农村宅基地使用权退出的必要性与可行性分析

付坚强++郭彩玲

[摘 要]宅基地使用权退出是指宅基地使用权人通过一定的途径，将基于某个特定宅基地上的合法使用权归还宅基地所有权人，使宅基地所有权与宅基地使用权统一于同一个主体。宅基地使用权退出制度有利于完善宅基地使用权权能，提高土地利用效率且可以促进城乡统筹发展和实现农民土地财产权益。从法律、政策和现实实施层面看，在我国构建宅基地使用权退出制度是可行的。

[关键词]农村宅基地；新农村建设；土地流转

[中图分类号] F301.2

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）10-0092-05

[收稿日期]2014-06-20

[基金项目]江苏省社会科学基金项目“城乡一体化与农村宅基地法律制度创新研究”（11FXB005）；中央高校基本科研业务费专项资金项目“土地空间权研究——理论、实证与制度构建”（KYZ201134）。

[作者简介]付坚强（1970-），男，安徽六安人，南京农业大学人文学院副院长，副教授，博士，研究方向为土地法；郭彩玲（1989-），女，河南林州人，南京农业大学人文学院硕士研究生，研究方向为经济法。

随着我国社会和经济的不断改革与发展，城乡统筹进一步推进。在涉及农村的各项改革的措施中，新农村建设、城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、耕地复垦等项目逐步深入和完善。目前，社会因素和经济因素错综复杂，土地制度成为制约社会和经济进一步发展的主要瓶颈之一，如何提高农业竞争力、如何解决全国土地问题以及在新形势下如何进一步保障农民的土地权益等问题日益突出，许多学者致力于研究完善宅基地使用权的流转，以期解决农村宅基地问题。但在现有的法律法规框架之下，宅基地使用权流转的对象和范围十分有限，宅基地使用权处于一种“僵化”状态，所以宅基地使用权流转不足难以解决目前农村面临的土地问题。目前部分学者提出了构建宅基地使用权退出制度，本文针对此问题，从法律角度分析宅基地使用权退出的相关问题，探讨构建宅基地退出制度的必要性和可行性。

2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出，我国要毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。要充分认识土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局，积极稳妥推进土地管理制度改革，在全面考虑土地问题复杂性的基础上，进行周密周全的制度和政策设计，统筹谋划好土地管理制度改革。 而在2014年的“中央一号”文件中，则专门针对农村集体经营性建设用地和宅基地问题进行了阐述，指出引导和规范农村集体经营性建设用地入市，进一步完善农村宅基地管理制度。目前，在农村宅基地使用权的管理制度中，除了进一步完善新农村建设，城乡建设用地增减挂钩试点等工作以外，宅基地使用权的焦点就是对宅基地使用权退出问题没有相应的制度规范，宅基地使用权退出在某种程度上处于无法可依的状态，这必然导致宅基地使用权退出中存在大量问题。

随着城市的快速推进，农村和城市之间的差距不断加大，为缩小城乡差距，我国提出了城乡统筹发展的战略举措。自20世纪90年代开始，农村集体建设用地流转在国内开始试点。然而，作为集体建设用地重要构成之一的宅基地使用权却被法律所禁止。为了促进农村的快速发展，改善农民生活条件，提高农民生活质量，政府在部分试点地区实施了一系列的改革措施，包括户籍制度改革、新农村建设、城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、耕地复垦等项目，但是农村宅基地利用现状仍然跟不上整个社会的发展。根据部分学者对农村土地使用情况的调查显示，比较突出的问题有：全国农村宅基地使用面积逐年上升，单户农民自家农村宅基地面积超标和农村宅基地低效闲置等[1]。我国城市化水平不断提高，大量人口迁出农村，正常的情况应该是农村宅基地面积整体下降，但是目前却呈现出宅基地面积不减反增的情况，这反映了我国农村宅基地土地存在着严重的低效利用的情况。

不仅如此，当前我国的工业化、城市化处于快速上升时期，经济的发展和社会的进步，必然带来城镇的扩张，这些发展趋势都显现着对土地的硬性需求。既要保障基本的耕地储备不动摇，又要满足工业化、城市化发展对建设用地的需求，仅仅依靠有限的集体土地征用已经显得捉襟见肘。因此，提高土地的集约利用程度，探寻农村非农建设用地特别是农村宅基地在土地利用中的价值，已经成为理论界和实践中关注的焦点。

