微型金融机构：衍生逻辑与制度矫正

[摘 要]通过发展微型金融机构以增加微型金融领域的金融供给是近年来世界各国的普遍做法。基于金融平等理念的吸纳，我国政府希冀通过自上而下的微型金融机构发展，实现小微个体融资难题的破解。在实践中，微型金融机构虽然实现了一定领域金融服务供给的物理覆盖，但就整体而言，仍与政府既定的发展目标相距甚远，其发展的可持续性面临着极大的困境与质疑。微型金融机构的可持续发展，有赖于明晰其与小微个体、政府以及市场之间的关系，从交易成本、交易环境和监管制度着手，有效推进金融的基础化、市场化和法治化。

[关键词]微型金融机构;小额信贷;小微企业;农村金融;可持续发展

[中图分类号] F832.4

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）02-0059-09

[收稿日期]2015-08-26

[基金项目]国家社科基金重点项目“农村金融制度创新”（14AZD034）;国家社科基金青年项目“新型农村金融机构法律制度研究”（13CFX080）;重庆市研究生科研创新项目“微型金融机构可持续发展的制度障碍和法律完善”（CYB14068）;中国市场经济法治研究中心重大攻关项目“金融安全法律问题研究”（CMEL14ZD06）。

[作者简介]刘乃梁（1988-），男，天津人，西南政法大学经济法学院博士生，西南政法大学中国市场经济法治研究中心研究人员，主要从事金融法研究。

微型金融机构（MFIs，Micro-Finance Institutions）是旨在为小微群体提供金融产品与金融服务的小额信贷机构。从本质上讲，金融机构的设立与发展都蕴含了不同程度的主观假设。无论是经营者或是监管层，金融机构的发展都是一种主观期待的落地过程。不同于既有金融机构，微型金融机构的发展体现了政府与社会强烈的主观期许。从主观期待到客观实践，从应然希冀到实然效果，通过微型金融机构既定目标与现实效果的对比，既可以较为清晰地展示发展中的问题与困境，又可以为我们反思目标逻辑的合理性提供依据和素材。

一、微型金融机构的发展逻辑

微型金融机构的设立与发展有其特定的历史背景与现实诉求，它是政府主动发起的有关金融市场中供需不足、信息不对称等问题的针对性治理。从政府的认识论角度而言，微型金融机构的发展逻辑包括了对于现有问题的主观认知、既有解决方案的综合对比以及解决路径的主观选择，在一系列综合评价之后，形成了微型金融机构的发展思路以及通过微型金融机构发展所预期实现的主观目标。

（一）认知：微型金融的需求与供给

特殊群体、特别领域金融产品与服务的供需不足，是各国政府在推进金融社会化与市场化进程中面临的普遍性问题，这同时成为了微型金融机构的逻辑起点与发展假设。金融需求程度的满足与否从一个侧面反映出一国金融市场的竞争与开放程度。然而，在主流金融市场之外，往往存在着金融发展过程中的弱势领域，这些弱势领域又往往成为了金融市场化的“最后一公里”，微型金融即是弱势金融领域的典型代表。“划清微型金融的边界是非常困难的，广义上讲微型金融是扩大低收入群体金融支持的活动，但是许多国家将其限定为一定范围的目标群体。”[1]我们通常从两个维度来审视对金融有着强烈需求的微型金融领域：一是具有鲜明个体特征的小微企业;二是具有普遍发展诉求的农村金融。

小微企业顾名思义是从企业规模出发，依照企业的“大小”进行分类①，其弱势特征正是缘于规模之小。企业规模不仅仅是一种单纯的统计学维度，经济学学者研究显示，企业规模与企业的生产率（孙晓华等，2014）、创新能力（吴延兵，2007，高良谋等，2009）、融资能力（林毅夫等，2005;谭之博等，2012）以及社会活动能力（程华等，2008;杨其静等，2010）都有较为直接的关系②。全国工商总局《全国小型微型企业发展情况报告》显示，“我国中小企业创造的最终产品和服务价值相当于国内生产总值（GDP）总量的 60%，纳税占国家税收总额的50%，完成了 65%的发明专利和 80%以上的新产品开发”[2]，由此看来，小微企业支撑了我国社会发展与创新发展的半壁江山。然而，2015年第一季度的《中国小微企业发展报告》显示，“近四成小微企业营业额环比下降，可持续发展不容乐观”[3]。究其原因，一方面在于小微企业自身的经营能力，另一方面则更多地在于现有市场环境尤其是金融市场融资环境对小微企业的支持不足。与小微企业不同，农村金融是金融弱势领域的常态表现，农村金融的弱势缘于客观的地理因素与历史的经济因素，农业经济独特的自然属性与市场属性决定了农村金融需求的多样性与复杂性。

