欠发达地区社会保障体系城乡一体化建设：困境及路径

李春根+廖彦+夏+珺

[摘要]十八届三中全会提出推进以人为核心的城镇化，但社会保障体系的城乡分割阻碍了城镇化的历史进程，我国欠发达地区经济发展水平相对落后致使这一现象更为明显。实现社会保障体系城乡一体化，欠发达地区更应先行，必须着重剖析其社保体系一体化建设的困境及路径。江西省作为经济欠发达地区的典型代表，其社保体系城乡一体化建设情况具有一定的代表性，分析可能的困境并提出切实可行的整合路径，以供其他经济欠发达地区参照比对。

[关键词]欠发达地区；社会保障体系；城乡一体化

[中图分类号] F632.1

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）06-0058-08

因人的不同身份所设立社会保障制度并导致的制度间待遇差距悬殊是形成社会不公的根源之一，这阻碍了社会保障体系城乡一体化的进程。我国中西部欠发达地区不仅在经济发展上与东部发达地区存在差距，在社会保障体系城乡一体化进程上也处于落后地位。要打破社会保障制度在城乡之间的藩篱，破除城乡二元社会保障结构，实现城乡之间政策公平、体系互补、待遇平等，促进社会保障制度健康可持续运行，欠发达地区任重而道远。江西省作为经济欠发达地区的典型代表，其社保体系城乡一体化建设的状况对其他经济欠发达地区有参照比对意义。

一、欠发达地区社会保障体系城乡一体化建设的现状

近年来，欠发达地区社会保障制度得到不断发展和完善，已经初步形成了由社会保险、社会福利、社会救助及社会优抚共同构成的社会保障体系，社会保障体系城乡一体化正在不断推进。本文选取基本养老保险、基本医疗保险以及最低生活保障制度这三个制度典型，来分析欠发达地区社会保障体系城乡一体化的现状。

（一）欠发达地区养老保险城乡一体化基本状况

欠发达地区基本养老保险与全国养老保险改革进程基本同步，已经初步形成了一套筹资渠道多元化、保障制度规范化和管理服务社会化的养老保障体系。欠发达地区养老保险制度在促进欠发达地区经济发展和社会安定等方面发挥了积极作用。近些年欠发达地区城镇职工养老保险参保人数呈不断增长之势，截至2013年末，欠发达地区城镇职工养老保险参保人数累计达到11846.7万人，基本养老保险基金累计结余约10439亿元，各地基金结余均保持年均两位数高速增长态势，表明欠发达地区城镇职工养老保险覆盖面持续扩大，城镇职工养老保险金支付处于良性运行状态。在城乡居民养老保险方面，2009年我国开始全面推行新型农村社会养老保险制度，并于2012年8月开始同城镇居民社会养老保险制度合并为城乡居民社会养老保险制度。以江西省为例，作为典型的欠发达地区，在全省范围内针对部分特困群体实施养老保险“助保贷款”政策，以财政补贴的方式帮助“断保”困难人员续保缴费。截至2014年底，江西省城乡居民养老保险参保人数达1798万人，全省新农保和城居保参保率达到94%。

（二）欠发达地区医疗保险城乡一体化基本状况

目前，欠发达地区医疗保障制度已经形成了以基本医疗保险为主，以补充医疗保险为辅助，以医疗救助为基础的多层次医疗保障体系。从制度层面上看，由城镇职工医保、城镇居民医保、新农合共同组成的基本医疗保险制度在欠发达地区已经实现了全覆盖。截至2013年末，欠发达地区城镇职工医疗保险参保人数达到11846.7万人，城镇居民医疗保险参保人数为13936.7万人，新型农村合作医疗参保人数达到54200万人（见表1）。然而，当前欠发达地区城乡居民医疗保险仍处于分割状态，医疗保险制度还有城市居民和农村居民的群体之分，享受的报销比例以及医保报销起付线等医疗保险保障水平存在城乡差别。显然，统筹城乡居民医疗保险制度是实现制度公平可持续的基本要求。

（三）欠发达地区最低生活保障制度城乡一体化基本状况

最低生活保障制度是国家对家庭人均收入低于规定的最低生活标准的人口给予一定资金和物质帮助，以保障该家庭成员基本生活的社会保障制度。20世纪90年代末，城市低保制度在全国范围内建立并在部分有条件的农村地区试点。2007年，包括欠发达地区在内的全国31个省区市的所有涉农县（市、区）先后出台了农村低保政策，标志着农村最低生活保障制度在全国范围内普遍建立。城乡低保制度的实施，在保障城乡低收入人群基本生活、缩小城乡差距、维护社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。如表2所示，2013年，欠发达地区享受农村低保人数达4013.7万人，享受城市低保人数为1465.9万人；城乡低保标准差距较大，城市低保平均标准通常为农村低保平均标准的2-3倍。同时，欠发达地区城乡低保待遇标准逐年稳步上升，替代率水平也在不断提高，但与国际公认的水平还存在一定差距，且地区间差异不大，各地相互看齐，既不冒进也不落后太多。部分欠发达地区城乡低保标准虽然根据经济社会发展水平和物价变动情况适时予以调整，但其科学性和合理性还有待加强。

二、欠发达地区社会保障体系城乡一体化建设的困境

（一）社会保障制度设计明显滞后于现实需要

欠发达地区城镇保障制度最初只是国企改革的配套措施，之后，逐步向事业单位、私营企业、灵活就业者以及城乡居民等群体覆盖，但其制度设计还存在较为明显的缺陷，突出地表现为系统性较差、制度推进不均衡、转移接续不通畅等。尤其是社会保险制度中最重要的两个项目——养老保险和医疗保险，仍然存在着城乡制度分割、以人群分类的显著差别。例如，医保制度按照人群结构设计，分别将城镇职工、城镇居民和农村居民纳入不同的制度范围，缺乏总体的规划和目标；而养老保险则存在城乡居民养老保险、城镇职工养老保险制度地域之间相互转移衔接难度大、成本高等问题。制度本身的设计缺陷阻碍了城乡社会保障制度建设和发展，使之无法满足社会发展的需要。