公共政策防范现代危机的社会组织支持分析

[摘 要]公共政策防范现代危机获得社会组织的支持是政策本身的价值旨归，也是实现其危机管理目标的现实诉求。社会组织的参与保证了公共政策的科学化和民主化，推动政府危机治理机制的建立，增进公共政策利益价值的公正性，优化了危机政策管理的体系结构。公共政策防范现代危机，制定合理的政策是其获得支持的前提，充分发挥营利性组织的资金支持和非营利性组织的服务支持作用，加强社会组织与政府之间、各类社会组织之间的沟通与协作，形成有效的公共政策防范现代危机的合力。

[关键词]公共政策；现代危机；社会组织

[中图分类号] C934

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）10-0053-05

[收稿日期]2014-06-20

[基金项目]国家社科基金重点课题“学习实践科学发展观重大问题研究——防范现代危机的公共政策系统研究”（08AKS003）。

[作者简介]程德慧（1969-），女，河南南阳人，华东师范大学公民发展与现代德育研究中心研究员，河南农业职业学院副教授，法学博士，研究方向为思想政治教育与公民教育。

现代社会是一个危机频发的社会，现代危机管理使政府越来越深刻地认识到，仅仅依靠政府无法应对来自多方面的冲突和社会矛盾，有效防范现代危机是全社会的大事，必须动员全社会的力量尤其是各类社会组织的充分参与，可以帮助政府有效应对现代危机带来的巨大挑战。但在防范现代危机的过程中，由于各类社会组织的发展状况不同，对政府的公共政策理解不同，造成社会组织有效参与防范现代危机的能力不够、参与力量不足等问题。加强对公共政策的理解，动员社会组织有效参与公共政策，充分发挥各类社会组织的优势，为公共政策防范现代危机提供资金、财物、人力、技术、服务等各方面的支持，形成防范和应对现代危机的重要力量。

一、社会组织的支持是公共政策防范现代危机的内在需求

改革开放以来，随着市场经济的发展，市场经济作为一种独立性、自主性经济主体，为我国各类社会组织的诞生拓宽了成长发育的空间，我国各类社会组织获得了前所未有的发展机遇，在数量和规模上得以迅速扩张。截至2012年底，全国共有非营利性社会组织49.9万个，比上年增长8.1%，其中全国共有社会团体27.1万个，比上年增长6.3%，全国共有基金会3029个，比上年增长15.9%，全国共有民办非企业单位225万个，比上年增长10.1%[1]。俞可平教授根据目前我国各类社会组织的特征将非营利性社会组织分为9大类，主要有行业组织、慈善机构、学术团体、政治团体、社区组织、社会服务组织、公民互助组织、同人组织和非营利性咨询服务组织[2]；张勤根据在社会实践中发挥的作用将社会组织分为7类：主要有行业组织、公益性组织、学术组织、人民团体、国有事业单位、社区组织、民办非企业组织[3]（P19-20）。

但是，俞可平和张勤的分类都没有把营利性组织纳入进来。本文所研究的社会组织除了上述非营利性的公民社会组织外，还包括企业、公司等各类营利性组织，如各类企业化组织、各类利益集团、各类媒体组织等。根据中国工商网的统计，截至2013年底，我国共有市场主体606237万户，比上年增长10.33%，其中，实有企业1527.84万户，比上年增长11.80%，个体工商户4436.29万户，比上年增长929%，农民专业合作社98.24万户，比上年增长42.6%。当前各类非营利性组织和营利性企业组织已经成为推动我国经济社会发展的重要力量，在处理各类公共事务中发挥着越来越重要的作用，尤其是在社会危机爆发时期，各类社会组织与政府一道，成为推动政府进行危机救助的重要社会力量。实现政府高效民主的危机管理和科学的危机救助，促使公共政策更加符合科学发展观的要求，防范现代危机的发生，公共政策必然要获得社会组织各方面的支持。

