，着力增强养老服务有效供给，保障基本需求，繁荣养老市场，提升服务质量，努力让广大老年群体享受优质养老服务。

着力提升养老服务标准化均等化水平。省第十三次党代会将“城乡居民逐步享受到标准化均等化基本公共服务”作为“人民生活更加幸福”的重要内容，凸显了共享发展的理念。建设养老服务体系，也要把共享发展摆在突出重要的位置，在服务的标准化、均等化上发力，首先做好保基本、促公平的事情，让全体老年人有实实在在的获得感。一是切实保障困难老年人的基本服务。农村“五保”老人、城市“三无”老人以及其他困难的高龄空巢独居老人，是社会上最困难的群体，要予以特别的关爱。要落实好特困人员供养制度，为他们提供基本的生活照料、康复护理、医疗保障、住房保障、精神关爱、丧葬等服务。实施好养老护理、服务补贴制度，对经济困难的高龄失能等老年人发放补贴。要高度关注农村“五保”、城市“三无”对象以及其他重点空巢独居老人关爱照料问题，通过乡镇（街道）民政办、党员或村（居）干部、老人的邻居或亲属和老人结对关爱等方式，做到关爱服务无死角、无遗漏，覆盖到每一位有需要的老年人。二是着力补齐农村养老服务短板。相对于城市养老服务而言，农村养老服务在设施建设、服务供给等方面还比较薄弱，要作为“补短板”的重要着力点。要推进农村五保供养服务机构转型为当地养老服务中心，在保障政府供养对象的基础上，面向社会老年人开展养老服务，并承担起区域内居家养老和社区服务指导、养老服务培训等方面的功能，带动农村养老服务水平的整体提升。要切实加强农村养老服务设施建设，尤其是要鼓励支持农村小型互助式养老设施建设，加快发展适合农村农民实际、富于生命力、可持续和推广的农村养老服务。三是加快推进养老服务标准化建设。制定标准，列出服务清单，明确应提供的服务种类、服务要求等，是为群众提供均等化养老服务的前提和基础。要围绕养老服务的重点领域，抓紧制定完善居家养老、机构养老、医养融合、能力评估、教育培训等标准，以标准化建设带动养老服务提质增效。

紧贴群众需求提供多样化的养老服务。发展养老服务，要坚持需求导向，群众的需求集中在哪里，工作的重点就要放在哪里。要紧贴群众需求调整养老服务供给结构，提升养老服务的“精准性”。一是加大对家庭养老的支持力度。毋庸置疑，家庭养老是中国最重要的养老方式，既承载着传统孝道文化，也承载着老年人晚年生活不可替代的精神寄托。目前国家及江苏省在家庭养老方面的支持政策还比较少，扶持家庭强化养老功能的作用还不够明显。要加快制定子女与老人共同或相邻居住亲情养老模式的配套政策，探索建立“照料假”制度。大力推进适宜养老社区建设，指导帮助老年人家庭进行生活设施无障碍改造，强化家庭的养老服务功能。二是做实做好社区为老服务。居家养老离不开社区服务的支撑，只有把社区为老服务做实做好，才能让居家老年人享受到媲美专业机构的服务。需求调查显示，老年人普遍需要便捷的助餐助浴等日常照料服务、医养融合服务。基于此，“十三五”期间江苏将每年建设100个街道老年人日间照料中心、2000个城市社区老年人助餐点，力争到2020年基本实现城市街道和社区全覆盖，为居家老年人提供就近就便服务。同时，鼓励支持专业社会组织、养老服务机构连锁经营社区居家养老服务中心，促进社区居家养老服务中心的实体化、专业化和社会化。三是促进居家养老和机构养老的优势互补。居家养老符合大多数中国人的意愿，但在设施和服务的专业性方面比不上机构养老；机构养老专业化水平高，但直接服务人群有限。新形势迫切要求促进居家养老和机构养老融合发展，实现优势互补。要在居民小区内大力发展嵌入式养老机构，就近就便为社区老年人提供生活照料、家庭病床、康复护理、精神关爱等专业化服务，实现机构养老专业化与居家养老亲情化的完美结合。要打开养老机构的“围墙”，将机构内的助餐、医疗、护理等各种专业化服务延伸到居家有需求的老年人，充分发挥专业资源的最大效用。

