户籍制度与农村土地制度联动改革机理研究

[摘要]户籍制度改革是一项系统工程，应与农村集体土地等相关制度改革联动进行。户籍制度与农村集体土地制度在制度形成、制度功能等方面具有密切的内在关联，这是实行联动改革的基础。户籍制度与土地制度的联动改革需要解决两方面的问题：一是基于农业户籍而享有的土地权益如何分配，二是非农业户籍身份所享受的社会保障权益（福利）如何向具有农业户籍身份的农村人口配置。

[关键词]户籍制度；集体土地；联动改革

[中图分类号]F320.1[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2014）12-0086-06

[收稿日期]2014-08-10

[基金项目] 2013年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“新型城镇化背景下户籍制度与农村土地制度联动改革法律机制研究”（13YJC820119）。

[作者简介]朱识义（1975-），绍兴文理学院法学院副教授，法学博士，主要从事经济法、公司法研究。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”“加快户籍制度改革”。户籍制度改革是一项系统工程，不可能“单兵突进”，必须与相关制度联动，才能取得应有的效果。所谓相关制度，其中最为重要的就是农村土地制度，即没有农村土地制度改革，就不可能有彻底的户籍制度改革，户籍制度改革与农村土地制度改革必须同步推进。

一、户籍制度改革目标及其联动需求

现行户籍制度基于城乡二元分割的制度需要而设计。依赖于这一制度基础，经过长达几十年的制度演化，最终形成了将户籍身份划分为农业户口和非农业户口的城乡二元分割的社会结构制度体系。从社会现象因果关系理论层面分析，城乡二元分割的户籍制度仅仅是城乡二元分割社会结构制度体系赖以建立的基础，并不是导致这种制度体系建立的根本原因。详言之，从实然的角度看，城乡二元分割的户籍制度先于城乡二元社会结构制度体系的建立，似乎是城乡二元分割的户籍制度导致了城乡二元社会结构制度的建立；农业户口和非农业户口二元分割的户籍制度是“因”，城乡二元社会结构制度是“果”。但是，从应然的角度分析，两者之间的因果关系完全相反：城乡二元户籍制度是基于城乡二元社会结构制度建立的需要而设计的，如果没有建立城乡二元社会结构制度的需要，就没有必要设计出城乡二元分割的户籍制度。也就是说，农村和城市区分的二元社会结构制度是“因”，城乡二元分割的户籍制度是“果”。