公共政策获得社会组织支持是公共政策本身的价值旨归。为有效防范现代危机，必须建立比较完善的危机管理政策体系，危机政策体系涉及范围非常广泛，包括政治、经济、文化、教育、科技、卫生、公益等社会各个行业，为保证政策体系的科学、民主，有利于增进社会的公平正义，避免政策制定及执行过程中的权力寻租及个别利益集团通过不正当手段获取非法利益现象的发生，公共政策必然要动员社会力量，吸收各类社会组织的充分参与，形成对公共政策的制约因素，确保社会资源的优化配置，实现公共政策的公益性价值。在对公共危机事件的管理和防范过程中，仅仅依靠政府的力量是远远不够的，因为政府在短期内能够提供的公共资源有限，分配资源的空间有限，服务能力也非常有限，在短期内要求政府为解决公共危机提供足够的人力、物力和财力支持是不现实的，只有动员全社会力量参与危机防范和治理工作，才能有效弥补政府力量的不足。在我国传统的政府治理模式中，政策主体习惯性进行自上而下的危机管理，社会组织在公共危机治理中的价值与作用没有得到政府的高度重视并纳入到政策体系之中，社会组织参与的权利和责任意识也无法得到法律法规和相关政策的保证，社会组织只能是被动地、分散地参与到危机对抗之中，使得政府难以有效应对危机。危机管理政策体系只有吸纳社会组织广泛参与，完善社会组织参与政府危机管理的主体范围、参与的程序、参与的方式以及对参与权的监督和制约等，并做出比较明晰和较为具体的规定，使社会组织的参与权真正落到实处，才能形成社会组织参与防范公共危机的社会合力，形成高效有序参与公共危机管理的良性机制，共同应对公共危机。

社会组织由于性质不同，在防范现代危机中承担的职责也不尽相同。营利性组织常常利用其资金和财力优势为防范危机提供最直接、最快捷、最有效的支持，非营利性组织如各类慈善机构、红十字会、志愿者协会等利用其专业优势为公共政策防范现代危机提供最全面的服务支持。

公共政策获得社会组织的支持是政策得以有效实施的前提和防范社会危机的现实诉求。公共政策要得到贯彻落实，就必须获得社会各类组织充分而有效的支持。在危机管理过程中，如果政府的政策在制定与执行过程中不能吸纳社会组织的参与，政策环节不够公开、透明，信息渠道不畅通，其合法性和合理性必然会招致各种质疑，社会公众就难以认同和接受政策，进而产生对危机管理政策的消极情绪，甚至遭到社会组织的误解和抵触，引发次生公共危机甚至政治危机。一旦危机发生，政府就难以将涣散的社会力量有效地组织起来防范现代危机，这将给整个社会带来更为严重的灾难。现代危机事件越来越复杂，涉及的部门也越来越多，包括政府各个部门甚至整个社会。危机管理部门应建立必要的危机协调机制，危机管理政策的制定要听取社会各方面的意见和建议，要吸纳社会组织的充分参与，尤其是一些有影响力的社会组织的建议能够在政策中被充分考虑，与危机管理主体形成危机综合协调机制，以实现资源整合和协同决策。社会组织在一定意义上是社会各类群众的代表，公共政策的形成应把群众满意不满意、理解不理解作为公共政策获得支持的前提。公共政策只有通过广泛的参与，把各个社会组织的利益诉求纳入政策规划之中，这样的政策才能获得支持和实现其防范现代危机的目标任务。endprint

二、社会组织是公共政策防范现代危机的重要支持力量

随着现代社会的发展和政府危机治理方式的转变，政府与各个社会组织之间良性互动的社会关系正在形成。这种良性互动关系的建立，有助于政府更多地关注民意，在公共政策形成的整个过程中获得更加广泛的社会支持，以实现公共政策的科学化、民主化。

1.社会组织的参与促进了公共政策的科学化、民主化。

我国社会组织的迅猛发展促使其在防范现代危机的过程中发挥了重要作用。这些社会组织在政府和公民之间架起沟通的桥梁，促进政府治理方式的转变，实现了政府与社会组织之间的良性互动，有助于建立科学化、民主化的决策机制。在防范现代危机的过程中，一些专业化的社会组织如学术团体、学术研究会等，他们拥有某一领域的专业技术水平高、素质过硬、能力强、熟悉社会组织独特的运作模式和管理理念与方式的各类人才，这些组织拥有丰富的决策信息，能够为决策主体提供更多的决策智慧，确保了政府的政令畅通和政策目标的实现。他们的参与，不仅能为公共政策的制定提供专业化的知识和技术，还能成为公共政策的思想库，在政府决策中发挥智囊团的作用。政府的危机管理涉及大量的公共资源和志愿资源的调配与使用，各类行业社会组织通过发挥其服务、咨询、沟通、监督等职能，减少了危机防范过程中的权力寻租现象，确保了公共资源的合法合理使用。而且，良好的沟通和对话机制，有助于消除危机管理过程中危机当事人与政府之间的对立情绪，促进公众对政府行为的理解与支持，有利于实现公共政策的公正与民主，降低了政策执行中的成本，提高了行政效率，推动了政策的科学化、民主化水平，有助于维护社会的稳定和谐。

