顶层设计 公平正义 攻坚克难

郭铁

2014年是落实十八届三中全会改革目标的开局年，也是中央全面深化改革领导小组履职的第一年。这一年，经深改组审议的改革意见或办法近30份，许多改革方案涉及重大民生领域的关键问题。

经年未动的收入分配改革、招考改革均实现了破题，司法体制改革、户籍制度改革等则直指公平与正义。伴随顶层设计与公平指引，诸多改革也逐渐触及要害，力图撼动体制机制壁垒。

顶层设计、公平正义、攻坚克难，2014年民生改革以三个关键词完满收尾。即将到来的2015年及更加长远的未来，一场场改革“硬仗”还有待攻坚。

顶层设计

自2005年开始的素质教育大调查算起，至2014年招考改革方案推出，这项改革走过了10年时间;自2001年国务院组织大规模收入分配问题研究，到央企限薪方案即将实施，如今已有13个年头;自2004年中国利率市场化顺利实现 “贷款利率管下限、存款利率管上限”的阶段性目标后，酝酿了21载的存款保险制度的实施，使利率市场化改革渐行渐近……

梳理2014年的民生改革大事记可以发现，许多改革都经历了破题阶段，朝着更加复杂艰难的体制机制方向推进，同时也更加注重顶层设计。

4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》。至此，这部中国环境领域的“基本法”，完成了25年来的首次修订，并计划于明年1月1日起实施。环保部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，新环保法实施后，环保力度将不断增强，“最大罚单”纪录会被不断刷新，因环境问题引咎辞职的官员也会不断出现。

今年5月，国务院批复发改委牵头，建立深化收入分配制度改革部际联席会议制度。北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实认为，联席会议制度的确立，意味着收入分配改革有望真正破局，但同时应当注重建立联席会议的权威性，“能否在几年内将改革落到实处，还需要一个明确的时间表。”

2014年也注定是新一轮土地改革的制度设计年。在今年中央农村工作会议后，相关改革文件陆续出台，改革大幕也将于2015年正式开启。一些地区在取得中央授权后，也在“谨慎”推进中开始了先行先试：广东出台农村集体建设用地流转的政府规章;重庆等地开展了农村集体建设用地流转试点;安徽一些地区开展尝试宅基地有偿退出机制。

提到深化改革与顶层设计，就不能不提成立于2013年底的中央全面深化改革领导小组。在2014年组织召开的七次会议中，深改组共审议了近30份改革意见及实施方案。其中，第二、第三、第七次会议均涉及司法体制改革相关内容;财税体制改革总体方案、户籍改革意见出现在第三次会议中;第四次会议审议通过了央企高管限薪方案、招考改革方案，并对2014上半年全面深化改革情况进行了总结;土地改革方案则先后在第五、第七次会议中有所提及……

中央党校教授谢志强在深改组成立之初曾在《人民日报》发表文章指出，35年的改革，容易改的都改了，剩下的是一堆难啃的硬骨头。面对这样一个全面改革的任务，如果没有一个中央层面的全面深化改革领导小组，几乎无法将需要改革的各个方面整合起来。“中央成立全面深化改革领导小组就是改革的系统性要求，是落实十八届三中全会《决定》的切实举措，也只有这样，才能整体推进、全面完成十八届三中全会《决定》中的60项改革任务。”

公平正义

不患寡而患不均，当面对种种不公正待遇时，人们常常用这句古训作为抗争和反对的理由。不公的背后，往往闪现着垄断与腐败的魅影。公平正义之所以在今年各项民生改革措施中有所体现，也正是反腐败在这些领域的延伸。

浙江叔侄“强奸杀人”案、萧山五青年“强奸杀人”案、福建吴昌龙“爆炸”案、王书金与“聂树斌案”……2013年一系列密集平反的冤假错案仿佛还在人们脑海中萦绕，2014年出现的呼格吉勒图案、念斌案又再次将“司法公正”的话题拉回到公众视野。

法律是道德与社会的底线，因此也更容易刺痛人们的神经。十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化，依法治国则是实现这一目标的根本保障。

