南海岛礁建设：中美的较量与暗战

周伟

进入2015年后，围绕着南海岛礁建设，中美之间的博弈再次成为国际舆论的焦点。可以预料的是，随着中国南海岛礁建设的迅速推进以及所引发的后续效应，中美围绕着这一问题的较量与暗战，将会是一个长期存在并持续发酵的议题。

中国在推进南海开发和建设上的反思

长期以来，中国政府从维护地区稳定的大局出发，为了避免南海地区局势的激化和恶化，主要着眼点都放在了搁置争议和维持现状层面，而在开发和建设上却没有太多实质性的行动与步骤。与中国在南海问题上的自我克制相比，周边各国却在“实际控制”基础上，不断通过开发和建设来强化事实存在，以寻求法理和国际舆论上的主权认可，在获得丰厚经济利益的同时，也为未来的岛礁归属和海域划界进一步增添筹码。目前，越南和菲律宾等国在南海的存在，已经呈现出驻军常态化、设施永久化、建设全面化等特点，中国南海岛礁被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺、权益被侵蚀的局面日趋严峻，国家主权和海洋权益长期遭受严重损失。

进入新世纪后，在中国和东盟国家的共同努力下，南海地区形势总体上保持了和平与稳定。然而，自从2010年以来，在美国“重返亚太”和“亚太再平衡”战略的鼓动与怂恿下，部分南海声索国挑起了新一轮的岛礁归属与海域划界争端。有关国家试图通过推动南海问题国际化和多边化，将南海问题“升格”为东盟与中国或美国与中国之间的问题来解决。一些国家甚至以加强区域合作为借口，希望通过东盟和以美国为首的外部势力对中国构成“多对一”的态势，在南海问题上形成合力共同对付中国。受此影响，南海地区形势变得日益紧张和复杂，南海问题在大国角力和经济利益的双重驱动下也变得越发躁动不安。从某种意义上来说，南海争端已经从资源争夺走向了地缘政治斗争，而地缘政治斗争的收益将反补资源争夺。

在此背景下，中国对既往南海开发和建设的实践也开始有所反思。从客观上来看，中国单方面地善意释放与克制忍让，并没有换得周边国家的共鸣和认同。中国首先提出了“搁置争议、共同开发”原则，但在其他国家不予响应，相反却大力推进自主开发和建设的同时，自己却恰恰没有实质性的动作。这种自缚手脚、隐忍不发的行为，导致中国在南海主权争端问题上左支右绌，日益被动。从长远来看，中国在南海开发和建设方面的保守性和滞后性，不但不利于南海争端的最终解决，反而可能为以后预埋下更多的不确定因素。正是基于上述考虑，从2012年开始，面对菲律宾、越南等国在南海问题上不断制造事端，中国的战略应对和策略选择开始有所调整，并加快了在南海权益维护和开发建设方面的步伐。例如，有效反击菲律宾在黄岩岛海域对中国渔民的袭扰抓扣，设立地级三沙市管辖西沙、中沙和南沙群岛及其海域，对南海中南部的油气区块进行公开招标，加大南海中南部油气资源的勘探力度，稳步推进南海渔业资源和旅游资源的开发等。

在岛礁建设方面，自上世纪80年代后期开始，中国大陆先后进驻了南沙群岛的永暑礁、渚碧礁、南薰礁、赤瓜礁、东门礁、华阳礁、美济礁等7个礁盘，其中永暑礁上建有联合国授权的海洋观测站。相较于越南、菲律宾等国侵占的众多中国岛礁而言，中国进驻的礁盘均属于暗礁或环礁，地理条件很差，周边环境险峻，生存条件恶劣。为了维持驻守人员的基本生活，中国在上世纪八九十年代曾在驻守礁盘上进行了简易设施建设。2014年后，为了完善驻守岛礁的相关功能，改善守礁人员的工作和生活条件，更好地满足各类民事需求，中国加大了对南沙驻守岛礁的面积扩充和设施完善力度。

