邓小平对国家治理现代化的历史性贡献

[摘要]邓小平带领中国人民在改革开放的时代背景下全方位多领域展开国家治理现代化的建设规划，包括规范和完善执政党和政府的制度建设，从制度层面实现国家政治生活的民主化;促进多元主体参与国家治理，充分调动地方、企业、群众个人的积极性和创造力，使多元主体在互动协同中共同参与国家治理;通过立法、执法、普法教育“三管齐下”式的全面规划初步确立社会主义法治化基础。

[关键词]邓小平;国家治理;民主;法治;现代化

[中图分类号]A849

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2015）02-0011-07

[收稿日期]2014-10-01

[作者简介]张丽（1987-），女，河北石家庄人，中国人民大学马克思主义学院博士研究生，主要从事科学社会主义、当代资本主义研究。

党的十八届三中全会首次提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]（P3）作为我国全面深化改革的总目标。“国家治理”这一政治术语在20世纪后期特别是21世纪之后开始被广泛使用。不同于“国家统治”强调统治阶级的中心地位和统治方式的强制性，也不同于“国家管理”强调执政党、政府的管理地位和纵向支配、管控的管理方式，“国家治理”强调多元主体在科学完善的法律、制度体系下，在民主、法治、合作、互动的方式下对国家和社会事务进行管理。国家治理既包括国家治理体系，即“党领导下管理国家的制度体系”，也包括国家治理能力，即“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，是“国家制度和制度执行能力的集中体现”[2]。

十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，并不意味着这是我国国家治理走向现代化的起点，而是改革开放以来我国不断完善中国特色社会主义制度过程中，在已有发展成果基础上对发展目标的进一步界定。可以说，自改革开放起，我国就开始致力于实现国家治理现代化。建立健全国家治理体系并增强治理能力是发展完善中国特色社会主义制度的题中之义。在这个过程中，我国改革开放的总设计师邓小平对开启我国国家治理现代化的进程并进行初步的基础奠定无疑做出了重要的历史性贡献。十八届三中全会将国家治理结构和治理能力现代化作为深化改革的总目标，是沿着邓小平开创的国家治理现代化的初始之路一脉相承地发展的结果。

一、规范执政党和政府制度建设

国家治理强调在保持党的领导地位的同时，建立管理国家的制度体系。邓小平执政党制度建设的理念与此完全契合。邓小平始终强调解决中国一切问题的关键在党，“只要我们党的领导是正确的，那就不仅能够把全党的力量，而且能够把全国人民的力量集合起来，干出轰轰烈烈的事业”[3]（P267）。因此，邓小平高度重视执政党制度建设。首先，邓小平明确了党建目标。文革结束后，邓小平进行了“执政党应该是一个什么样的党”的历史反思，并适应社会主义建设需要将党的工作重点由阶级斗争转移到社会主义现代化建设上来。这无疑是执政党建设的重大调整。此后，在党的十一届五中全会上，邓小平指出：“把我们党建设成为有战斗力的马克思主义政党，成为领导全国人民进行社会主义物质文明和精神文明建设的坚强核心。”[4]（P39）这就明确了党建目标，为之后的执政党制度建设奠定了基础。其次，邓小平提出“坚持党的领导，必须努力改善党的领导”。由于传统政治体制的最大弊病就是以党代政、党政不分，因此，改善党的领导首要的就是理顺党政关系，实现党政分开。 “在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[3]（P328）邓小平指出：“这实在是最大的蠢笨。”[5]（P11）为此，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这一纲领性文件中，首次将解决党政不分、以党代政问题作为政治体制改革的重要任务提到全党面前。1986年邓小平又强调：“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开。”[4]（P177）只有党政分开，才能改变长期以来形成的政党凌驾于国家机关之上，把本来属于国家机关的权力也掌握在自己手中的越俎代庖现象，才能使党和政府更规范地各司其职，实现治理的科学性和现代性。