市场经济中的任何交易都不是绝对平等的。金融机构虽然对社会个体提供平等的金融服务机会，但是在平等之中蕴含了出于交易安全与经济效率考量的多重评价。从现有金融市场供给结构来看，微型金融从形式上受到了平等对待，但实质上因交易成本的广泛存在，使其面临巨大的供给难度。从小微个体自身而言，自身的弱质与弱势使其事前缺乏足够的担保运作能力，事后存在较弱的风险抵抗能力。从金融机构而言，信息不对称的广泛存在使金融机构对于金融服务相对人的常规风险评估面临高昂的信息搜寻费用。“交易成本的存在不仅会影响交易量和资源使用的边际效率，更会影响合约的安排选择。”[4]从金融机构的“理性经济人”视角审视，在“规模决定能力”的不同类型企业面前，金融机构选择大企业、大客户既是符合理性的，同样也是符合市场运行规律的。由此看来，“嫌贫爱富”何尝不是符合金融效率精神的合理性“排斥”。然而，正是这种个体的理性行为，叠加形成了集体的非理性，微型金融的供给面临极大的现实困境。

（二）借鉴：微型金融的全球化实践

微型金融是世界各国经济发展中面临的普遍性问题，“各国政府对于微型金融机构规制探索的热情高涨缔造了微型金融机构规制与监管国际模式的发展”[5]，他国的发展经验为我国微型金融问题的应对提供了借鉴的模板。就发达国家而言，“美国的小额信贷成型于20世纪80年代，而微型金融机构以非营利贷款机构的角色扩张于20世纪90年代，在全部50个州以及国家协会和行业协会”[6]。美国的发展立足于既有金融市场中较为完善的信贷担保机制，充分发挥小企业管理局（SBA，Small Business Administration）的政策性金融中介功能， 在《中小企业法》《机会均等法》等多部相关法规的推动下，细分市场，满足不同类型企业的不同信贷需求。在农村金融领域，美国更是通过专业性农村金融机构的运作，通过农业信贷法律法规的不断完善实现了农村信贷需求的对应供给。而日本统筹设立的政策金融公库（JFC，Japan Finance Corporation）直接为中小企业和农村金融提供金融支持，扩展其外源性融资渠道。德国通过财政杠杆的有效运用，充分发挥财政补贴的调节作用，允许政府对小微企业融资提供直接担保，以保证小微融资渠道的畅通。就发展中国家而言，近年来面向农村和弱势群体的小额信贷机构探索取得了举世瞩目的进步。在亚洲，尤努斯（Muhammad Yunus）基于反贫困理念发起的格莱珉银行（Grameen Bank），形成了对贫困农户提供小额贷款的“孟加拉模式”;在非洲，小额信贷的推广更多地依靠非政府组织（NGO，Non-Governmental Organizations）的推动;在拉丁美洲，依靠民间丰富的资金优势形成了独具一格的由非营利机构组成的小额信贷机构。“虽然不同国家的金融体系存在明显差异，但一些有效的经验对促进我国小微企业融资具有一定的借鉴作用。”[7]