以对城乡二元社会结构制度与城乡二元分割的户籍制度两者之间因果关系的不同认识问题来指导户籍制度改革方案的设计，就会形成“理想主义”和“现实主义”两种不同的改革方案与目标。理想主义的户籍制度改革方案是先对城乡二元社会结构制度体系进行改革，然后缩小并最终消除农村居民和城镇居民因户籍身份的不同而在诸多权益享受上的差别尤其是所享有的社会保障方面的差距。一旦农村居民和城镇居民在诸多权益（社会保障）制度方面的差异消失了，户籍制度改革的目标也就自然而然地达成了。因为就户籍制度改革的理想目标而言，并不是单纯地进行户籍制度改革，而是要消除隐藏于户籍制度背后的制度权益（利益）差别。换言之，按照目的—手段的思维模式分析，改革现行户籍制度仅仅是手段，消除隐藏于户籍制度背后的制度权益差异才是目的。从这个意义上说，只要农村居民和城镇居民相互之间因为户籍身份差异而存在制度权益（利益）差别，户籍制度改革无论采取什么样的措施，取得什么样的成效，都没有达到制度改革的最终目标。现实主义的户籍制度改革方案是根据经济社会发展的需要，先设定农业户口转为非农业户口的条件（门槛），然后将符合条件的农业户口转换为非农业户口，使农业户籍人员完成户籍身份的转换，逐渐扩大非农业户口人员的比例，提高全国的城镇化水平。显然，理想主义的户籍制度改革方案操作难度较大，且具有长期性，不可能一蹴而就。而现实主义的户籍制度改革方案虽具有较强的可操作性，但却与户籍制度改革的最终价值目标背道而驰，有悖于户籍制度改革的公平原则。按照现实主义的户籍制度改革方案，一方面，能够由农业户籍身份转换为非农业户籍身份者，即由农村居民变为城镇居民者，多属于农村中较为优秀的人士。申言之，现实主义的户籍制度改革方案实际上是一种人才吸引机制，即城市利用自己固有的优势将人才从农村吸引到城市，由此导致的结果必然是城乡在人才吸引力方面的差距越来越大。这不仅不利于缩小城乡之间的差距，反而会进一步扩大两者之间的差距，城乡二元社会结构会越来越强化。另一方面，户籍身份的流动是单向的，即只有农业户籍人口往城镇迁移，转变为非农业户籍人口，非农业户籍人口不可能往农村迁移，转换为农业户籍。从理想的角度思考，社会人口流动政策应当是人们享有迁徙的自由，是鼓励人们按照社会需求，按照市场经济人力资源需求规律流动，而不是人为地限制人口的流动方向。“迁徙自由要求人口的流向应该是全方位的，既有从农村到城市，从城市到农村的纵向流动，也有从城市到城市与从农村到农村的横向流动。”[1]理想和现实总是存在着差距，对于人类社会问题的解决而言，理想主义的方案和现实主义的方案总是处在两端，存在着一定的距离。理想主义的户籍制度改革方案以户籍制度改革的理想目标为价值取向，现实主义的户籍制度改革方案则以户籍制度改革的现实路径为价值取向。对户籍制度改革者而言，在对户籍制度改革进行顶层设计时必须两者兼顾，最大限度地调和户籍制度改革理想目标和现实路径之间的矛盾，找到理想主义方案和现实主义方案的最佳结合点。笔者认为，户籍制度改革两种方案的最佳结合点便是制度改革的联动，即将户籍制度改革与相关制度的改革同步进行，形成制度改革的联动。户籍制度是城乡二元社会结构制度体系的有机组成部分，与相关制度具有内在的关联性，就户籍制度与相关制度的关系而言，户籍制度虽然具有“时间上的在先性”，相关制度以户籍制度为基础而设计，但从逻辑上分析，相关制度具有“逻辑上的在先性”，户籍制度是因相关制度的需要而设计出来的。户籍制度与相关制度相互之间的这种“时间在先性”与“逻辑在先性”的不一致，就决定了户籍制度改革不可能脱离其存在的制度体系而单独进行，必须与相关制度联动。endprint

二、户籍制度与土地制度联动改革的基础

人必须生活在土地上，土地是人类生活繁衍的物质基础，无论是对于一个国家或者民族而言，还是对于个人而言，离开土地，失去土地资源，就无法生存下去。从事物本性上分析，人具有天然的流动性，而土地则具有天然的固定性。对于人而言，虽然在一定的时间内必须被固定在一定的土地上，但人总是想突破现有土地的限制，向外流动，扩大自己的活动范围；对于土地而言，虽然具有天然的固定性，但生活于土地之上的人总是流动的，土地的价值必须体现在对人的吸引力上。人和土地之间既相互依存又相互制约。人类与土地的这种天然依赖关系决定了一个国家或者民族的户籍制度和土地制度必然具有关联性。从一定意义上来说，户籍制度与土地制度就是“一枚硬币的两面”，一面的转动必然会带动另一面的转动。户籍制度与土地制度的这种内在关联性，也就决定了户籍制度改革必须与土地制度改革联动，形成制度改革的联动。单纯的户籍制度改革，不触及土地制度，不与土地制度联动的户籍制度改革，对于解决现行户籍制度存在的问题，显然仅仅是一种“治标不治本”的举措，根本就无法达到户籍制度改革所应达到的目标。同样，单纯的土地制度改革，不与户籍制度联动的土地制度改革，就有可能引发社会矛盾，导致社会不稳定。我国几千年的历史，可以说就是一部户籍制度和土地制度相互交织演化的历史。历代封建王朝，为了稳固自己的统治，都充分利用了户籍制度和土地制度的关联性原理，将农民束缚在土地上，限制农民的自由流动，国家依据户籍对有名者进行土地授予，从而使户籍制度表现出极强的“固农限农”特征。