2014年10月20日至23日，十八届四中全会召开，并首次将“依法治国”作为主题，确立了宪法在“中国特色社会主义法律体系”中的核心地位。在确保司法公正方面，四中全会公报提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，探索设立行政区划的人民法院和人民检察院，推动实行审判权和执行权相对分离的体制改革试点……种种表述直指司法领域的去行政化，以确保法院、检察院依法独立行使职权。

另一项体现公平正义的重要改革体现在教育领域。2014年9月4日，随着《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》公之于众，招考改革这只长久以来悬而未决的“靴子”终于落地，其重要性被赋予为1977年恢复高考制度以来，教育领域的又一件大事。

取消文理、英语一年两考、调整自主招生、取消体育艺术加分、定向招生扩容等内容，被解读为改革的几大亮点，直指教育公平与自主选择权。

在与百姓钱袋子息息相关的收入分配改革领域，2014年一系列举措也是可圈可点。8月18日，中央全面深化改革领导小组第四次会议，部署央企主要负责人薪酬制度改革。有消息传出，中央管理企业负责人薪酬制度改革将于2015年年初开始实施。

在2014年最后一个月，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，让人们嗅到了城乡均等化和户籍改革的气息。在此之前，黑龙江、河南等地纷纷出台户改政策，将城乡户口统一变作居民户口，其最终目的就是促进城乡居民基本公共服务均等化，消除绑定在户口上的种种不公。

攻坚克难

随着十八届三中全会一系列改革目标的提出，各项民生改革在2014年也随之进入攻坚阶段，即通常所说的“深水区”。

在公立医院改革方面，今年3月国家卫生计生委等联合印发《关于推进县级公立医院综合试点改革的意见》。扩围至1011个县级公立医院改革试点已覆盖了全国50%的县，2014年成为县级公立医院改革最为重要的一年。endprint

长期以来，由于市场化风潮的侵袭，县级公立医院的公益性几近丧失，百姓看病难问题尤为突出。加上县级财政投入往往有限，针对县级公立医院的改革也更为迫切艰难。针对这项改革，广东省卫计委副主任廖新波曾坦言，县级公立医院改革已走入“深水区”，到了这个节骨眼，财政的持续稳定投入是维持公立医院公益性、人人享有医疗的最基本保证。

在另一项与百姓息息相关的食药领域，《食品安全法（修订草案）》于今年7月2日公开向社会征集意见，“最严”也成为此次修法的主导方向。对违法行为的处罚额度在送审稿中已经有较大提高，并在《修订草案》中进一步加大。此次修法明确了食品生产经营者是食品安全第一责任人，同时明确政府官员与食品检验、认证机构如果失职渎职或弄虚作假也将面临严厉追责。

此外，继2013年国家食药监总局“三定方案”确立后，地方也于今年陆续进入食药机构改革阶段，但改革模式可谓五花八门。据中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏了解，改革前不同地方的监管体制就存在差异，因此地方政府必须考虑到如何在改革过程中尽量少触动原有体制的利益。此外，不同地方的食品产业发展状况、编制名额的宽松程度以及面临的食品安全状况都有所差异，势必会影响到各地的改革模式。

再来看看备受关注的土地改革。继此前国土资源部等5部门发布《进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》后，12月2日，全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。分析认为，该意见直指农村土地制度改革最为复杂的核心课题。

十八届三中全会提出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。这突破了过去集体建设用地入市必须首先征为国有的限制。相比土地流转，农地入市改革更为复杂。如何鼓励改革创新又坚守农民利益、耕地红线，是新一轮土改要解决的首要问题。

除上述改革外，诸多领域也伴随着改革的破题而陆续走进“深水区”。如收入分配改革目前依然缺乏明细的时间表图，提低、限高、扩中的改革目标背后涉及盘根错节的利益链条，可谓牵一发而动全身;招考改革在历经近10年酝酿后终于破题，但距专家理想中的招考分离还有一定差距;居住证制度的实施让人们看到了城乡均等的希望，但均等化并不是一纸证件所能解决的，其背后是绑定在户口上种种政策的清理，这需要大量时间和成本投入。

（实习生李菁、章甜对此文有贡献）endprint