以人民满意为标准谋划“顶层设计”

葛守昆

党的十八届三中全会是在非常关键的时期召开的一次非常重要的会议。当前，中国改革已经进入了深水区，处于矛盾的高发期，啃的都是“硬骨头”。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对民众关心的下一步如何改革作出了积极的回应和探索。党的十八届三中全会强调指出，加强“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策的科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。在“摸着石头过河”前加上“顶层设计”，这两个结合起来说明改革的指导思想更加科学。

一、“顶层设计”问题的提出

在中国改革问题上，“顶层设计”已经成了时髦名词，这一方面是对过去多年来“摸着石头过河”、零敲碎打“试点式”改革的深化，另一方面也反映了新时期对改革的新期盼。我以为，改革必须“顶层设计”，但要害是如何进行“顶层设计”。

何谓“顶层设计”？从我所接触到的人们认识看，有不同的理解。在学者层面上，一般强调的是改革的整体性、系统性。因为“顶层设计”来自于系统工程学的概念，主要强化工程的“整体理念”。在一般人的心目中，“顶层设计”就是从国家的中央层设计改革，既不能摸着石头过河，也不能简单靠政策优惠搞局部试点，国家的上层必须拿出改革的总体办法。我的观点很明确，改革当然要整体设计，同时也必须从中央开始。否则，靠下面去“闯”、去“试”，搞得不好，是瞎碰乱闯，绕来绕去，结果又回到了解决问题的原点。

二、关键是对原有的改革认真总结梳理

在学术层面上对改革进行顶层设计，关键是对已有的改革认真总结，找准中国改革所要解决的主要矛盾，明确改革的主体和改革的对象。首先应该搞清楚中国改革的针对性，这决定着中国改革从哪里开始。“文革”结束以后，中国改革当时面对的制度体制，主要是高度集权的计划经济体制。这是迄今为止人们都能达成的共识。这就决定了中国改革的顺序是自上而下，而不是自下而上。特别要明确的是，改革虽然是有领导的，但同时领导本身就是改革的对象。否则，只将企业职工、农民作为改革的对象，改革的方向就有很大的问题。这是判断改革是非和成败如何的基本标准。其次，充分评估改革对社会的影响震动，确保改革秩序的总体稳定。改革必然涉及人们利益格局的重大调整，改革不可能有田园诗式的浪漫。虽然从长期来看，人们将普遍受益，但在短期肯定有的人利益有所减少，有的人利益有所增加。由利益矛盾引起的认识分歧是正常的，那种帕累托改进的想法是比较幼稚的幻想，也许在改革初期能暂时见效，但随着时间推移，必然效应递减，甚至适得其反。因此，不管你是否承认，不能排除改革中人们利益的矛盾和冲突。必须保证改革在稳定的社会环境中进行，保障正当和合法的权利，减少改革可能引致的不必要震荡，必须建立改革的安全机制，做到不因利益得失引起大的社会动荡。要增加改革的透明度。改革是亿万人民的伟大事业，必须保证广大人民群众的知情权、表达权、参与权、监督权，让改革在阳光下进行。要确保在改革中因利益减少而生活困难群体有基本的社会保障。在改革过程中，有一部分人会有暂时的利益缺失，比如在原有岗位上下岗，甚至失业，并因此出现生活上的困难，还有的人丧失原来的权力和利益，收入减少等。所以必须做到“改革未动，保障先行”，先建立比较完善的保障体系，让所有改革中生活困难的失利者有基本的生活保障。这有利于体现改革的公平，减轻改革阵痛，让所有改革的当事人、参与者公平竞争而少后顾之忧。必须指出，为改革建立的社会保障适用于所有人，不只针对企业职工和农民。

三、中国改革的基本思路与顺序

改革必须明确四大条件：改革目标就是推进国家治理体系治理能力现代化；改革要有安全保障；改革要提高透明度，人民群众要有广泛的有序参与；改革要有社会保障，失利者有基本的生活条件。改革有了这四大要件，就为改革奠定了一定的基础和前提，整个改革才有可能不断深化和细化。

就改革的思路和顺序来说，首先是完成由人治到法治的转型。中国历史上长期处于封建社会，典型的是人治色彩、官本位、等级制。因此所有人必须在宪法和法律规定的范围内行使权利。改革要规定责任和权利，防范渎职和越权，要实行广泛的监督，让权力在阳光下运行。改革不能只改别人，不改自己；不能只改下面，不改上面。其次，改变官本位、等级制。在高度集权的计划经济时期，表现的是效率低下，实质是权利不平等。必须将拥有公共权力的官员置于严格的监督约束之下，将权力关进制度的笼子里，社会的法律首先是治官而不是治民。必须建立官员财产申报制度，并公布于社会。实际上，官员财产公示，也是对官员正当财产的保护机制。再次，以平等为基础，统一平衡和处理好人们之间的利益关系。在一国内部的地区之间、部门之间、人群之间，都是平等的利益关系。在过去的改革里面，许多改革本身就建立在不平等的基础之上，必须加以纠正。比如，在经济发达的地区，通过特殊税收减免等优惠政策搞开放的招商引资，制造了地区间和内外资企业的不平等。许多所谓的改革措施是“按下葫芦浮起瓢”，没有总体联动，虽逞一时之效，但不具有根本性和长远性。生产公共产品、提供公共服务的单位和个人，不能既吃财政饭，又吃市场饭，搞“双轨制”，否则必然腐败丛生，破坏政府的公众形象。

有必要强调，改革的主体是人民，改革的最大得益者也是人民。必须以人民群众对改革的满意度作为判断改革是非与否的重要标准！

（作者系江苏省社科院经济所原所长，研究员，享受国务院特殊津贴专家）

责任编辑：彭安玉endprint