网络时代政策议程设置研究的范式革新

孙峰+魏淑艳

[摘 要]德罗尔将政策科学转变视为社会科学的范式革命和转向。政策议程设置是社会问题进入决策视野的首要环节，是根植于宏观政治发展和社会图景的重要命题。网络社会和现代化发展开启了政策议程设置研究的转型之窗。政策议程设置的新研究范式基于网络社会、现代化和政策议程设置的正向谐变逻辑，以网络社会和现代化为突破口，代表了政策议程设置研究的新趋向，本质上是对政治发展和社会流变的探索，具有一定的理论和现实价值。

[关键词]网络时代；政策科学；公共政策；政策议程设置；研究范式

[中图分类号] D630 [文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2017）09-0043-13

[作者简介]孙峰（1989-），男，山东淄博人，东北大学文法学院博士研究生，主要从事公共政策和政府治理研究；魏淑艳（1965-），女，辽宁北镇人，东北大学文法学院教授、博士生导师、行政管理系副主任，主要从事公共政策和政府治理研究。

一、引言

公共政策的存在和人们对政策问题的思考，同人类社会一样久远[1]（P1）。现代公共政策分析肇端于20世纪50年代，存在三种主要范式[2]（P10）：拉斯韦尔的“决策过程七阶段论”[3]，奠定了政策过程研究体例的基础；德罗尔从内在逻辑、外在功能和社会建制等方面开启了政策系统研究的新阶段；米尔斯、那格尔、洛维等对政策领域、层次、工具和方法的多元化研究，使政策科学在综合化、宏观化、微观化和工具化等层面日臻完善。

德罗尔将政策科学的转变视为社会科学的范式革命和转向。无论哪种范式，政策议程设置作为政策过程的首要環节都是焦点问题，并且随着构建政策本体理论和现实主义价值取向的发展，政策议程设置越来越受到关注。政策议程设置根植于政治发展和社会图景，其发展体现着政策科学乃至政治和社会的进步。网络社会①和现代化变革冲击了政策议程设置传统研究范式的基础和路径，酝酿了时代新范式，新情境下政策议程设置研究范式的转型，实质上是对政治和社会流变的探索，复杂多变的现代化情境赋予了政策议程设置研究以新活力，对政策科学乃至政治社会发展产生了一定影响。

二、政策议程设置研究现状

（一）概念厘定

2017年第9期网络时代政策议程设置研究的范式革新

学者对政策议程设置有大致相似的见解，即社会问题如何转化为政策问题。谢泼德和沃斯认为，社会问题是“某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变”[4]（P1-2）。以社会问题为中心，学者从不同角度对政策议程设置进行了概念界定。

一是社会问题与政策议程设置关系角度。伯克兰认为，政策议程是“一系列问题的集合，及对这些公共问题原因、标志、解决方法和其他方面因素的理解”[5]（P106）；戴伊认为，确定社会问题并且提出解决方案的过程就是政策议程设置[6]（P32）。二是决策者和参与者角度。从决策者角度，张金马认为，政策议程是“将政策问题纳入政治或政策机构进行行动计划的过程”[7]（P146），陈振明指出了决策者的核心作用[8]（P210）；从公众参与角度，吴定认为：“政策议程是公共问题成为社会重大‘议题并引起多数人注意，进而被政府机关接纳解决的过程。”[9]（P8）三是问题过程的逻辑链角度，体现了社会问题产生、认知、排序、接纳的完整逻辑链条。如奎德的政策过程五步骤说、沃伦的政策分析八环节理论，戴维斯的政策议程设置“提出、扩散、处理”三阶段和纳尔逊的问题“认可、采纳、排序和维持”四阶段[10]（P22-23）等。

不同概念界定中存在共性，即决策者始终处于政策议程设置的核心地位。因此，可以认为政策议程设置是执政党、政府等公共权威，根据特定原则和机制对社会问题进行过滤和选择，并将其纳入决策视野的过程。

（二）构架宏大的国外研究

国外相关研究横跨政治学、管理学、传播学等领域，构架宏大，成果丰硕。

1.基本问题研究。谢泼德和沃斯认为，政策议程设置的基本问题是主体和时机问题，社会问题进入政策议程，要么依赖自身重要性或有利时机，要么需要公共权威对问题进行界定。只有多数人或者公共权威视为问题的状况才是真正的政策议题，主体包括最主要的决策者以及公众、利益集团等其他参与力量，但两位学者也提出公共权威存在认知不足甚至歪曲事实的隐忧。