（三）吸收：微型金融的理念与载体

在既有问题与潜在的应对路径面前，领导层的主观选择决定了微型金融问题的解决方向。通过微型金融机构建设应对小微融资难题，包含了以下的主观吸收与选择：

1相对于依靠市场的自发性调节，政府的主动干预更加有利于我国小微难题的缓解。实践中，因经济机制与社会体制的差异形成了两条不同的改造路径：自下而上的市场调节与自上而下的政府干预。实际上，路径的选择抑或路径的折中与否，是由一国金融体制、市场体制与政治体制决定的。在发达国家的实践中，美国的发展立足于完善的市场机制，选择了市场主导的调试路径;而德国与日本倾向于“政府+市场”的调整模式，即尊重市场规律前提下的政府干预。反观亚非拉国家的探索，因其政权自身的不稳定性导致了市场经济结构的不健全，因此基本上是一种自下而上的模式倒逼。我国金融市场历来处于政府严格管制之下，市场创新程度更多受到了监管层的左右。自下而上的发展，不仅难以对现有小微问题的解决产生实质性影响，反而会加剧风险的集聚，民间金融的困境即是例证。因此，我国微型金融难题的破解需要政府自上而下的宏观干预。

2微型金融的问题应对暗含了政府对于金融民主、平等发展趋势的吸纳。就世界金融市场的纵向发展而言，金融体制与金融市场的不断发展，不仅促进了国际经济社会的发展，同时也带来了难以预估的风险。2008年金融危机发生后，在“大到不能倒”与小微企业“破产潮”的鲜明对比中，既有的执着于效率的金融市场发展与监管理念受到了质疑。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·席勒认为：“金融体系是一项新发明，而塑造这种体系的过程还远没有结束……在这个过程中最重要的是对金融体系进行扩大化、民主化和人性化的改造……。”[8]（P2）从《多德-弗兰克法案》的内容来看，对于金融消费者的平等对待以及金融服务平等获取权的赋予，成为世界金融发展的一种趋势。金融危机虽然未对中国产生实质性影响，但是也为我们的监管层敲响了警钟。“以农民为代表的低收入个人主体和以小微企业为代表的中小企业主体等大量消费者被排斥于主流金融服务之外，背离了公平正义，影响了社会和谐，不利于社会的可持续发展。”[9]我国金融市场的发展应当在确保稳定的前提下，逐步与世界接轨，缩小金融差异程度。

3相对于政策性金融机构，商业性微型金融机构是政府倾向的变革载体。发展中国家的小额信贷模式的探索，推动了微型金融机构的尝试，而发达国家多通过政策性金融机构的宏观布局与市场的微观创新相结合。对于我国而言，农村金融领域多次尝试通过政策性金融机构的运作，以期实现金融服务的全面供给，但是实际效果并不理想。相较于巨大的微型金融需求，微型金融难题并非是某一政策性金融机构抑或依靠既有金融机构下沉所能解决的。因此，政府的思路在于以微型金融机构应对微型金融难题，以小支小，力求通过规模类型的金融与实体对应，实现金融机构发展与实体经济支持的双赢。

二、微型金融机构的既有效果

一系列政策与配套措施的出台，促成了微型金融机构的发展，在微型金融机构的发展过程中成绩与问题并存。从复杂的客观效果中抽丝剥茧获取最亟需面对、亟需解决的问题，是反思政府发展主观逻辑的前提，同时也是确保微型金融机构可持续发展的关键。

（一）发展历程与现实效果

微型金融机构是缓解农村金融与小微企业融资供给不足的重要载体。我国对于具有世界普遍意义的微型金融机构的探索，始于2006年新型农村金融机构的建设。“三农问题”一直是我国政府面临的首要发展问题。“在市场化改革过程中，农村金融体制改革经历了改革准备、明确目标和深化改革这三个重要阶段，但这些已有的改革尚不足以扭转农村金融渠道的资金外流趋势。”[10]（P150）2004至2015年，连续12个中央1号文件持续强调农村金融问题的现实性、重要性和紧迫性。新型农村金融机构是“相对于传统农村金融机构而言的，包括银监会2006年后批准试点成立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类机构，以及在人民银行的主导下、试点后由银监会认可的小额贷款公司”[11]（P1）。与此相同，微型金融机构同样在小微企业融资问题的破解中发挥着重要的作用。国务院办公厅2013年发布的《关于金融支持小微企业发展的实施意见》中明确指出，要“积极发展小型金融机构，……支持在小微企业集中的地区设立村镇银行、贷款公司等小型金融机构”。