新中国成立后，我国的土地制度经历了几个发展阶段。第一阶段是1949—1952年的土地改革阶段。在这一时期，中央为了兑现“耕者有其田”的革命诺言，在土地制度上实行土地私有制，农村土地由农民个人所有，家庭经营。第二阶段是1953—1956年的合作化时期。自1953年开始，全国开始实行互助合作运动，由农民将自己私有的土地入股，组成初级农业合作社。农民参与农业合作社劳动，不仅可以获得劳动收入，还可以获得土地股金的分红。从法律性质上分析，这个时期的土地仍然为农民个人所有，是土地私有制，只不过由农业合作社经营罢了，满足一定条件，农民仍然可以将自己用于入股的土地出卖、出典。土地私有制也就意味着人口可以自由流动，或者说土地私有制与允许人口自由流动的户籍制度有着天然的联系。以这种土地私有制为基础，1954年宪法规定人们享有迁徙自由，人口可以自由流动。第三阶段是1956年—1978年的人民公社化时期。从1956年开始，全国农村掀起了农业合作化高潮，到1958年发展为人民公社化运动，土地制度发生了巨大改变，即土地由农民私有变为集体所有，实行集体统一经营，农民按劳获得经营收入所得。至此，农民与土地的联系必须通过集体组织——每个农民天然地属于某个集体经济组织，即某个人民公社或者生产（大）队。对于农民来说，离开了集体经济组织，就等于离开了自己赖以生存的土地，就等于失去了生活来源，实际上就等于被社会所抛弃。从农民个人角度来说，无法离开集体经济组织，从国家（社会）角度来说，也不允许农民离开集体经济组织，不允许农民自由迁徙，尤其是迁往城市。与这种集体土地制度相适应，必须建立相应的户籍制度，需要从户籍管理的角度对农民的迁徙进行限制，将农民束缚在集体经济组织的土地上，城乡二元分割的户籍制度因此得以建立。第四阶段是1978年至今，这一时期土地制度的特点是在坚持土地集体所有的前提下改革土地利用制度，即将原来由集体统一经营改为由农民家庭承包经营。生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。农村土地制度由集体所有、集体统一经营变为集体所有、家庭承包经营，一方面极大地提高了农业生产效率，另一方面也在一定程度上将农民与土地的紧密联系剥离开来。对于一个家庭来说，只需要一部分劳动力从事农业生产即可，其他的劳动力可以自由地流动，去从事其他行业。土地制度的变革必然引发人口管理制度的变革，为与这种土地制度相适应，自1978年开始，城乡二元户籍制度也随着土地制度的改变而逐渐发生变化。基于户籍制度与土地制度的关联性，从新中国土地制度和户籍制度演变的过程来看，自1978年以来的户籍制度改革系因土地制度变革而引起，但是，随着户籍制度改革的深入，又需要土地制度改革的进一步深化。没有土地制度改革相配套，户籍制度改革就难以取得实质性的进展。“户籍制度与土地制度是相伴随而产生和发展的，二者呈现互动性，一方的变革往往会引起另一方的变革，从而表现出动态上的相互适应性。”[2]

