完善中国特色法律体系 发挥立法引领推动作用

王萌

党的十八届四中全会主要从“完善立法体制”“深入推进科学立法和民主立法”“加强重点领域立法”三个方面，提出了新形势下完善中国特色法律体系，加强和改进立法工作的重点任务。

完善立法体制

一是加强党对立法工作的领导，健全有立法权的人大主导立法体制机制。《决定》指出，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。健全有立法权的人大主导立法工作的机制体制，发挥人大及其常委会在立法工作的主导作用。从《决定》中看出，党对立法工作的领导，保证了立法工作的政治方向，是立法体制的基石。健全有立法权的人大主导立法工作，要切实落实人大及其常委会在立法中的主导作用，这种主导作用，应体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。在立法工作中，要增加有法治实践经验的专职常委比例，要建立健全立法专家顾问制度，要集聚立法人才，提高立法质量和水平。

二是加强和改进政府立法制度建设。我国现阶段广泛实施的是政府立法体制，即现行法律法规的草案大多是由负责具体管理工作的行政部门起草，再按照《立法法》规定的立法程序由享有立法权的机关审议。这种立法体制有助于发挥本行政部门的专业性，但极易造成立法部门化倾向，从而影响立法质量，还容易造成不同行政部门的职权重合或冲突，这种情形下，每个参与起草法律法规的行政部门都试图在草案中最大化地规定自己的行政职权，而无论这项职权是否真的必要。因此，政府立法制度有待进一步完善。为此，《决定》健全立法机关主导，社会各方有序参与的立法机制，才能提升立法质量，最关键的是回归立法机关主导的立法机制。

三是完善立法机制，明确立法权力边界。要明确划分各个层级的立法权限，尤其要明确人大与政府立法事项的范围，还要明确地方立法权限和范围，适当扩大地方立法权限。各立法主体严格依照法定权限和法定程序立法，既不能超越权限，也不能背离程序。从机制体制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，对部门间争议较大的重要立法事项引入第三方评估，充分协商解决。

深入推进科学立法、民主立法

科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律;民主立法的核心，在于立法要为了人民，依靠人民。要科学立法，必须加强人大对立法工作的组织协调，不仅是审议法律案，更重要的是全程主导立法，包括立法建议的提出和法律草案的审议。健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，基层群众对地方立法、立法规划及对法律法规执行难点的意见和建议，可随时向人大代表反映，进一步畅通公众立法诉求渠道，而人大代表也从民众中汲取智慧。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，完善立法项目征集和论证制度，积极探索委托第三方起草法律法规草案。

健全立法机关和社会公众沟通机制，充分收集各利益方的意见，并根据相关规则引导各方开展合理的利益博弈，把立法过程同时变成理解法律、尊重法律的过程。探索涉及重大利益调整论证咨询机制，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳反馈机制，在立法方面，进一步凝聚社会共识。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。对立法项目开展立法前论证，减少决策的随意性。行政部门、社会组织、企事业单位、学术团体甚至是公民个人，都有向立法机关提出立法建议并进行论证的权利，这样立法建议的提出才会更加科学合理，更加符合社会对立法工作的要求，也有利于制定出更加务实的法律。

加强重点领域立法

随着经济社会的发展和立法发展阶段的变化，我国立法目标从注重立法数量、速度转变为更加重视立法质量，确保法律好用、管用;立法结构从注重经济领域立法转变为社会、文化等各领域立法齐头并进;立法理念从注重维护公权、便于行政转变为重视规范公权、保障私权、尊重人权。因此，加强和改进新形势下立法工作，加强重点领域立法，推动法律体系完善发展显得尤为重要。

一是实现公民权利保障法治化。人民是依法治国的主体和力量来源，实现公民权利保障法治化，是更好地尊重公民权利的内在要求，也是全面推进依法治国的重大战略。人类的历史和实践告诉我们，法治是保障公民权利最有力的武器，只有靠法律公民权利才能得到有效保障;只有确保法律权威神圣不可侵犯，才能确保公民权利神圣不可侵犯。因此，立法理念要从规范公权转变为保障私权、尊重人权，要更加注重依法保障公民权利。要从立法方面制定和完善保护公民权利的法律法规，增强立法科学性和可操作性，使保障公民权利有法可依。要进一步加强人权司法保障，让人民群众在每一个执法活动和司法案件中感受到公平正义，进而增强全社会尊重和保障人权意识。要健全公民权利救济渠道和方式，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够及时获得法律帮助。

二是完善社会主义市场经济法律制度。《决定》中进一步强调完善社会主义市场经济法律制度的基本原则，健全以公平为核心原则的产权保护制度。各种所有制经济组织和自然人财产不可侵犯，均受到法律保护。提出完善激励创新的法律制度。知识产权及其保护制度是推进创新的重要保障。强调加强市场法律制度建设，特别是编撰民法典。民法典是用以规范平等主体之间私法关系和保护私权利的重要法典。针对企业经营中经常遇到非法干预，提出“企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。”与之相对应，《决定》还明确提出加强企业社会责任立法，促进企业增强社会责任意识，确保企业社会责任落到实处，同时还要加强社会监督，增强企业履行社会责任的外部推动力。

三是完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度。《决定》强调，加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。党的十八大以来，中央重拳反腐，将一个个贪官“斩落马下”，形成了强大的威慑。这种威慑要更好地形成“不敢腐”的惩戒机制，一定要加强反腐败立法，实现党规党纪与国家法律的有机衔接。当今，一些反腐败法律规定不仅滞后于时代发展，在解决现实问题上也力不从心，其严肃性与约束力也远远不能满足实践的需要，影响着“不敢腐”的法律彰显。因此，必须完善相关法律制度，为惩治贪污贿赂犯罪提供有力的法律依据。

四是立法领域中重点社会问题的立法。加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。党的十八大以来，国家强调贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。如何应对突发的包括恐怖袭击等在内的公共危机事件，除了开展行动之外，我国更需要采取法治化手段，为处理突发事件确立具体的标准和准则。加快构建系统完整的生态文明法律制度体系，用严格的法律制度保护生态环境。要更加强化生产者保护环境的法律责任，大幅度提高违法成本，使排放污染、破坏环境的代价足以弥补环境修复的成本，体现“谁污染、谁付费、谁破坏、谁受罚”的原则。

我们相信，这一系列法律法规制定出台后，我国法律体系将更加完备，依法治国将更有保障。

（作者系内蒙古党校法学教研部副教授）

（责任编辑/麦力斯）endprint