农村宅基地流转、收回及补偿的制度建议

宅基地使用权流转的立法缺陷。主要表现在：其一，物权平等保护原则的缺失。宅基地使用权虽已被确立为一项独立的用益物权，但结合《土地管理法》等法律、法规及国家政策，它并不具有用益物权的完整权能，同国有建设用地使用权相比，并未受到立法的平等保护。其二，房地一体原则的否定。当前相关不健全的规章制度导致了宅基地使用权禁止流转与房屋流转不受禁止的人为对立，违反了我国《物权法》所确立的房地一体原则，并为实践中的宅基地使用权的“隐形流转”埋下了隐患。其三，立法的相对滞后性。现行立法滞后于实践，不能满足农民的合理需求，阻碍了农民通过流转宅基地使用权换取合理经济收入的愿景实现，退化为一种将农民牢牢束缚于农村以换取社会稳定的手段。

宅基地使用权流转的实践困境。主要表现在：其一，隐形流转的困境。据抽样调查，江苏农村宅基地使用权隐形流转的比例高达48.89%，且大多以房屋买卖、出租、抵押等形式变相流转宅基地使用权。如近年来热议的“小产权房”问题在江苏已较为普遍，并没有得到有效遏制。隐形流转虽在很大程度上反映了农民的强烈诉求，是农民为争取自己权益的一种本能反弹，但是这种流转方式也注定具有自身不能克服的诸多弊病，如最为重要的是交易安全无保障。其二，资源优化配置的困境。目前的宅基地使用权流转制度成了土地资源优化配置的羁绊，农民家庭财产极其重要的宅基地资源成为一种“死产”，农村出现了大量的宅基地闲置与“空心村”现象。据统计资料显示，全省农村拥有2处宅基地的为71.4万户，占5.0%，苏南地区这一比例达到了7%，而全省拥有3处以上宅基地的有2.8万户，占0.2%。其三，利益分配失衡的困境。当前宅基地资源的分配由政府所主导，政府完全控制了宅基地使用权的设立、流转及收回，农民作为宅基地使用权的享有者很难合理分享到政府主导下的流转宅基地使用权所带来的巨额收益。例如，苏州市“宅基地换住宅”模式就存在较为严重的利益分配失衡问题，形成了典型的土地“剪刀差”现象。

宅基地使用权收回补偿存在虚置。现有立法下的宅基地使用权收回及补偿制度的虚置现象突出，发挥不了其应有的作用，导致大量该收回的宅基地使用权没有被收回。例如，在江苏各地出现了较为普遍的“空心村”、“一户多宅”与“超占面积”等宅基地闲置现象，导致宅基地资源的低效利用，加剧了土地供需矛盾。同时，不少地方也存在滥用宅基地收回权的现象。一些地方政府非法强行无偿收回农民宅基地使用权或强迫农民进行宅基地置换，出现了农民“被上楼”和“负债上楼”的不良后果。究其原因，主要是由宅基地使用权收回的法律性质不明、宅基地使用权收回及补偿的主体不明、宅基地使用权收回及补偿的条件模糊、宅基地使用权收回及补偿的程序几乎处于空白状态以及立法未设置充分有效的权利救济机制等多种因素导致的。

农村宅基地使用权应在立法上确定有效流转。破除宅基地使用权流转困局，需要逐步放开对宅基地使用权自由流转的限制，为此建议实施“分两步走”战略：第一步，由禁止流转过渡到限制流转。限制流转是指有条件地推进宅基地使用权流转，扩大宅基地使用权流转的对象和范围，减少相关条件的限制，以增加农民的财产性收益，促进宅基地资源优化配置。近年来，在其他省市及江苏本省进行的试点工作，已形成了一批被广泛推广和借鉴的地方模式，如将宅基地使用权纳入集体建设用地使用流转中的“成都模式”，采用实物交易与指标交易相结合的“重庆模式”以及江苏本省总结出的以苏州“宅基地换住宅”为代表的宅基地置换模式。据此，可以将这些试点方案结合各地实情进行相应的拓展和完善，逐步实现宅基地使用权由禁止流转向限制流转的转变。第二步，由限制流转过渡到自由流转。自由流转是指由农村集体经济组织与农民自己来主导宅基地使用权的再流转，由宅基地使用权流转市场来自主调节，政府应做好相关的服务工作和监管即可。江苏作为一个市场经济较发达、城市化与工业化水平较高、城乡社会保障体系较完善的改革前沿阵地，尤其应当先行先试，通过制订详细的改革方案，率先完成由限制流转向自由流转的转变。

重构农村宅基地使用权收回及补偿制度。为克服现有农村宅基地使用权收回及补偿制度的弊端，一方面要进行立法再造，重构宅基地使用权收回的主体、条件、程序、补偿机制及救济机制等，使相关主体能够积极有效地行使自己的职权，依法强制收回应当收回的宅基地使用权;另一方面，则要进一步推进制度创新，在法定的强制性收回以外，积极推动宅基地使用权的协商收回，使协商收回和强制收回能形成一股合力，进而最大限度地兼顾宅基地资源的集约高效利用和保障宅基地使用权人合法权益的双重目标。就法定的强制性收回而言，虽然更多的是国家立法层面的问题，但是江苏要发挥主动性和积极性，要结合省情，依法制定详细的、可操作的实施细则，完善相关的监督机制，确保该项制度不再被虚置。就协商收回而言，其体现的是双方主体的意思自治，是一种有偿收回，要以较强的经济实力作后盾，因而需要各级政府加大资金投入，加强引导和监督，确保协商收回不被滥用。对于江苏而言，协商收回是一项值得广泛推广的举措。江苏可凭借其较强的经济实力作支撑，通过政府引导与市场化运作，调动各方主体的积极性，努力促成宅基地使用权的协商收回，实现宅基地资源的优化配置。

进一步做好相关配套制度的改革与支撑。一项制度要得到良好的运行并达到预期的目标，还必须取得相关配套制度的有力支撑，形成一套完善的制度体系。为此：第一，完善农村土地利用管理制度，实行严格的农村土地用途管制。第二，做好宅基地使用权登记发证工作，明确宅基地使用权登记的物权效力，避免因物权归属不明而造成的纠纷与争议。第三，完善宅基地使用权设立制度，从源头上最大限度地保证宅基地使用权设立的合法性，为宅基地使用权的流转、收回及补偿奠定坚实的基础。第四，完善农村自治制度，以保证农村自治组织能够在宅基地使用权流转、收回及补偿中有效地行使其权利并履行其义务。第五，完善农村社会保障制度，建立城乡一体的农村社会保障制度，以应对农民丧失宅基地后可能导致的风险，保证社会的稳定有序。第六，建构多元化的纠纷解决机制，以充分应对宅基地使用权流转、收回及补偿中可能出现的各种纠纷与矛盾，使各方主体的合法权益在遭受侵害时能够得到有效的帮助和解决。

〔本文系南京师范大学贺日开教授承担的江苏省社科基金重点项目“江苏农村宅基地流转、收回及补偿问题研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华endprint