从理论研究现状来看，学术界对宅基地使用权流转的理论研究逐渐增多，宅基地使用权流转权也逐步开放，这在一定程度上有利于宅基地的重新组合。但在现有法律框架下，由于宅基地使用权流转的范围和对象十分有限，其改革依然跟不上社会发展的需求，农村土地变成了改革过程中的一个“痼疾”。针对这一困境，一些学者基于宅基地使用权问题，提出一项用益物权包括宅基地使用权应该经历产生、运行和灭失三个阶段，但目前在我国宅基地使用权制度中，宅基地使用权的取得和管理都有比较明确和详细的法律规定，但关于宅基地使用权的灭失，在现有法律法规中却是一片“空白”。现实中，如果不能从法律法规的层面对宅基地使用权的灭失做出相关的规定，这种只有权利的产生，而没有权利灭失的制度体系，必然不能解决我国农村宅基地土地利用中存在的问题。部分省市在改革过程中，根据地方实际情况，已经在实践中探索宅基地使用权退出制度。中央政府也于2009年正式下发《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），明确提出了重庆市统筹城乡改革和发展的主要目标。随后，一些地方作为统筹城乡发展综合改革实验区开始正式探索宅基地使用权退出制度。

一、宅基地使用权退出与宅基地使用权流转、集体土地征收的区别（一）宅基地使用权退出的概念。

目前，关于宅基地使用权退出的研究不断增多，但对宅基地使用权退出的内涵进行深入分析的文章并不多见。目前学术界比较有代表性的有三种观点：单金海认为宅基地使用权退出仅指宅基地使用权人的自愿退出，他强调“宅基地退出必须遵循自愿有偿原则，成熟一个退出一个，不得强迫农民退出”[2]。欧阳安蛟等人认为，宅基地使用权退出既包括宅基地使用权人的自愿退出，也包括在特定条件下强制收回宅基地，通过新农村建设项目等对宅基地进行整理、置换的退出情形[3]。张秀智等人将宅基地使用权退出分为三种情况：一是通过村庄整理缩小宅基地使用的土地面积，并将剩余土地复垦为耕地或林地；二是通过农民放弃宅基地使用权，减少农村建设用地总规模；三是通过各种途径将宅基地转为其他用途的建设用地[4]。上述学者主要是从宅基地使用权退出形式的角度对宅基地使用权退出进行了定义，但并没有从宅基地使用权退出的法律内涵本身来定义，也没有严格区分宅基地使用权流转和宅基地使用权退出的概念。endprint

笔者认为，从法律层面讲，宅基地使用权退出意味着基于某个特定的宅基地上的合法使用权回归所有权人，这个基于特定宅基地上的用益物权随之灭失，宅基地使用权退出是一种用益物权的消灭。基于此，宅基地退出是指宅基地使用权人通过一定的途径，将基于某个特定宅基地上的合法的使用权还给宅基地所有权人，使得宅基地所有权与宅基地使用权统一于同一个主体。主要包括两种形式：一是农民因自身生活情况变动等自愿单个退出宅基地使用权，将宅基地使用权归还村级集体经济组织；二是村级集体经济组织结合乡镇、各级政府等其他组织实施的土地整理项目等，将宅基地使用权大面积或者整体退回村级集体经济组织，村级集体经济组织宅基地使用权用于企业入股、耕地复垦等。虽然一些学者在讨论宅基地使用权退出时涉及到“一户多宅”、面积超标等违法占用宅基地的情况，但笔者认为，宅基地使用权是法律赋予村民的一种用益物权，这种权利首先应该是一种合法的权利时才存在宅基地使用权退出的情况，当一种权利处于违法状态时，村级集体经济组织对其强制收回，是对宅基地使用权进行的正常的管理行为，目的是为了维护村级集体经济组织的合法利益，不属于宅基地使用权退出范畴。

（二）宅基地使用权退出与宅基地使用权流转的区别。

目前，在研究宅基地问题时，虽然部分学者研究的对象是宅基地使用权流转，但往往会涉及到村级集体经济组织收回宅基地等宅基地使用权退出的内容，而另一部分学者在研究宅基地使用权退出问题时，却在反复强调应该加强宅基地使用权流转，允许宅基地使用权抵押、入股等，还有一些学者认为宅基地使用权退出是宅基地使用权流转的一种特殊形式，是彻底的宅基地使用权流转。

笔者认为，从法律性质上讲，宅基地使用权退出和宅基地使用权流转具有本质上的区别，虽然宅基地使用权流转和宅基地使用权退出都是针对宅基地的用益物权而言，宅基地使用权退出是指宅基地使用权的法律状态属于宅基地所有权人，而宅基地使用权流转是指将宅基地使用权本身转让或基于某个特定的宅基地上的房屋因出卖、出租导致宅基地使用权转移给另外一个人。而从对宅基地使用权的规制来看，宅基地使用权退出是一种用益物权的灭失，与宅基地使用权的取得相对应，而宅基地使用权流转属于宅基地使用权日常管理中的内容。