领导体制建设和组织人事制度建设对执政党和政府更好地履行职能具有重要意义。在领导体制建设方面，邓小平认为，成熟的领导集体是党和国家事业能够经受考验、屹立不倒的支柱。“国家的命运、党的命运、人民的命运需要有这样一个领导集体。”[4]（P310）新时期，邓小平从改革开放这个角度来选择、评价领导集体。要求领导集体必须坚持改革开放，必须坚定执行十一届三中全会以来的改革开放政策。同时，这个领导集体要坚决杜绝小派、小圈子这样的宗派观念，因为“很多失误就从这里出来，错误就从这里犯起”[4]（P301）。在组织人事制度方面，邓小平指出：“中国的稳定，四个现代化的实现，要有正确的组织路线来保证，要有真正坚持马克思列宁主义、毛泽东思想和党性强的人来接班才能保证。”[3]（P193）邓小平提出要坚决改革不合时宜的组织人事制度，建立一整套具有中国特色的适应现代化建设的组织人事制度，其中“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”[3]（P331）。在十四大关于“尽快推行公务员制度”的指引下，我国自1993年10月1日起开始施行《国家公务员暂行条例》，这标志着我国组织人事制度从缺乏科学分类的管理体制走向科学分类的现代管理体制。此外，组织人事制度的重大改革还包括干部退休制度的建立。邓小平指出，不建立退休制度，“我们的机构臃肿、人浮于事的状况，以及青年人上不来的问题，都无法解决。……这是关系到我们党和国家兴旺发达、朝气蓬勃的一个大问题”[3]（P226）。为此，顾问委员会作为从终身制向退休制的一个过渡被建立起来。1982年中共中央颁布《关于建立老干部退休制度的决定》，干部退休制被中国共产党首次明文规定。邓小平更是身体力行，率先垂范，于1989年向党中央递交辞职信。这无疑实现了我国组织人事制度乃至政治体制改革的一大跨越。

国家治理不仅强调党的领导和政府的依法行政，还要有完整的监督制度体系能够对政党和政府进行有效监督。 一方面，党和国家机关要有自我监督的体制机制。邓小平明确阐述了党和国家机关要被监督的内容，包括监督各级党组织和政权机构以及广大党员干部执行党的路线、方针和政策，遵守党纪国法，发扬党的优良传统，反对腐败等。同时，为坚决落实监督，还要成立专门的监督检查，建立监督制度。以此为指导，十一届三中全会后中国共产党恢复并建立了党的从中央到地方各级的纪律检查委员会，形成了党内监督的专门系统。1979年颁布的《人民检察院组织法》和1982年的《中华人民共和国宪法》，将人民检察院确立为国家的法律监督机关。1986年国家行政监察体制得到恢复，并成立了中华人民共和国监察部。这三方面的建设是监督制度化的重大进步，极大发展了党和国家机关的内在监督体制。另一方面，党和国家机关还需要自身之外的监督，主要包括来自人民群众和民主党派的监督。人民群众掌握监督权是人民民主原则的具体体现，也是人民当家作主的基本实现形式之一。在建设群众监督制度过程中，邓小平强调要努力在党内、党外创造自由讨论的环境;要使人民群众掌握包括知情权、选举权、参政权、监督权等在内的民主权利，并可以通过行使这些权利来制约监督国家权力;要采取多种形式增强党务、政务的公开性等。邓小平认为，民主党派的监督更能帮助我们发现自身难以察觉的缺点和错误。“在他们的立场和我们的立场比以前更加接近以后，他们可以给我们的帮助只会越来越多。”[5]（P225）1982年在中共十二大报告中，中国共产党与各民主党派关系的指导方针从1956年的八个字发展到十六个字，即“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。1987年十三大将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立为我国的一项基本政治制度。1989年全国政协第七届常委会第四次会议通过的《全国政协关于政治协商民主监督的暂行规定》，对各民主党派参政和进行民主监督进行了详细规定，进一步保证了民主党派监督权的行使。

二、促进多元主体参与国家治理

国家治理现代化强调多元治理主体以协调、互动的方式共同参与国家治理。对深受传统政治经济体制影响的中国而言，这是一个改变党政权力过大、合理分权放权的过程。权力过度集中的弊病在大规模经济建设展开之初就已经暴露出来。对此，毛泽东于20世纪50年代中后期和60年代中后期到70年代之间进行了两次分权放权的尝试，但结果都不理想。因为这两次尝试都未深层触及经济体制和政治体制自身的问题，并未带来经济、政治和社会结构的根本变化。反思毛泽东时期的探索历程，邓小平指出，失败的原因不在于该不该放权，而在于如何放权，也就是党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围。于是，分权放权成为我国改革开放后政治经济体制改革的重要内容。通过逐步改革，我国实现了扩大地方自主权、党政分开、政企分开、扩大市场配置资源的作用、发挥基层群众自发性和首创性等重大突破，真正激发了多重治理主体在不同治理领域各自功能的发挥，为国家治理进一步走向现代化奠定了基础。