户籍制度与土地制度在制度功能上具有内在的关联性。就制度功能而言，新中国成立后之所以要建立城乡二元分割的户籍制度，其中极为重要的目标之一是维护社会安全稳定有序，确保经济社会发展能够在和平稳定的环境中进行。显然，对于刚刚诞生的新中国政权而言，要确保社会秩序的稳定，就必须对人口流动进行控制，需要严格的户籍管理制度。城乡二元分割的户籍制度不仅能够有效防止农村人口向城市迁徙流动，同时也能有效控制农村人口和城市人口内部相互之间的流动。户籍制度对人口流动的控制具有消极性，可以说，单纯依赖于城乡二元分割的户籍制度，是无法实际起到控制人口流动的作用的，必须联合土地制度，有相应的土地制度配合才能起到应有的效果。因为对于任何个人来说，首先需要生存，生存就必须有生活来源。当一个人在某个地方连生存都得不到保障时，他就会想办法迁徙到另一个地方去，这是人类作为动物性的本能。作为理性的经济动物，每个人都不仅希望生存下去，还希望生活得更好一些，因此，人具有向生活条件好的地区（方）迁徙的趋向。换言之，对于国家或者社会来说，要想将一部分人控制在某个特定的区域，就必须为其提供相应的生存、生活保障。现户籍制度必须与社会保障制度协调起来。户籍管理制度对人口流动的控制是消极的，社会保障制度对人口流动的控制则是积极的。对于我国农村地区而言，土地制度实际上就起到了一种社会保障的作用。从农村人口的角度而言，国家为农民个人提供了土地，可以作为其生存、生活的来源，生活有了保障，当然也就不需要流动到其他地方去；对于城市人口而言，国家为每个城镇居民提供了社会保障，当然就不需要流动到其他地方去；城乡二元分割的户籍制度由此也就有了法理依据。从这种意义说，对于农民而言，土地是其命根子，有了土地，生存就有了基本保障。正因为如此，我国农村土地制度不仅仅是一项经济制度，更重要的还是一项政治制度，承载着非常重要的社会保障功能。为此，有学者在针对农用土地物权立法问题时指出： “中国的农村土地被赋予了太多的责任和负担。现行农地制度的很多问题并非由其本身造成，单纯的物权立法并不能从根本上解决这些问题，如提供生存保障、减轻就业压力、保障粮食供应、提供工业资本等，这使得任何一种农地制度的安排都很难表现出很好的制度效应。因此从一定意义上说，改造农村土地物权立法社会环境，是搞好农村土地物权立法的关键问题，舍此别无他途。”[3]对于城镇居民而言，生活在某个城镇，就意味着可以享受该城镇的社会保障福利，而且，城市级别越高实际上也就意味着社会保障福利越高，也就意味着户籍登记（户口）的含金量越高。一般而言，很少有人愿意放弃大城市户口而迁往其他地区，上海、北京等地区的考生很少愿意到户籍地以外的城市就读大学就很清楚地说明了这一点。从这个意义上说，户籍制度改革就是社会保障制度的改革。当前，户籍的真正内涵是以“住房+低保+教育”为核心的公共服务，户籍制度改革本身是一个目标而非手段，简单地取消城市与农村户口，很难有什么实际效果；而改革恰恰需要跳出户籍之外，以“土地——户籍——财政”的联动改革探索公共服务的筹资创新。endprint

三、户籍制度与土地制度联动改革的制度设计思路

户籍制度改革必须与相关制度改革联动进行，形成制度改革的联动。制度改革的实质是利益调整，是利益的重新分配。现行户籍制度的本质在于利益差异，因此，户籍制度改革的实质就是户籍权益的调整。由于户籍权益主要表现为社会保障权益差异，所以，从这种意义上可以说户籍制度改革的实质就是社会保障权益（制度）的变革。