（三）宅基地使用权退出与集体土地征收的区别。

对于宅基地使用权退出的问题，学术界不仅出现于宅基地使用权退出与宅基地使用权流转概念的混淆，也有部分学者认为宅基地使用权退出和集体土地征收的外延有交叉重叠部分，造成这种误区的主要原因是：目前宅基地使用权退出不仅有农民单个自愿退出宅基地使用权的方式，也有许多与土地整治、耕地复垦等项目相结合进行的宅基地使用权退出方式，由于人们没有从法律本质上认识宅基地使用权退出与集体土地征收的区别，导致人们产生部分宅基地使用权退出与集体土地征收重叠的观点。

宅基地使用权退出的内涵是合法的宅基地使用权回归于宅基地所有权人，是宅基地的使用权和所有权合并的法律状态，随之宅基地上的用益物权灭失。而集体土地征收是指国家通过征收方式将属于集体土地所有权的宅基地变为国家所有，是土地所有权的转变。一个针对的是宅基地使用权，一个针对的是宅基地所有权，两个概念分属不同的法律层面。

二、宅基地使用权退出的必要性分析

我国处于社会城市化、农业产业化、人口集中化发展的阶段，宅基地使用权退出制度的完善，有助于夯实农村宅基地使用权权能、提高土地利用效率、集约社会资源等。

（一）有助于完善宅基地使用权的权能。

物权理论最早由德国的萨维尼创立，它是一种物之归属的权利，是法律赋予权利人拥有物及支配所有之物并且享有其利益的排他性权利。我国《物权法》规定，农村集体土地的物权由集体土地所有权、集体土地承包经营权、集体建设用地使用权、农民宅基地使用权等物权组成[5]，初步确立了市场经济中关于农村土地的重要制度和交易规则。但是，宅基地使用权作为一种用益物权，目前法律法规中只规定了它的占有和使用的权利，对于收益的权利并没有明确规定。我国法律法规明确规定农村宅基地可以出租、转让等，但在当前，宅基地使用权中的收益权利日益重要，只有完善了宅基地使用权中的收益权利，才能更好地保护农民因出租、转让宅基地使用权而获得的收益。同时，宅基地使用权作为一种权利，从主体资格的取得到使用权的审批，法律法规都有较为详细的规定，但是目前，除了个别省份的部分地区作为农村土地改革试点，颁布了与宅基地退出相关的法规外，我国全国性的法律法规中却没有对宅基地使用权的灭失，即宅基地使用权的退出作出相关规定，因此，无论从完善宅基地使用权这一用益物权的权能，还是完善一个权利本身的产生和灭失制度，都亟需从法律层面完善宅基地使用权退出制度。

（二）有助于提高农村建设用地的利用效率。

对于学术界所热衷的通过宅基地使用权流转方式来解决农村宅基地面临的困境的情况，笔者并不否认宅基地使用权流转对于解决农村宅基地初期问题的有效性，但笔者认为，从提高农村土地利用率、盘活农村宅基地土地的角度看，宅基地使用权退出制度的效能更高。

随着我国社会的急剧变化和宅基地错综复杂的状况，宅基地使用权流转制度已经不能有效解决农村宅基地面临的困境。首先，对于宅基地使用权的流转方式，除了法律规定的转让、出租外，许多人提出宅基地入股、联营、抵押等方式，通过流转来增加农民收入，但2006年浙江省温州乐清市试点的农房抵押贷款业务和温州苍南县的农民康居贷款业务，都因违反国家法律，于2008年7月被迫中止。2014年的“中央一号”文件虽然再次提出在部分试点地区进行宅基地使用权抵押、入股试验，但宅基地使用权流转的可操作性较差，而且在现有法律框架下，宅基地使用权一旦实现抵押，对其使用权处理的问题将成为法律上的难题。其次，宅基地使用权流转的对象十分有限，无论从流转情况还是从增加农民受益角度看，农民可以获得的受益极为有限。而且由于受地理位置的影响，出租等其他流转方式对本村以外的人的吸引力有限。endprint