正确处理中央与地方的关系是我国政治体制改革的重要内容。“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”[4]（P177）权力过分集中于中央而最终形成头重脚轻的权力分布格局，是我国传统政治经济管理体制的最大特点。因此，邓小平指出要在保持中央领导地位和权威的前提下调整中央地方关系，下放权力。只有这样，才能同时发挥中央与地方的积极性和创造力，在保证中央机关统一领导的同时，也给予地方创造性地因地制宜的空间。十一届三中全会之后，在解决中央与地方关系的问题上，转变政府职能被引入权力下放中来;改变了过去单纯将权力下放看作是经济管理办法变革的认识，开始从经济体制、政治体制、行政管理体制及其相互关系等方面进行多角度、多层次的思考;改变了过去放权的无规则性和随意性，开始把中央与地方的职权划分纳入到制度化、法律化轨道上来。在实践中，中央权力下放打破了部-省分权格局，将权力下放的基点放在中心城市，以激活中心城市作为中央与地方权力的出发点;中央与地方实行分税制，根据税种划分中央与地方之间的财政收入，解决中央与地方的财权分割;赋予地方一定的立法权和政策变通权，探索中央与地方立法权限的划分;划分中央与地方在机构和编制方面的权限，给予地方编制设置和人力资源配置上更大的自主权。这些尝试都极大激发了地方的积极性，使中央和地方在配合、互动中共同在国家治理中发挥作用。

政企分开是权力下放的另一项重要内容。在过度集权的传统体制下，政府的权力越位使企业实际上成为政府机关的附庸，行政办法是政府管理企业的主要方式。毛泽东强调企业要有点“独立王国”并进行了按照经济渠道管理企业的尝试，但由于历史条件的极限，这种尝试未实现质的突破。邓小平从经济体制、政治体制层面去考察政企分开、企业放权，实现了巨大跨越。1978年邓小平指出，扩大企业尤其是厂矿企业和生产队的自主权是一项迫切任务。《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“进一步增强企业活力，特别是增强全民所有制大中型企业的活力。这是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。”[6]（P1097）为此，首先要明确政府和全民所有制企业在经济体制中的地位。政府是国有资产的所有者，企业是经济活动的主体，是经营者。在肯定社会主义经济是有计划的商品经济之后，企业就成为独立的商品生产者和经营者。因此，要“用多种形式把所有权和经营权分开，以调动企业积极性”[4]（P192）。政府应改变对企业附庸式的行政管理方式，改为通过宏观调控、通过经济和法律手段为主来引导企业。企业则应该确立其独立的经济法人的地位，作为权责的统一体，拥有生产自主权、人事权、决策权以及承担相应的责任。邓小平认为“企业下放，政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革”[4]（P192），因为真正实现政企分开离不开政治体制改革成果的保证。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中表示，要“逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制”[3]（P340）。在不断完善厂长、经理负责制基础上，我国逐步建立起符合我国国情的企业领导体制、组织管理制度以及决策、执行、监督体系，为企业作为国家治理主体更好发挥作用提供条件。

充分调动并发挥广大人民群众的积极性和创造力，为其提供合理的自主权和自由活动空间，是发挥其作为国家治理主体的作用的必然要求。首先，改革开放后进行的所有制结构改革和市场经济的逐步确立，为群众个人主动性和创造力的发挥提供了广阔的平台。社会主义改造完成之后到改革开放前夕中国单一的公有制格局严重阻碍了基层人民群众创造力的发挥，给我国的社会主义经济建设带来了重大损失。为了吸取教训，党的十一届六中全会指出：“一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充。”[7]（P347）此后，我国对公有制经济地位和作用的认识不断深化，并最终于1997年将公有制为主体、多种所有制经济共同发展确立为我国的基本经济制度。同时，我国于1982年开始改变排斥市场作用的错误倾向，提出以计划经济为主、市场调节为辅。此后，市场在资源配置中的作用也不断得到提升。这两方面的条件都为普通群众通过建立发展非公有制经济创造财富、促进社会发展提供了条件。其次，邓小平将顶层设计与发挥群众首创性并重的理念发挥到了极致，极大激发了人民群众参与国家治理的潜力。1978年遭遇百年大旱的安徽凤阳群众自发实行“三包到底、责任到人”的制度;随着农村人多地少矛盾的凸显，乡镇企业迅猛发展，这些都充分显露出人民群众的非凡创造力。邓小平作为改革开放的总设计师，及时发现并肯定了这些创造并在全国推广，为中国改革开放事业的发展注入了力量。对此邓小平自谦地表示：“我个人做了一点事，但不能说都是我发明的。其实很多事是别人发明的。”[4]（P272）邓小平的可贵之处正在于能够敏锐地感知这些发明的价值，并将其变成方针、政策和制度。这也是邓小平“办什么事也得走群众路线”[3]（P110）的主张的生动体现。

三、初步确立社会主义法治化

法治化是现代国家治理的重要特征。邓小平对我国法制的初步建立以及法治原则的确立做出了重要贡献。毛泽东早期高度重视法律的作用，但晚年对法制和法治的看法发生了变化。晚年毛泽东仅将法律置于办事参考的地位，这一错误认识使我国法律建设长期停滞，甚至遭到破坏。十一届三中全会对党和国家工作重心的转移，为社会法治化提供了良好的外部环境。同时，邓小平明确指出，以后的经济建设、文化建设都“不能采取过去搞政治运动的办法，而要遵循社会主义法制的原则”，“按照宪法、法律、法令办事”[3]（P371）。在改革开放的大环境下，我国开始大踏步开启法治化建设。