2.触发机制探索。不具备重要性、有利时机和高关注度的社会问题也会进入政策议程，这与触发机制的作用密不可分。一方面，探讨触发机制内涵和有效性。格斯顿认为，“一种触发机制是一个事件，该事件把日常问题转化成普遍、消极的公众反应，成为政策问题基础”[11]（P71），当社会问题自身重要性、公众关注度和有利时机齐备，才能产生有效的触发机制。触发机制可以来自内在变革，也可以源于外在冲击。鲍姆加特纳和琼斯认为，焦点议题、有利时机、公众舆论、决策者推动等因素都能触发政策议程设置[12]（P10）。另一方面，对人和事件在触发机制中作用的梳理。安德森认为，国会议员、利益集团、政府官员、公民等利益相关者在结盟、抗议甚至联合行动等过程中扮演着重要的“政策促进者”角色[13]（P108）；科布和埃尔德认为，突发事件、偶然性事件甚至危害事件都可以成为政策议程设置的触发机制[14]（P125）；克里斯蒂安森探讨了同行业议会成员之间的合作[15]；伯克兰德认为，发起人和触发装置（事件）都可以开启政策议程，且二者之间存在某种联系。

3.政策议程设置类型划分。根据不同分类依据可以将政策议程设置归纳为不同类型。一是依据提议者和参与者身份。最早进行政策议程设置类型研究的是波斯比，他将其分为政府外议程和政府内议程[16]（P296）；科布、埃尔德认为，存在外在创始型、政治动员型和内在创始型三种形式的政策议程，分别对应的议题提出者是公众或组织、决策者或者政治精英、政府工作人员；彼特提出了联合模式，认为议题是政府内外部力量的共同行动。二是依据政策议题的受重视程度。格斯顿认为，政策议程可分为公共议程和隐蔽议程，前者是在社会各领域引起广泛关注或与公众切身利益密切相关的问题；后者是被决策部门有意忽略或利益集团阻止的问题，在决策视野中逐渐消失。西方学者对隐蔽议程表现出较大兴趣：巴克拉克和巴拉滋将隐蔽议程定性为不确定的方式，并提出了四种将问题隐去的途径；苏哈从隐蔽议程与个体关系角度[17]，格斯顿从决策者角度，安德森从权力博弈角度，戴伊从体制、观念和利益角度追溯了隐蔽议程产生的原因，指出其危害是结盟和权力勾结，会给稳定埋下定时炸弹[18]（P95），打压公众政策参与的积极性[19]。三是依据问题流向。戴伊将议程建立分为自上而下和自下而上两种模式；在胡弗恩、麦恩、约登等学者的政策网络理论中，问题构建体现多元化特征；布鲁伊克认为，政策问题走向与政治权力密切相关[20]。四是依据议题提出者作用。彼得斯将政策议程分为多元主义模式、精英主义模式和政府中心模式。endprint

4.政策议程设置研究路径。政策议程设置研究主要有追溯起源、理性决策、渐进主义、混合扫描、无序主义和间断均衡等路径。一是追溯起源。金登发现，追溯政策起源对政策议程建立不存在重要意义，因为思想可以来自于任何地方，并且追溯思想起源的过程是无限回归的。二是理性决策，包括全面理性和有限理性。全面理性主义认为，政策议程设置是人为掌控和规划能动性的结果，科布将问题受关注程度、公众对问题认可程度以及人们的共同感觉作为决策者必须理性考虑的三大条件[14]（P127）；格斯顿、彼得斯梳理了政策议程设置与触发机制、影响因素之间的关系和影响；西蒙的有限理性主义认为，信息不完备性、价值偏好多样性、决策者能力有限性、事物关系易变性等因素使得决策只能处于有限理性之中。三是渐进主义。渐进主义基于有限理性。林德布洛姆认为，政策制定只能在以往经验和现有基础上逐渐形成和变迁，是一个永无止境的过程。四是混合扫描路径。埃特佐尼的混合扫描路径主张用全面理性的视角进行政策观察，并落脚于渐进主义的行动，是一种综合性研究路径。五是无序主义。科恩和奥尔森的“垃圾桶模型”认为，“有组织的无序”是政策议程设置常态，政策议程取决于独立的问题、解决方案、参与人员和机会选择无序博弈过程。基于此，金登提出了多源流理论[21]，即问题流、政策流和政治流，都按照自己的机制运行，三大源流耦合开启“政策之窗”。六是间断均衡。鲍姆加特纳和琼斯的间断均衡理论，可以同时对政策长期变化和突变做出解释[22]（P45），是对理性决策和渐进主义的超越。