2.社会组织的参与推动了政府危机治理机制的建立。

各类公益性社会组织通过各类方式的参与影响政府的政策行为，成为政府危机治理机制的推动者。近年来，由于我国社会公共危机事件的频繁发生，催生了我国社会公益性组织的快速发展，中国红十字会、慈善总会、残疾人协会、各类志愿者协会等公益性组织因其行为的公益性、服务性、无偿性等特征备受社会大众的关注。尤其是在公共危机事件的治理过程中，各类公益性组织一般能够作出快速反应，以最快的速度向社会各界发出募捐倡议，动员社会各界捐钱捐物进行危机救助；广大志愿者通过开展各种形式的社会服务，为政府危机管理提供和储备人力资源，其公平和效率优势是政府所不及的，在帮助政府进行善后危机处理和灾难恢复方面提供了极大的支持，确保人民群众的生命财产安全，把危机带来的损害降低到最小程度，有效地缓解了政府的压力，弥补了政府救治能力的不足。但是，由于缺乏完善有效的危机应对治理机制，导致各类公益性社会组织在危机救助过程中的志愿失灵和服务失灵，其协调、服务、监督等方面的职能不能有效发挥。在危机管理中，各类公益性组织在帮助政府进行经济发展、灾后恢复和重建各种经济、政治秩序的同时，也对政府的危机治理机制提出了更高的要求，推动政府公共危机治理机制的形成。

3.社会组织的参与增进了公共政策利益价值的公正性。

公共政策作为社会利益和价值的分配方式，必然引起各个利益集团的高度关注。各个利益集团借助各种途径和方法向政府施加影响，进行与自己利益相关的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中体现自己的利益主张。各类利益集团为了追求自身利益，必然要在公共政策的形成过程中互相搏弈。在公共危机事件中，一方面各类利益集团为了保证自身良好的发展环境，出于自身利益的需要和社会责任感，能够集中自己的财力、物力进行危机救助，帮助政府尽快恢复正常的经济发展秩序；另一方面，各类利益集团为了保证自己的利益不受损害，必然要对政府的行为进行有效监督，确保利益的合理分配，它们通过各种渠道表达自己的利益诉求，以集体的力量对危机管理政策施加影响，使自己的利益受到关注并能在公共危机治理政策中充分体现出来，也防止其他利益集团利用非法手段对危机管理政策的制定施加不利影响，从而保证危机管理政策的公共利益价值取向。各个利益集团的充分参与，能够有效化解各个利益集团之间的冲突，避免因利益争夺而引发的社会次生危机事件的发生。

4.各类社会组织的参与优化组合了危机政策管理的体系结构。

在防范现代危机的过程中，政策行为涉及政治、经济、文化、教育、科技、卫生、宗教、慈善等各个领域和各个部门的利益。如果政策主体视域狭窄，在政策制定过程中不能充分考虑到各个部门的利益诉求，或者在政策形成过程中对政策的预期效果缺乏科学预测或者对执行效果缺乏有效的信息反馈，这样的政策在危机治理过程中就可能造成部门政策之间的冲突或者不协调现象的发生，轻则会因部门之间的政策冲突导致出现了问题后部门之间相互推诿、互相扯皮的现象，使危机救助不力，以致民众对政府不信任而使公共政策得不到有效支持，重则引发政府与公众之间的对立，造成次生危机。在防范危机和危机管理过程中，政府行为及政策的形成要考虑到社会各部门、各利益团体的需要，吸收各个社会组织的充分参与，要建立在对危机管理全面分析的基础上，这样才能减少与现有危机管理政策及各部门之间的冲突，促使各个利益团体之间更加协调，相互配合，形成对公共政策的共同支持，进而优化政策的体系结构，促进社会的和谐发展。