法制化的前提是有完整的法律体系，也就是“有法可依”，这成为改革开放之后我国法制化建设的首要任务。其中对母法宪法的修订更是最重要的，因为宪法的权威性是法治的基础，而宪法所体现的原则对整个法律体系起着引导制约的作用。十一届三中全会后，邓小平极为重视宪法的修改，屡次表示要修改1975年宪法和1978年宪法中体现的“无产阶级文化大革命”和“大鸣、大放、大字报、大辩论”的原则。邓小平指出：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利。”[3]（P339）为此，五届人大二次会议和三次会议对1978年宪法的个别条款进行了修改，之后又先后诞生了1982年宪法，之后又几经修订，这些都为我国法治化的全面开启奠定了最坚实的基础。其次，改革开放后我国各项具体法律法规的制定完备也取得重大进展。针对文革后立法任务艰巨短期内难以完成的情况，邓小平指出：“法制要在执行中间逐步完备起来，不能等。”[3]（P255）首先最要紧的就是“集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”[3]（P146）。五届全国人大通过了刑法、刑事诉讼法、中外合资企业法等七部法律，邓小平欣喜地指出：“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”[3]（P243）十一届三中全会之后我国的立法工作取得显著成效，为社会主义法治化奠定了初步基础。

拥有完备的法律体系之后，法律的执行和落实同样是一个艰巨的任务。由于我国法制建设时间短而封建专制传统浓厚，再加上建国后长期的计划体制下政策高于法律局面的存在，使得法治化的真正实现更具有挑战性和长期性。1980年邓小平指出：“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”[3]（P254）要真正将法治化落到实处，首先要坚决打击特权主义。党和政府都要在宪法和法律的框架下行使职能，国家干部更是如此。“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[3]（P332）要保障司法机关依法行使职权，“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外”[3]（P332）。此外，执法队伍的建设是将法治化落到实处的重要载体，对实现国家法治化具有至关重要的意义。改革开放初期我国面临着政法队伍数量不足、人员素质不高的困境，邓小平及时提出要加强政法部门和政法队伍的建设，加强检察机关和司法机关建设，充实执法人员队伍并大力提高这些人员的业务素质和政治素质。“一般资本主义国家考法官、考警察，条件很严格，我们更应该严格，除了必须通晓各项法律、政策、条例、程序、案例和有关的社会知识以外，特别要求大公无私、作风正派。”[3]（P286）

国家治理法治化的实现离不开法制观念在全社会的培养和树立，这能够为法治化的实现提供最深层的社会环境和社会心理的保障机制。正如卢梭所言：“法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”[8]（P73）但要使全体人民学法、守法、懂法、用法，却不是一蹴而就的事情，尤其对我国这样受数千年专制文化浸润，法治文化培育不足的国家。“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。”[4]（P163）在邓小平关于普法教育的思想指导下，我国自1985年开始以5年为一个时段开展了全民普法教育活动，活动遍及党政机关、学校、军队、企业乃至全体人民，其中党员干部和青少年是普法教育的关键点。因为党员干部体现着执政党、政府和执法者的形象，其法制观念的强弱对整个社会有强大影响力;青少年作为社会未来的主力军，对社会法治化进程的持续推进具有重要作用。由此，在立法、执法、普法“三管齐下”的科学布局下，改革开放以来我国的法治化建设不断取得新的进展，法律在规范国家和社会生活中发挥的作用越来越大，国家治理不断迈向法治化轨道。

国家治理的现代化不是一蹴而就的事情，需要全党全国人民长期不懈的共同努力。建国后以毛泽东为核心的党的第一代领导集体对国家治理进行过有益的探索，但由于历史条件和思想观念的局限性，我国未能在国家治理现代化上取得实质性突破。以邓小平为核心的党的第二代领导集体带领全国人民开创了改革开放的新时代，并在这一良好的社会环境下开始全面开拓国家治理现代化的实现路径，取得重大突破，开创了良好的开端格局。可以说，以江泽民、胡锦涛和习近平为代表的领导集体都是在邓小平创立的国家治理现代化基础平台上继续提升我国国家治理的现代化水平的。经过几代人的共同努力，党的十八届三中全会正式将“国家治理体系和治理能力现代化”作为国家全面深化改革的目标，是对以往取得的成果的肯定，更是以此为基石对未来国家治理现代化进一步的规划展望。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].新华网，2013-12-31.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[5]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[6]十三大以来重要文献选编[M].北京：人民出版社，1991.

[7]十一届三中全会以来重要文献选读（上）[M].北京：人民出版社，1987.

[8]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆， 1980.