5.互联网与政策议程设置。网络技术的发展引发了政策议程设置研究的新尝试。一是网络的工具性研究。戴伊和莫里赛特等认为，网络媒体在传递信息、问题界定和排序方面具有六大重要作用[23]（P31）。二是探讨网络传播关系和行为。普尔和德桑蒂斯从网络社会中的微观权力切入探讨了虚拟传播行为；布拉舍、阿德金斯和迈耶斯等研究了网络群体性决策中的传播行为；查德威克提出了“理解传播”的终极命题；沃尔瑟探讨了虚拟社群里的沟通和对话模式；马丁研究了网络负面传播的影响力[24]。三是探索网络舆论对政策的影响。麦克古因和库姆斯认为，处于舆论焦点的事件更能吸引决策者注意力；索罗卡构建了政治交流模型图，试图厘清网络媒体和政策议程的双向互动关系；塞佛林和坦卡德分析了政策过程中对网络舆论的引导和调控[25]。四是探索政府对网络议程的影响。网络议程可以“为政策制定者确定问题并设置议程”[6]（P36），但决策者仍居于核心地位，斯通认为，关注决策者态度有利于解释特定政策议程[26]。

6.研究评价。国外学者所描述的政策議程设置构架宏大，把民主政治参与从选举扩展到了政策过程，是对民主理论的重要贡献。但过于宏大的研究构架和西方线下民主对线上民主的优势，使得网络议程这种具体而细微的环节受关注不足，而网络化恰恰承载着现代社会的重要内涵。同时，相关研究带有明显的西方政治色彩和地域局限。另外，相关研究多专注于行为主义的政策阶段论，科布、罗斯、纳尔逊等大多数学者都沿袭拉斯韦尔的阶段论范式，将政策议程设置视为理性的行为阶段过程，即使是非理性研究也没有放弃向理性化的延伸，这非常容易招致批评，萨巴蒂尔就提出，基于经验和理性构建的模型，其科学性和解释力都存在不足。

（三）基于理论引进与本土化的国内研究

国内政策议程设置研究以理论引进和本土化应用为主线，经历了由介绍外国成果到结合国外理论分析我国具体问题的不懈探索。

1.介绍国外学术成果。主要有三种路径。一是立足国情的概念再界定。王满船、舒泽虎、张国庆、张金马、陈振明等立足于我国国情进行概念再界定，强调议题构建中发挥重要作用的政府和决策者。二是经典理论引进。丁煌翻译了金登的多源流理论著作《议程、备选方案与公共政策》、曹堂哲等翻译了鲍姆加特纳和琼斯论述“间断-均衡”理论的《美国社会中的议程与不稳定》。三是理论本土化应用，主要见于具体案例分析中。

2.探索变迁轨迹。政策议程设置深植于宏观的政治和社会发展图景，其变迁轨迹与政治、社会密切相关。一是世界视野中探索。张康之、向玉琼打破时空界限，发现政策议程构建权呈现随工业社会到来和普选权扩大而持续发展，到20世纪又出现萎缩的波动过程[27]。二是中国本土探索。赵萍丽基于1954-1966年中国政治变迁史实，梳理了政策议程设置在民主功能、制度构架、约束与模式等方面的变化，认为在这12年间出现了两次嬗变，产生了三种模式[28]；刘伟分析了改革开放以来政策议程设置从权威主导到协商互动的范式转型，指出变化动因是体制环境的变化[29]。

3.本土化模型的构建。国内学者根据我国政治体制和国情构建出了政策议程设置模型，主要分为以下四种：一是六模式说。王绍光根据议题参与者及其参与程度，将政策议程设置划分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式[30]。二是“体制-过程”模型。黄健荣从政策议程创建活动的体制和过程切入，对“情景转换”和“过程变迁”的互动关系进行了阐释。三是多元主体互动模型。刘伟认为，多元主体互动是不同政策议程主体在平等的规则和程序基础上，通过信息交流沟通形成共识，实现社会问题向政策问题的转化[29]。四是网络多源流模型。魏淑艳和孙峰在多源流理论基础上构建了“网络多源流模型”，探索了网络社会中我国政策议题的构建[31]。

4.结合案例的理论本土化适配。朱亚鹏基于乙肝患者维权案例，探索了互联网对政策议程设置的改变，网络的工具理性推动了我国政策议程设置的价值理性[32]；借助多源流模型，龙笑梅解读“单独二孩”政策，张建分析异地高考，李秋容、李洁讨论我国农业转移人口政策前景，等等。从目前看，改造并运用国外理论分析我国实际问题的研究，数量众多，成果丰硕，更具时效性、针对性和实践价值。

5.基于网络社会的探索。主要围绕公民参与和政府回应两方面展开。一是网络媒体和民主政治关系探索。李元书的媒体“八功能”说，将网络媒体作用概括为监督政府、影响舆论、政策议题设置等；陈潭和王烂辉认为，网络是公民利益的“非制度性诉求渠道”[33]，它提供了民主决策的接近渠道。二是政府网络回应研究。朱亚鹏和李希光认为，政策议程设置受网络影响并作用于政府回应[32]；尹少成认为，互联网背景下政府监管滞后[34]，网络对政府回应的作用需要冷静分析；杨正联认为，提高政策议程设置效果，政府应突出政策话语的公共性[35]（P10-16）。endprint