根据银监会《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》以及《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》的部署，计划到2011年末设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。据银监会统计，“截至2013年底全国共设立1134家新型农村金融机构，其中包括1071家村镇银行、14家贷款公司以及49家农村资金互助社”[12]（P12）。在“低准入，严监管”的发展原则下，以村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小贷公司为代表的微型金融机构，在一定程度上改善了农村金融市场和小微企业融资市场机构主体供给不足的问题，促进了小贷金融生态环境的改善。并且，伴随着《存款保险条例》以及相关财政补贴与优惠政策的实施，微型金融机构的发展看似坦途一片。

我国政府主导下的微型金融机构发展形成了一定的特色：一方面，微型金融机构是在金融牌照严格管制的背景下，以“支农支小”政策性目标保障换取金融机构准入、补贴等一系列优惠政策。从政府与监管者监督而言，微型金融机构的政策性目标大于盈利性目标，政治考量大过经济衡量，它是政府对于微型金融难题“机构观”改良路径的延续与创新。另一方面，微型金融机构的发展仍然以既有商业银行为主导，当下较为典型的微型金融机构设立方式，一种是既有大中型金融机构独立设置从事微型金融服务的专门性机构;另一种是既有金融机构与社会资本共同出资，并且金融机构占主导的微型金融机构。

（二）发展问题与现实困境

微型金融机构虽然在一定程度上增加了对于农村金融和小微企业定向服务的物理覆盖，但是从其发展伊始就遭受了舆论的普遍质疑，这些质疑主要针对微型金融机构的可持续性问题。以较为典型的三类新型农村金融机构为例，在以往的研究中，学者们从金融深化理论、最优金融机构理论出发，对农村银行业结构（田杰等，2013）、监管政策实施效果（孙清，2015）、农户借贷偏好（郭世辉等，2011）、农村非正规金融市场需求主体（刘纯彬等，2010;张兵等，2013）以及机构运行绩效（林乐芬等，2013）等方面进行了多维的金融评测，客观展现了新型农村金融机构的不可持续性。研究结果显示，农村金融的增量改革虽然提升了农村金融机构的网点覆盖率，但是却并没有达到预期的效果（葛永波，2011;张文棋，2011;梁静雅等，2012）。新型农村金融机构不可持续的重要原因在于现行监管模式存在的诸多发展障碍，以及金融监管自身的创新不足（周孟亮等，2012;文春晖等，2013），新型农村金融机构距普惠金融的发展目标相差甚远（刘萍萍等，2014）。除此之外，通过机构的增量改革实现农村金融可持续发展的路径选择，也遭到了部分学者的质疑（洪正，2011;程惠霞，2014）。

笔者认为，微型金融机构可持续发展的现实困境主要源自三个方面：其一，从微型金融机构自身发展来看。微型金融机构自身确实存在着内部治理体系不完善、信贷约束机制低效等现实问题。更为突出的问题是在盈利性目标的驱动下微型金融机构普遍的“脱农脱小”现象，即营业地点的上移以及资金“合理不合法”的流向③。实际上，微型金融机构提供针对性的小额贷款并不具备实质的优势，在与大中型金融机构的竞争中，微型金融机构同样是小额信贷市场的弱势群体。并且，微型金融机构缺乏规划的数量激增也使得一定区域内的市场竞争程度上升，市场极易出现过饱和状态。这样一来，出于商业可持续的考量，微型金融机构容易出现“逆向选择”，偏离既定的政策性“支农支小”的轨道。如果不能确保微型金融机构的商业可持续，再多的政策性目标也只能是水中月、镜中花。其二，从小额信贷市场制度构建来看。我们虽然通过政策驱动实现了微型金融机构的数量攀升，但是仍未从根本上解决对于微型金融发展具有明显遏制作用的高昂交易成本问题。现有对于微型金融的针对性担保机制缺失，并且金融机构对于微型金融相对人的信用考量仍然面临高昂的信息搜集成本。其三，从微型金融机构监管环境来看。对于微型金融机构的准入放宽，并不意味着微型金融机构能够持续地拥有“支农支小”的信贷优势。现有严格管控的利率体制由于缺乏足够的创新激励，不利于微型金融比较优势的形成;并且既有政策补贴的可持续性在某种程度上直接影响了微型金融机构的可持续性。此外，对于民间资本的忌惮以及金融整体秩序的考量，也使得民间资本参与微型金融机构的建设“有名无实”，村镇银行民间资本“股权转让潮”④的出现就印证了这一点。