加快促进医疗和养老深度融合发展。医疗和养老，是老年人的两大基本需求。江苏失能、部分失能和失智老年人约占老年人口的10%，其中完全失能的约占3%，发展医养融合服务，十分重要、非常迫切。要站在养老服务事业和产业协调发展的角度，通过优化政策设计打破制度藩篱，通过创新融合模式促进互联互通，着力实现医疗和养老制度衔接、资源共享、服务相融。一方面，要注重制度创新，强化医养融合政策支持。在宏观政策层面，要将医养融合纳入民生重点工作和大健康产业，作为中长期规划的发展重点，由各级政府统筹协调基本养老服务、基本公共卫生服务、基本医疗保险以及商业保险等多方资源，形成推进医养融合的工作合力和协同机制。在中观政策层面，要抓住医养融合的关键点——护理保险做文章，通过保险政策的介入，为老年人接受长期的、制度化的医养融合服务提供资金上的支持。在微观政策层面，要为提供医养融合服务的养老机构和组织提供“真金白银”的支持举措，引导各方面资源重点投向医养融合领域。另一方面，要推动模式创新，优化医养服务资源配置。要根据老年人的实际需求和现实情况，区别对待、分类施策，以最恰当、最具操作性的方式促进医养资源的优化配置。对于所有老年人，要推广实施普惠型的健康管理服务，即充分发挥乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层卫生服务机构功能，为老年人提供日常体检、咨询及建立健康档案等服务，推动医疗资源向社区和老人家庭流动。对于大量小型的、没有条件单独设置医疗设施的养老机构和社区居家养老服务中心，要引导其与基层卫生服务机构签订医疗服务协议，由基层卫生服务机构提供上门服务或者建立应急通道。对于规模较大、基础较好的养老机构，鼓励其按要求设立卫生室、医务室、护理院等卫生设施，配备具有职业资格的医生、护士，符合条件的养老机构纳入医保定点，为住养老人提供不出院门的医疗服务。对于医疗机构，尤其是闲置床位较多的一、二级医院和专科医院，要支持其转型为养老护理院，同样落实护理型养老机构补贴政策。同时，要通过市场调节手段，引导较为富裕的老年人自主选择家庭医生服务。

切实让社会力量成为养老服务业发展主体。发展养老服务业，不断提高养老服务的供给水平，迫切需要政府进一步转变职能，发挥市场配置资源的决定性作用，有效动员社会力量，构建多层次、多样化的养老服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的养老服务。一是坚定不移地推进市场化改革。营利性特征明显的养老服务，彻底放开，交给市场；具有公益性质的养老服务，也应引入市場化机制进行运作，通过购买服务、合作、租赁、委托管理等方式，提高服务绩效。二是简政放权，改革一切阻碍养老服务业发展的体制障碍，能放给市场主体的，决不攥在手里；能转移让渡给社会组织的，坚决让渡。三是突破原有制约养老服务业发展的投融资体制、机构落地难、居家服务设施用房难等要素瓶颈，制定系列优惠政策，吸引社会力量进入。四是科学实施补贴政策。“补”有“补砖头”、“补床头”、“补人头”之说，前两者都是补供方，从社会需求来讲，“补人头”即补需方更有效。目前，江苏养老服务业还是刚刚起步的弱质产业，更需要政府构建复合型政策，根据养老服务业的种类、性质，给予与行业特点相适应的扶持；针对老年人购买力有限的实际，给予服务补贴。通过既补供方又补需方，挑起两头，创造供给，引领消费，拉长产业链，激发市场活力，促进养老服务业健康发展。五是在养老服务领域创造公平竞争环境，积极引导社会资本进入养老服务业。尊重价值规律，放开定价机制，发挥价格杠杆作用，实行公平竞争、优胜劣汰，从而推动养老服务业真正成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。在土地保障、融资贷款、税费减免、财政资金支持、投资者权益保护、人才队伍建设等方面，加大扶持力度，鼓励引导企业、社会组织等社会力量进入，使之成为养老服务业的主角。

（作者系江苏省民政厅党组书记、厅长）

责任编辑：高 莉