户籍制度与土地制度的联动改革需要解决两方面的问题：一是具有农业户籍身份的人转换为非农业户籍身份后，其原来基于农业户籍身份而享有的具有社会保障功能的土地权益如何处置的问题。因为对于农业户籍身份的人而言，当其户籍身份由农业户籍转变为非农业户籍时，如果不对其原来享有的土地权益进行处置，即若不对农村土地制度进行相应的改革，就意味着农村居民户籍身份转换为非农业户籍身份后，不仅可以享受基于非农业户籍身份的社会保障福利，同时还可以享受基于农业户籍身份而享有的土地权益，即享受了双份的社会保障权益，与公平原则的制度改革价值取向相悖。二是原来城镇人口基于非农业户籍身份所享受的社会保障权益（福利）如何向具有农业户籍身份的农村人口配置，使农村居民也能够在一定程度上享受国家的基本公共服务，并如何与农村土地制度相协调的问题。因为如果将现仅由非农业户籍身份的城镇居民享有的社会保障权益（福利）即国家基本公共服务向具有农业户籍身份的农村居民推行，实行国家基本公共服务全覆盖，而不对原有的农村土地制度进行相应改革，这就意味着具有农业户籍身份的农村居民可以享受双份的社会保障权益，同样与公平原则的制度改革价值取向相悖。因此，无论从哪种角度思考，户籍制度改革都必须与土地制度改革联动进行。

就户籍与土地制度改革联动，从制度设计的总体框架而言，笔者认为需要考虑如下几个方面的问题：

第一，农业人口“转户”非农业人口是否必须以“户”为单位？农户个人是否可以转户为非农业户口？从现有的部分地方（如重庆）户籍制度改革的实践来看，是不允许农户个人转为非农业户口的，转户必须以“户”为单位。要求农业户口转户为非农业户口必须以“户”为单位，实际上就是基于户籍制度改革必须与土地制度改革联动的缘故。因为无论是宅基地还是家庭承包经营的土地，都是以户为单位进行配置的，如果不以户为单位进行转户，户籍制度与土地制度的联动改革就无法进行。在对现行户籍制度进行改革之前，个别农村人口因政策性原因由农业户口转户为非农业户口（例如农村考生考上大学）的，一般是不进行相应的土地调整的，也就是说，农村土地制度调整，不仅需要考虑农村人口个人的情况，还需要考虑“农户”的因素。

第二，农业人口整户转户为非农业人口后，是否必须强制退出土地？在这一问题上，《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》虽然强调坚持自愿原则。但是，这里的“自愿”仅仅是时间选择上的自愿，即给予一定的犹豫期，并不是可以不退出。换言之，转户农户退出土地是强制性的，符合条件后必须按照有关要求退出。国家要求转户农户退出土地，是户籍制度与土地制度联动改革的必然要求。从农村土地演变的历史来看，属于集体经济组织所有、由农户承包经营的土地，本来就属于国家所有，是建国初期国家通过没收地主土地而获得，并分配给农民所有，后来通过公社化运动收归集体经济组织所有。因此，从历史渊源上来说，国家有权收回转户农户手中的土地。从制度功能上分析，国家将从地主手中没收来的土地分配给农户或者集体经济组织，其目的是给予农业人口的社会保障，以此作为法理基础来区别对待农业户口和非农业户口的社会保障福利等待遇。转户后的农户既然享受了国家另外给予的社会保障福利，国家当然有权将以前分配的土地保障福利予以收回。转户农户退出的土地由国家收回，从理论上说，转户农户退出土地仅仅是“退出”土地的使用权而没有“退出”所有权，因为土地所有权仍然在“集体经济组织”手中。户籍制度改革必须坚持农户自愿原则，因此而产生的问题是，在集体经济组织中仅仅有部分农户退出土地的情形下，这部分农户退出的土地是由国家收回还是由集体经济组织收回？如果由国家收回，那么是否应当给予集体经济组织一定的补偿？笔者认为，应当由国家收回。因为转户农户退出土地，国家赋予其非农业户口身份，从经济学的角度来看，这实际上是一种“交易”行为。在这一“交易”行为中，国家有所付出，当然就应当有所回报，集体经济组织则没有任何付出，当然就没有任何回报。从民法原理上分析，转户农户退出的土地，类似于共同共有财产关系的分割。集体经济组织所有的土地，对于每个农户来说，就是一种共同共有关系。共同共有财产关系的维持以共有关系的维持为前提，共同共有关系的存在，共同共有财产关系就存在，共同共有关系不再维持，共同共有财产就必须予以分割。农户转户实际上就是退出共同关系，共同共有关系因此而不复存在，农村土地作为共同共有财产当然就应当分割。