微型金融机构的“新”并不等于“可持续”，金融机构的可持续发展同样不是一劳永逸的。微型金融机构物理覆盖率的提升并不意味着支农支小实质效果的提升;既有微型金融机构监管指标的达成同样不代表着其自身已经具备了可持续的盈利能力与支农能力;“曲线救国”⑤下微型金融市场短期、局部的稳定不等于长期、可持续的整体发展。在既往金融学理论验证基础之上，在把握住微型金融市场可持续发展关键环节的同时，我们更需要反思如何通过制度的“自省”尤其是制度的重构来实现可持续发展的长远规划。

三、微型金融机构的矫正向度

从发展逻辑的主观确定到发展政策的客观落实，从微型金融机构事前与事后、主观与客观的对比，我们或许可以发现一些对于微型金融机构可持续发展，抑或对于造成现有客观困境原因的初步认知。对于这些关键环节的把握，可以为我国微型金融机构的发展提供矫正方向。

（一）亟待厘清的关系

1 微型金融机构与微型金融

金融机构作为金融市场发展与金融活动开展的重要载体，在金融创新和金融发展中都扮演着重要的角色。同时，金融机构也是金融调控与监管的重要标的之一，传统“机构+产品”的金融监管模式界定就表达出金融机构对于金融稳定与金融发展的重要性。作为金融体系中不可或缺的发展单位，金融机构的细微变化都会牵动着金融市场发展的全局。但是在经济发展尤其是扶贫、扶小等带有社会性的目标实现过程中，我们往往走进了“金融机构万能主义”的误区。微型金融发展的既有困境并非微型金融机构所能承受之重，通过微型金融机构的发展促进微型金融增量供给，毋庸置疑是一个值得信赖的发展趋向。然而，金融机构的作用毕竟仅类似于“细胞”的载体作用，克服微型金融难题更为重要的是对于小微企业与农村地区经济发展的可持续支撑。除此之外，我们仍应清醒地看到，决定产业部门与融资部门合约达成的关键在于效率与成本的考量，而非机构规模的一一对应。如果我们希望通过微型金融机构实现微型金融的对口支援，就应当一方面赋予微型金融机构实质性的、有利于合约达成的、降低交易成本的制度支撑;另一方面应对微型金融的受众群体施以足够的教育与引导。

2微型金融机构与政府

依靠政策驱动的微型金融机构从实质上讲与政府的主观预设目标存在较大的距离，究其原因，一是处于严格管制下的金融市场对于微型金融发展的金融抑制一直未有改善;二是政府与微型金融机构运行者的主观目标发生了错位。美国经济学家麦金农通过大量调研，论证了发展中国家广泛存在的政府通过金融政策的实施对于金融市场发展的抑制。对于同属发展中国家的我国而言，无论是商业银行还是其他金融机构，都处于严格的金融监管之下。对于微型金融机构而言，“微型金融监管中存在着准入条件单一、 监管标准重安全轻效率的监管价值取向以及地方政府金融管理权责不对称等问题”[13]。此外，虽然政府的政策性期待大于盈利性保障，但是，微型金融机构的投资者与运营者更为看重的是通过微型金融机构的设立，突破现有金融牌照的管制，其首要目标仍然是盈利与商业可持续。“在实现社会性目标和财政收支平衡目标之间，为了实现自身的金融可持续性，微型金融机构往往会发生使命偏移，倾向于盈利性目标的实现。”[14]这种政府与微型金融机构的排序错位，究其原因就是政府对于微型金融机构的金融机构本质抑或商业本质认识不清，刻意地将政策性金融机构的发展路径移植到商业性金融机构的发展之中。