三、社会组织支持公共政策防范危机的路径

在防范危机的过程中，公共政策只有获得全社会的认可，符合全体人民群众的利益要求，促进整个社会快速健康发展，才能获得社会组织的广泛支持。各类社会组织只有建立健全应对突发现代危机的救助体系与合作机制，规范自身的救助行为，发挥社会组织的灵活性、快捷性等特点，提高救助能力，才能成为公共政策防范现代危机的强大力量。

1.合理的公共政策是获得社会组织支持的前提。

公共政策本身科学合理是获得支持的前提。公共危机政策的合理性包括：一是危机管理政策的内容应反映客观存在的现实，政策管理者本身也要以法律制度为依据，在危机状态下政府和社会组织的所有行为都在法律的框架内进行；二是危机管理政策必须界限明晰，程序严格，对社会组织参与危机管理的职责、范围、途径以及参与权的监督和制约有较为明确的法律规定，既使社会组织参与危机管理的行为得到重视，又有利于实现各类社会组织的参与愿望；三是公共危机管理政策应体现公平正义的社会要求，对危机管理政策的执行效果进行科学评估并及时进行信息沟通与反馈，最大限度地满足社会各部门的利益诉求，尽可能地减少因部门之间的利益冲突而带来的危机救助的无序和混乱；四是政府的危机管理政策要保持一定程度的稳定性和连续性，不能左右摇摆，随意变动，否则，政策就会失去其权威性和公信力，无法获得社会公众的支持，公共政策只有具备合理性、合法性和公正性，才能获得社会组织的理解与支持。endprint

对于政府不合理的政策，社会组织应持何种态度？不合理的政策主要表现在三个方面，一是公共政策与科学发展观的宗旨相悖，不能体现以人为本的价值理念，缺乏公共服务的目标取向；二是公共政策本身违反相关法律规定，制订程序不合理或政策之间存在相互矛盾的现象，从而导致执行中的推诿扯皮；三是公共政策不能体现社会的进步，政策本身有失公平正义。对于上述行为，社会组织应予以劝阻甚至坚决反对，对于政策的部分内容或者执行过程中出现的行为偏差，社会组织应通过合理的渠道向政府提出建议、意见及对策，帮助政府纠偏，让政府认识到政策的不合理之处，保证公共政策的科学合理性。

2.企业等营利性社会组织重在资金支持。

企业、公司等营利性组织作为市场经济的主体，理应成为防范现代危机的重要力量。在防范和处理现代危机的过程中，企业、公司主要是通过加强自身建设为公共政策防范现代危机提供支持。一是企业、公司等营利性组织利用其生产建设和资金运转快速的优势，通过加强自身筹资能力建设，多方面开辟筹资渠道，迅速筹集到大量的资金和物资，为公共政策防范现代危机提供支持。二是企业通过联合其他企业，整合社会各方面的资源，开发有利于灾区发展的建设性项目，给灾区恢复注入新鲜血液和发展活力，帮助灾区居民进行灾后的生产恢复与重建，重建灾民的生活能力。三是企业应加强自身的责任意识教育和职业道德建设，积极参与危机管理与救助，本着取之于民、用之于民的理念，将其生产经营活动纳入到灾区和谐稳定发展的框架内，保证为灾区提供质量安全可靠、环保性能良好的产品，以利于灾区的公共利益和长远发展。四是企业作为利益主体，他们在参与危机管理的过程中应对政府的利益分配方案提出合理建议，保证公共政策的公平正义，为企业自身的发展提供公平竞争的良好环境。五是企业还可以通过组织成立企业协会，相互监督，为其产品和服务质量提供保证，以防止出现志愿失灵、公益腐败的现象。此外，在危机时刻，建立良好的企业责任评价机制，给予能够承担责任的企业一定的激励和尊重，满足企业自我实现的价值，对于提高企业参与公共危机救助将产生积极的影响。[HJ2.3mm]