第三，土地利用问题。国家从转户农户手中收回土地后，存在一个如何利用土地的问题。首先应当明确的是，农村土地是个极为广泛的概念，从土地性质上看，既包括农业用地，也包括宅基地以及乡村基本建设用地；从区域上看，既包括城镇周围的农村土地，也包括偏远山区的农村土地；而从未来一定时期的应用价值上分析，既包括在较短时期内可以商业化运作的农村土地，也包括未来一定时期内很难商业化运作的农村土地。笔者认为，户籍制度与土地制度的联动改革，从操作程序方面考虑，首先必须进行区域选择，不宜全面开放。也就是说，哪些地区的农户可以转户为非农业户，国家应当统筹考虑安排，必须搞好顶层的规划设计。在此前提下，国家对农村土地的利用，就是一个土地资本化的问题。简言之，户籍制度与土地制度联动改革必须走农村土地资本化之路。土地资本化有广义和狭义之分。广义的土地资本化是指将土地作为市场要素在资本市场上流动，狭义的土地资本化是特指转户农户退出土地后的资本化问题，即将转换农户退出的土地作为市场要素在特定的市场流动。本文是在狭义上使用土地资本化的概念。土地资本化要求必须建立健全土地流转市场，完善相应的法律制度，包括土地交易平台制度、土地退出信托制度、地票交易制度等。土地交易平台是指建立相应的农村土地交易所，为农村土地交易包括但不限于租赁、抵押、转包等交易行为提供相应的服务。土地退出信托制度则是指：作为土地权利人的转户农民，自愿以土地承包经营权剩余期限内的权利，以契约方式，转移或设定负担于受托人，使受托人依照信托行为所定的宗旨或目的，为土地信托财产的孳息受益权利或孳息以外本金的受益权利，基于保障和维护受益人的利益，管理或处置该项土地信托财产。地票交易制度是指对农民退出宅基地和农村公共设施用地复垦为耕地后，并经过土地管理部门验收后，产生的建设用地指标，在依法、公正的基础上以地票的形式进行拍卖。

第四，劳动力与土地关联性流动的问题。劳动力和土地关联性流动问题要求必须建立劳动力和土地指标一起流动的机制。如前所述，人类必须生活在土地之上，人口的流动就会引发土地需求的变化，人口越集中的地区，土地的利用价值就越高。因此，国家对建设用地指标进行总体控制时，必须考虑到人员流动的状况，以建设用地指标作为控制人口流动的有力杠杆，引导人员的有序流动，由此最终确保人口（劳动力）在不同地区之间的流动并不是基于政府基本公共服务的差异考虑，而是基于劳动生产率提升的需求。当然，鉴于建设用地指标的跨地区交易的复杂性，可以考虑直接由中央政府以行政手段将新增建设用地指标与新增户籍人口挂钩。也有学者建议，由于采用土地和户籍直接挂钩机制会极大地减少流动人口的选择权 ，因此，可以考虑将建设用地指标配置给个人，流动人口（劳动力）可以在自主选择工作和生活地点的过程中，决定是否将用地指标转让，这不仅有力地强化了地方政府对于建设用地指标的竞争性，而且也提升了流动劳动力在分享城市化收益中的谈判能力[4]。

参考文献：

[1]王菊英.二元户籍制度改革与农村土地集体所有之关系论析[J].贵州大学学报（社会科学版），2009，（2）.

[2]汤玉.论户籍制度改革与农村土地制度的变革[J].东南学术，2006，（1）.

[3]石纪虎.论农村土地物权立法的社会环境[J].求索，2003，（4）.

[4]陆铭，陈钊.为什么土地和户籍制度需要联动改革———基于中国城市和区域发展的理论和实证研究[J].学术月刊，2009，（9）.

责任编辑刘绛华endprint