3 微型金融机构与市场

各国的发展经验证明，微型金融问题并不能单纯依靠市场本身来解决。正如前文所述，现有大中金融机构对于微型金融领域的排斥是具有合理性的，是符合市场规律与金融效率的。从这个角度而言，微型金融机构的发展既可以理解为弥补市场失灵的政府干预措施，又何尝不能理解为一种逆市场规律行为。从相关市场来看，除了农村金融具有较明显的地域性，小微企业融资的小额信贷市场的现有竞争是非常充分的，不存在声称拒绝为小微企业提供金融产品与金融服务的金融机构，导致最终交易结果具有较强倾向性的原因在于交易成本与经济效率。因此，微型金融机构的发展仍应立足于现有信贷市场与金融资源。在实际操作中，微型金融机构的设立受政策导向，资本大部分来源于已有成熟的金融机构，并且政府本身倾向于通过已有金融机构的参与，以便将其纳入现有监管体系之中。毋庸置疑，“微型金融机构的稳定和持续性营利有赖于商业合作关系的建立，好的商业合作关系会促进微型金融产业扩大范围，实现显著增长”[15]，但是这种合作关系不仅仅限于商业银行与微型金融机构之间的合作。国务院于2010年发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，强调发挥民间资本对于社会发展的重要性，但是，在微型金融机构的具体实践中，民间资本仍然是监管层所忌惮并被排斥于现有正规小额信贷市场的发展之外的。

（二）必要的制度矫正

1交易成本矫正：金融的基础化

对于交易成本的制度矫正应当着眼于金融基础设施尤其是微型金融基础设施的完善。金融基础设施的完善与否对于微型金融的运作与可持续发展起到了决定性作用，它在某种程度上决定了微型金融的交易成本，进而决定了最终交易合约的形成。小微融资问题的解决并非仅仅需要金融机构的对应供给，更为重要的是优质微型金融机构的多样化发展，这种发展需要建立在一定的金融基础设施之上。这些相关的、矫正信贷双方信息不对称的金融基础设施包括：其一，征信体系。目前与信贷相关的征信体系主要是自上世纪末中国人民银行主导建设的企业与个人信用基础数据库。但是，我国征信体系条块界限明显，信用信息的共享并不顺畅。2013年颁布实施的《征信业管理条例》明确了征信机构的设置与征信业务规则，对于微型金融信用体系的完善是一个利好消息。最大程度地将现存小微企业纳入征信体系，不仅有利于降低信贷中的信息搜集成本，并且有利于对于一定区域、一定产业中小微企业发展现状的整体把握。其二，支付结算体系。受制于地理位置、组织体系与支付工具，微型金融弱势地区的支付结算体系与既有的支付结算体系形成了城乡二元特色;金融垄断的广泛存在也制约着微型金融领域支付结算体系的完善，例如在银行卡支付结算领域处于市场垄断地位的银联，对于村镇银行的准入有着诸多的限制，这迫使村镇银行不得不尝试着建立自身的支付结算体系。实际上，互联网技术的应用为微型金融领域支付结算系统的完善指出了发展方向。在已有的支付体系之内，依靠第三方支付完善微型金融机构的结算体系或许是一条值得信赖的发展道路。其三，担保体系。缺乏有效的担保是微型金融难以获得信贷支持的主要原因。微型金融难题的破解以及微型金融机构的发展有赖于担保法律制度的创新。实际上，从我国担保法律制度的发展方向来看，已有的法律制度为担保体系的创新留有了足够的空间，然而，金融机构出于风险规避的考虑，更多遵循了传统的担保方式。对于微型金融，我们既可以借鉴国外的政府担保模式，又可以通过担保方式的创新实现贷款的易得性。

2发展环境矫正：金融的市场化

金融市场化建设意味着将微型金融机构作为整个金融市场体系的有机组成部分，为其实现商业可持续与政策性支农支小提供自由的空间与倾斜的制度支持，进而促成客观环境对于微型金融机构的比较优势。如前所述，现有的小贷市场并非无人问津，市场内部竞争也异常激烈。并且，出于商业可持续的考量，微型金融机构还要尽可能争取到“大客户”的信贷资源。决定优质信贷相对人在大中金融机构与微型金融机构之间抉择的是金融市场的价格——贷款利率。就目前我国利率管制现状而言，微型金融机构难言有较为明显的比较优势，利率市场化抑或利率的局部市场化是促成微型金融机构形成比较优势的可行方法之一。此外，金融市场化也意味着对于金融市场资源的充分利用。民间资本作为微型金融重要的资金来源，它的作用既没有得到应有的肯定，又缺乏必要的政策支持。“我们没有理由继续让从事小微活动的民间小额信贷组织成为金融市场的‘山寨机构。”[16]微型金融机构的发展应当立足于对民间资本的发掘，通过民间资本的筹集来实现微型金融问题的缓释。巨大的潜在民间资本的正规化也有利于社会秩序的稳定。