宅基地使用权退出相对于宅基地使用权流转来说，显然更彻底，也更高效。目前宅基地使用权退出试行中，比较典型的地区有重庆、浙江嘉兴、四川成都等地，参考这些地区的实施情况，宅基地退出一方面突破了村小组、本村集体经济组织，可以使得宅基地使用权通过农交所、地票交易等跨越到区县，这样将土地的综合整改提高到市或省的角度进行整体规划，对于合理利用土地更为有效；另一方面，在宅基地使用权退出中，目前很多地方将宅基地使用权和房屋置换、社保、户籍的改革同时进行，无论从农民的收益和保障角度看，还是从农村宅基地重新利用角度看都更具吸引力。

（三）有助于加快城乡统筹发展的步伐。

目前，建设和谐社会的关键在于实现城乡统筹发展。随着我国社会和经济的不断发展， 城市建设用地日趋紧张，许多地方的土地尤其是部分沿海城市的土地容积率几乎达到饱和，为了继续发展经济，不得不向农村土地伸手。同时，我国大部分农村土地却仍处于粗放利用状态，虽然我国城镇化水平不断提高，但是农村宅基地却存在宅基地使用面积逐年上升，农村宅基地面积严重超标，农村宅基地低效闲置等一系列问题。许多地方因为宅基地使用权退出制度不完善等各种原因导致旧宅基地闲置等。

社会的发展，必将是农村和城市统筹发展的过程，也是城市化水平不断提高的过程。目前的农村宅基地利用现状不能满足城乡统筹发展的需要。随着社会的不断进步，不仅是工业产业化，农业的发展也将走向产业化、集约化。宅基地使用权退出制度的建立，能从根源上盘活农村集体建设用地。集约利用农村建设用地，促使农村土地资源和城市资源有效融合利用，克服束缚经济发展的土地制度，是城镇化发展的必然要求。

（四）有助于实现农民的土地财产权益。

土地一直是社会和经济发展的重要资源之一，宅基地使用权作为农民手中的重要资源，农民目前只有占有和使用的权利，其重要的取得收益的用益物权一直因为各种原因而无法实现。为了保障农民的土地财产权益，满足社会和经济的改革需求，农村宅基地使用权退出制度的建立势在必行。

宅基地使用权由于其特殊性，其流转的范围和方式有限，可以使用的途径也有限，农民无法通过出租宅基地使用权流转形式获得充分的土地财产权益，宅基地使用权基本处于“僵化”状态。而宅基地使用权退出制度，从表面看农民失去了宅基地使用权，似乎是一种“损失”，但对于僵化的宅基地使用权而言，农民可以通过宅基地使用权退出获得更多更深远的收益。首先，就社会发展情况而言，城镇化和农业产业化是总的发展趋势，相当多的农民最终会成为城镇居民，而耕地也会逐渐走向集约化经营的方式。其次，就农民个人而言，许多人进城打工，或者带子女进城上学，都是为了获得更多的城市资源。宅基地使用权退出制度，正好同时满足了这两个需求。农民可以通过退出宅基地使用权而获得城镇住房，同时，结合户籍制度改革，农民可以转变成城镇居民，和城镇居民享有相同的就业、教育、社会保障等相关福利。所以，与农民宅基地使用权闲置相比，宅基地使用权退出制度可以让农民真正基于土地获得相应的财产权益。

随着农村常驻人口减少，许多耕地荒废。而城市却一直面临土地紧张的局面，构建和完善宅基地使用权退出制度，一是可以集约利用农村建设用地，将多余建设用地复垦为耕地；二是可以通过对宅基地的集中整理，将多余的土地以城乡建设用地指标增减挂钩等形式用以城镇建设，减少国家征收耕地的情况。

三、宅基地使用权退出的可行性分析

从当前我国农村土地使用的具体情况看，实行宅基地使用权退出制度具有实践上的可行性。

（一）宅基地使用权退出的法律可行性。

在全国性的法律法规中，《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等对农村宅基地做了相关的规定。

我国《宪法》规定：宅基地和自留地、自留山属于集体所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他方式转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。从上述规定可以看出，《宪法》对宅基地使用权只做了指导性的规定，即所有宅基地使用权的行使都要“有法可依”。

我国《土地管理法》第62条对宅基地使用权做出了“一户一宅”的制度规定，即宅基地的面积必须符合各地标准、转让后不可重新取得等。从此项规定可以看出，我国法律总体上并没有禁止宅基地使用权的退出。

1995年国土资源管理局颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中第一次提出了宅基地退出问题，并对两种情况的宅基地使用权退出进行了规定，一是宅基地面积超过当地政府规定标准的，在条件成熟时其超过部分应退还集体；二是空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。而2004年国土资源部颁发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中则进一步规定了第三种宅基地退出情形，即在严格落实农村村民“一户一宅”的情况下，通过继承而出现“一户多宅”和闲置住宅的，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。