然而，与越南、菲律宾等国的岛礁建设相比，中国的南海岛礁建设既不是最早的，也不是最好的。早在上世纪七八十年代，越南、菲律宾等国就开始在侵占岛礁上进行各种基础设施建设。例如，它们除了在所占据的岛礁上驻扎军队、建造各种军事设施外，还在一些较大的岛礁上，建有机场跑道、雷达站、气象站、卫星站、发电站、灯塔、营房等。从这个意义上来讲，中国对现有的南沙驻守岛礁进行必要的扩充和完善，完全属于被动式的反应和补偿式的建设。当然，基于自身强大的经济实力和工程构造能力，中国在南海的岛礁建设无论是规模还是速度都是首屈一指的，这自然使部分南海声索国和域外大国看在眼里急在心里。然而，中国的岛礁扩建行为，只不过是在重复越南、菲律宾等国曾经做过的事情而已。更重要的是，中国是在自己的主权领土上进行施工建设，完全是无可非议和无可指责的，属于合情、合理、合法的范畴。

美国对中国南海岛礁建设的指责与施压

应该看到，随着近几年中国实力和影响力的快速提升，美国对中国的认知和态度开始发生微妙的变化，基于自身实力和地位相对下降而产生的焦虑感日益上升。过去美国政府曾认为，中国经济高速发展以后，民众生活水平急剧提高，与境外接触日益频繁，必然与国际主流社会的动向逐渐合拍，并促使国内政治改革提上日程。但近年中国在综合国力大幅度增强以后的表现，与前述期许背道而驰。由此导致的情形是，最近几年来中美关系日益呈现出“政经分离”的态势，即两国在经贸、投资等方面持续升温并相互依存，但在政治、外交等层面，开始受到越来越多的负面因素困扰。事实上，“无论是美国的重返亚太、亚太再平衡、TPP计划，还是中国的南海筑岛、一带一路、亚投行等举措，都成了对方眼中的针对自己而刻意为之的战略遏制或战略反制”。

近年来，美国精英阶层在对中国的基本认知上出现了明显的分化，在一部分人看来，中国的经济崛起不再被当作机遇，中国正试图利用自己的经济优势，不动声色地将美国的力量从亚太地区挤压出去。美国前财长保尔森在其新书《和中国打交道》中就明确承认，在如何对待崛起的中国这个重大问题上，美国精英阶层发生了严重分歧。在很长的时间里，美国共和、民主两党的主流，都认为与崛起的中国合作符合美国的国家利益，但现在，一些美国精英改变了原来的立场，不久前公开批评中国的美国知名学者沈大伟（David Shambaugh），就是其中的重要代表。因此，当前无论是美国政界还是学界，都弥漫着一股对华强硬的论调。

在此背景下，南海岛礁建设自然成为美国在亚太地区制衡中国的重要筹码。尤其是进入2015年后，美国更是频频在这一问题指责中国并多方施压，智库、军方、议员、高官乃至总统等轮番上阵。例如，1月份美国总统奥巴马访问印度时，双方在签署的联合公报中，罕见地加入了“确保南中国海航行自由，以及通过国际法和平解决海洋主权争端”等内容；3月初美国外交关系委员会就美国对华战略发表题为《修订美国对华大战略》（Revising U.S. Grand Strategy Toward China）的研究报告，建议美国需要重拾对华强硬政策，指出“华盛顿需要一个新的对华战略，它应以制衡中国力量崛起，而不是继续帮助其崛起为中心”，同月美国国防部长卡特（Ashton Carter）的亚洲之行，更是多次就南海问题表态并辅之以实际动作；4月份七国集团（G7）外长会议发表声明，对中国在南海“大规模填海造地等改变现状及增加紧张局势的任何单方面行为表示关切”，同月奥巴马在国内讲话称，“对中国可能利用自身‘块头和肌肉在南海地区向小国施压表示关切”。