3金融监管矫正：金融的法治化

依靠政策驱动，我们实现了一定程度上微型金融机构的物理覆盖，然而，金融的可持续发展离不开金融法治化建设。法治先行也是国外微型金融机构发展值得借鉴的经验。“有必要通过法律制度的创新，促使现有资本市场不仅为满足商业银行中介的需求，而且扩大小额信贷的贷款规模，并期待其能超越商业银行的资金规模实现商业可持续。”[17]应当明确的是，只有促进微型金融机构商业可持续目标的实现，才能对其政策性目标的实现有所希冀。换言之，微型金融机构首先是金融机构，从法律上讲具有独立的法人属性，其次才是政策性目标的实现考量。由此，金融法治化对于微型金融可持续发展的助力体现在：一是明确主体的权利义务。通过法律明确微型金融机构的权利与义务，通过权利的赋予认可其金融机构的主体地位，通过义务的附加以实现政策性目标。需要特别注意的是，应当重视权利与义务的对等性。相对于微型金融机构“支农支小”的艰巨义务而言，应当赋予其多维发展的权利，不必将其限制在某一特定区域，抑或限制其吸储能力。二是通过金融消费者保护强化主体法律责任。微型金融机构的发展从本质上讲是维护金融消费服务的平等权，加强作为交易相对方金融消费者的权益保护，有助于明确微型金融机构的业务指向，不断促进其完善内部治理机制。三是探索金融监管的法治化。现有“低准入严监管”的发展方针虽然相对于以往的发展政策有了较为突出的演变，但是既有稳定之上的监管惯性仍然不利于微型金融机构进行富有针对性的创新。应当通过法律制度约束金融监管主体的行为，明确金融监管的导向与边界，肯定互联网对于微型金融发展模式的改造，为微型金融机构在市场中施展拳脚留有足够的创新空间。

注释：

①我国2002年颁布的《中华人民共和国中小企业促进法》就明确了中小企业对于社会经济发展的重要意义与划分标准，2011年工业和信息化部、国家统计局、国家发改委和财政部联合发布的《中小企业划型标准规定》明确了将中小企业细化为中型、小型和微型三类。

②一个反面的例证在于，美国反垄断执法初期，“一刀切”地从企业规模的相关维度——市场结构出发展开了对于大企业的执法，政府主导拆分了诸如标准石油公司等具有市场支配地位的庞大规模企业，以确保相关市场拥有足够的竞争程度。

③在实践中，以小贷公司和村镇银行为代表的新型农村金融机构的资金大量流向以房地产为代表的高回报行业，对于微型金融领域出现了不同程度的偏离。除此之外，本应按政策要求下沉的微型金融机构出于资金流动性和机构盈利性的考虑，更多地选择了地理位置的上移。

④2012年末，邦信资产管理有限公司发布公告称“拟转让其持有的全部四川彭州民生村镇银行股权”。截至目前，这是第一家通过产权交易平台公开进行的村镇银行股权转让交易。“包括彭州民生村镇银行在内，目前已有五家村镇银行股权被民营企业股东转让。多家村镇银行民企股东表示，村镇银行经营规模小，经营状况远未达到参股预期。参股本是为了获得控股权进入银行业，但控股无望，而且被排斥在日常经营管理之外，让民营企业股东心生去意。”（详见：杨佼民营企业股东失望退出 掀起村镇银行股权转让潮[N]第一财经日报，2012-11-23）

⑤吴敬琏教授在一次采访中将以新型农村金融机构为代表的微型金融机构的建设称为“曲线救国”，意为新型农村金融机构建设是在传统金融机构难以承担支农义务的历史背景下，力求通过民间资本的加入，实现对于农村金融市场可持续发展的倒逼。

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责任编辑 刘绛华