从现有法律法规的规定来看，宅基地使用权退出制度是可行的。首先，我国法律法规已经对一些常见宅基地闲置情况做出了收回宅基地使用权的规定；其次，结合社会实践，法律法规对宅基地使用权退出的规定逐步切合社会现状，政府已经开始探索宅基地使用权退出制度，并准备逐步完善其相关的法律法规。

（二）宅基地使用权退出的政策可行性。

宅基地使用权退出制度作为一项新的制度设想，从宏观上看，目前中央政府并没有全面肯定这一制度的实行，而是在相关政策中指出要积极探索宅基地使用权退出制度。现在，中央政府已经在部分省区设立改革试验区，允许改革试验区根据各地情况，突破现有法律法规的规定，探索宅基地使用权退出的可行性。

从微观上看，重庆、浙江、天津等改革试验区已经结合各地市场的变化情况，制定了一系列与宅基地使用权退出相关的政策。以重庆市为例，重庆市作为全国首个统筹城乡综合配套改革试验区，以户籍制度改革为契机，以进城务工人员为主要对象，2010年8月颁布《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号），在全国率先全面启动城乡户籍制度改革，以户籍制度改革推进城镇化快速发展。同时出台了《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》（渝办发〔2010〕203号）对户籍制度改革过程中的农村土地退出与管理利用做出了指导。2011年以后，相继出台了渝办发〔2011〕353号和渝府发〔2012〕255号文件，对宅基地使用权退出制度实施过程中的相关问题进一步细化规制。endprint

这些试点地区都是结合本地实际情况，就宅基地使用权退出的相关政策进行了比较完善的制定，并且用实践操作检验这些政策，为以后宅基地使用权退出制度的推广做了很好的制度先行试验。

（三）宅基地使用权退出的现实可行性。

考察全国各试点地区关于宅基地使用权退出的典型形式，大部分地区选择将宅基地使用权退出与户籍改革或医疗保障、教育、就业等相结合，比如重庆、浙江、天津等地的“地票交易”、“两分两换”、“宅基地换房”等改革措施。

重庆各区县积极探索，比较典型的有2007年江北区鱼嘴镇双溪村“土地换社保”改革；重庆九龙坡区探索的“承包地换社会保，宅基地换住房”改革。而对于退出的宅基地，重庆最初实行宅基地指标置换，2008年12月重庆农村土地交易所设立以后，重庆结合城乡建设用地增减挂钩、土地整理等工作，在维持全市范围内耕地总量动态平衡的同时，进行地票交易[6]。对于浙江和天津等地而言，浙江省比较典型的有嘉兴的“两分两换”改革，将宅基地和承包地分开，征地和拆迁分开，农民自愿以土地承包经营权置换社会保障和以宅基地使用权置换城镇住房[7]。天津“宅基地换房”指在坚持承包责任制不变，耕地面积总量不减，农民自愿的基础上，建设新型小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取一套住宅，同时由村镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补平衡[8]。

在目前各试点地区中，宅基地使用权退出制度的实施范围正在扩大，重庆和浙江的许多基层开始结合各地的情况，制定宅基地使用退出的相关细节和配套措施，说明宅基地使用权退出具有推广价值。同时，通过宅基地使用权退出制度，各地实现了农村土地资产价值、农地规模化和产业化经营，同时也使城镇建设用地紧张局面得到缓解，符合社会发展需求。对于农民而言，以上各试点中的宅基地使用权退出改革，切实提高了农民的居住环境和生活水平，对农民具有较强吸引力。总结这些改革措施，它们既有相同之处，也各具特色，都为在全国推广宅基地使用权退出制度提供了较好的现实范例。

参考文献：

[1]俊科等.农村宅基地管理的探索与创新——以东部沿海地区为例[J].中国土地科学，2013，（3）.

[2]单金海.对农村宅基地有偿退出机制的构想[N].中国国土资源报，2010-04-09.

[3]欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009，（10）.

[4]张秀智，丁锐.经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究[J].中国农村观察，2009，（6）.

[5]徐霖. 谈我国物权法对“公共利益”的法律界定[J]. 科技经济市场，2006，（2）.

[6]张蔚.快速城镇化进程中农村土地退出机制研究——基于重庆市户籍制度改革的实证[D].重庆：西南大学，2011.

[7]扈映，米红.经济发展与农村土地制度创新——浙江省嘉兴市两分两换实验的观察与思考[J].农业经济问题，2010，（02）.

[8]崔宝敏.天津市以“宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式[J].中国土地科学，2012，（05）.

责任编辑 刘绛华endprint