3.非营利性社会组织重在社会服务支持。

大量的志愿者组织、慈善协会、社会团体、基金会、公益性组织等是危机治理的重要力量，他们的参与弥补了政府在人力、物力、财力方面的不足，极大缓解了政府应对危机的压力。非营利性组织对公共政策的支持主要表现在：第一，非营利性组织通过加强自身的职业道德建设，做到廉洁、守法、诚信、自律，提高其社会公信力和道德形象。第二，成立非营利性组织内部的评估监督机制，保证善款善用，提高其组织效率，使公共资源更好地发挥作用，防止志愿失灵和公益腐败。第三，非营利性组织应加强对内部成员的技能与业务培训，提高其服务的专业化水平和志愿服务能力。还可以通过项目的形式吸纳高素质人才，提高其项目运作能力，为防范危机提供更多的

专业化人才队伍。第四，非营利性组织应发挥其沟通协调和监督功能，形成与政府之间的良性沟通，及时向政府反映危机救助过程中的种种矛盾，帮助政府化解因救助不利激发的社会矛盾。第五，非营利性组织还可以创新社会服务的类型，拓展服务范围，开发具有经济价值的服务项目，帮助灾区尽快恢复正常的生产生活秩序。非营利性组织还可以利用其专业人才优势，发挥心理救助功能，对灾民进行心理疏导 ，抚平危机给他们带来的心理创伤，帮助他们恢复自信，实现自立自强。

4.加强沟通与协作，形成有效的公共政策防范现代危机的合力。

第一，建立社会组织与政府之间的合作机制。社会组织与政府之间合作的关键是政府，在防范危机的过程中，政府要充分发挥协调和组织功能，吸纳更多的社会组织参与到公共危机管理与应对危机的体系之中，协调、处理好与社会组织的关系，主动与社会组织建立危机专项管理与合作计划。具体来讲，政府应通过委托、授权或者买卖等方式将一部分公共服务职能交给社会组织来承担，充分调动社会组织参与现代危机管理的积极性，在必要时，政府还应建立专门的协调机构，实现对社会组织的引导与支持，架构起政府与社会组织之间的协作平台，专门负责政府与社会组织的合作事宜，实现两者的信息共享与平等对话，实现与社会组织合作的机制化、常态化。作为社会组织，应重视与政府的合作，更多听从政府的安排，加强与政府之间的信息沟通与交流，深化彼此之间的合作，扩大合作的范围，不断创新与政府的合作模式，增进相互间的信任与了解。

第二，加强各社会组织之间的合作与支持，建立危机管理社会组织网络。构建危机管理的社会组织网络，能够激发社会组织在危机发生时的巨大能量，为公共政策防范现代危机做出贡献。各类社会组织都有自身强大的危机救助优势与力量，有的拥有资金筹措优势，有的拥有专业技术优势，有的拥有社会服务优势等。各类社会组织之间的合作有利于形成相互之间的优势互补，也有利于促进各利益群体内部和不同利益群体之间的自我管理与协作，形成对公共政策的支持合力。为加强社会组织之间的合作，必须构建起多元化的社会组织合作模式，强化社会组织之间的合作机制。在学者麻宝斌看来，“这些由不同的社会组织构成的社会网络形成信息充分交流的社会公共领域，能够促进有效自治并以显著的互惠和利益妥协增进社会合作，从而有助于增进社会组织面对危机的聚合力量，进一步提升社会组织参与危机管理的能力，保证社会组织之间的合作经常化、制度化”[4]（P28），并形成全国性的社会组织专业化危机管理与应对体系。

总之，现代社会组织的快速发展是我国现代化发展和社会主义政治文明建设的强大力量，深化和扩大社会组织参与公共政策的制定和实施已成为我国现代化发展和全面建成小康社会的必然趋势，是公共政策防范现代危机的内在要求。社会组织的参与实现了公共政策的科学化和民主化，为公共政策提供了各类专业和技术支持，保证了公共政策的公共利益价值取向。加强社会组织与政府之间、各类社会组织之间的沟通与协作，可以形成有效的公共政策防范现代危机的合力。

参考文献：

[1]中国社会组织网[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201306/20130600474640.shtml.

[2]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006，（1）

[3]张勤.中国公民社会组织发展研究[M].北京：人民出版社， 2008.

[4]麻宝斌，王郅强.政府危机管理理论与对策研究[M].长春：吉林大学出版社，2008.

责任编辑 王 飞endprint