进入5月份后，美国对中国南海岛礁建设进行施压的力度明显增加。5月11日，美国派遣濒海战斗舰“沃斯堡”号进入南海南威岛附近“国际水域”；5月13日，负责亚太事务的美国助理国务卿拉塞尔（Daniel Russel）在参议院外交关系委员会的一场听证会上表示，美国致力于维护南海地区的航行与飞越自由，反对中国单方面改变现状的行为。5月16日，美国国务卿克里展开对华访问，期间同样对中国在南海填海造陆的行为表示担忧，呼吁中国采取措施以降低地区紧张局势。在此过程中，《华尔街日报》援引美国不具名官员的话，称美国将考虑派遣舰机进入中国控制的南沙岛礁周围12海里范围，以实际行动来彰显美国主张“航行自由”的意志与能力；5月20日，美军派遣一架P-8A“海神”反潜侦察机，载着美国有线电视新闻网（CNN）记者，不顾中方发出的8次警告，飞临中国渚碧礁、永暑礁和美济礁上空进行抵近侦察，引发了全球对南海问题的高度关注。至此，仅剩下美国派遣舰机进入中国控制岛礁12海里范围内巡航的选项尚未付诸实施。5月22日，美国副总统拜登在安纳波利斯海军学院的毕业典礼上，指责中国在南海填海造陆的行为是该区域出现新挑战的例证，并再次重申美国将军力和资源向亚太地区倾斜的决心。5月27日，美国国防部长卡特在夏威夷举行的美军太平洋司令部新任司令的任命仪式上，向中国发出罕见的强硬喊话，要求中国停止在南海的岛礁建设活动，并宣称美军舰机将继续对该海域实施巡逻，“我可以毫无疑问的说，美国将在国际法允许的一切空间飞行、航行或部署行动，正像我们在全世界做的那样”。5月29日，一年一度的香格里拉对话会在新加坡召开，南海岛礁建设毫无例外地成为会议上的焦点话题。不过，在新加坡总理李显龙发表强调“平衡”的开幕主旨演讲后，美国国防部长卡特对中国指责的调门有所放低，这在一定程度上有点出乎多数人的预料。或许正如有中国学者所言：“南海争端表现出比较明显的季节特征：上半年演出‘冲突剧，下半年改唱‘合作调，香格里拉峰会则成为各方演出‘冲突剧高潮桥段的时间节点，今年亦然。”

美国的核心关切以及中国的战略应对

美国为何在南海岛礁建设问题上如此向中国发难呢？从常理上来看，这与美国一贯强调的其在南海问题上的重大利益关切有密切关联。总体而言，美国除了宣称在主权争端问题上不持立场的论调外，更多提及的是南海航行自由、和平解决争端、反对武力改变现状、保持地区和平稳定等。特别是在航行自由方面，是美国强势介入南海问题的“公共理由”和“道义旗帜”，并尤其强调其在专属经济区内的军事活动权（即进行各种情报收集的舰机抵近侦察），以维护其在全球的战略利益和军事存在。然而，中国近年来在南海岛礁建设上的突飞猛进，前所未有地让美国感到芒刺在背，如坐针毡。根据美国CNN记者吉姆的报道，在不到两年的时间里，中国在南沙的岛礁面积已经从5英亩扩展到了超过2000英亩，如果继续推进下去，美国非常担忧其将成为中国在南海战略性和永久性的军事基地。届时，中国在南海的前沿存在将打破既有的力量平衡，美国“离岸平衡手”的角色以及在西太平洋地区的主导权将受到严重削弱。

事实上，美国十分清楚，中国迄今为止并没有影响到各国在南海的商业航行自由，对于专属经济区内的军事活动权问题，中国的立场和观点也在逐渐的调整，更多开始关注军事抵近侦察的频次、手段、距离等技术层面。对中国来说，随着海外利益的增加以及海军力量的增强，各类军事舰艇出现在别国专属经济区的情形也在逐渐成为常态。至于南海岛礁建设，美国也承认中国并不是最早进行填海造陆的国家，但认为近年来中国的岛礁建设进展太过惊人，无论是规模、范围，还是速度都远远超过了其他国家。例如，越南在过去的数年中，新扩建的岛礁面积大约只有60英亩，并且地点范围也比较有限。如果照此下去，美国十分担心中国利用这些扩建岛礁所形成的军事优势，大幅提升中国对南海海域的控制能力，压缩美国海军的活动空间和行动自由，同时可能在南海采取更加强硬的系列化行动，如依托扩建岛礁划设南海防空识别区、主张200海里专属经济区等，进而挑战美国在西太平地区的主导地位。显然，这些都是美国不愿意看到的。

另一方面，美国同样更清楚的是，自己恐怕很难阻挡中国在南海进行岛礁建设的步伐。但是碍于面子和维护国际声誉的需要，同时为了安抚盟友情绪以及稳定同盟体系，又必须对中国“改变现状的行为”有所发声和行动。因此，通过上述种种虽显高调但实则效用有限的举动，既对自身和盟友有所交代，又提前对中国可能实施的后续行动进行预先性的防范和威慑，以期让中国清楚地认识到美国的核心关切与战略决心，打消主张200海里专属经济区以及划设南海防空识别区等念头，放弃依靠实力改变南海地区既有安全规则与秩序的努力，更不要企图进行挑战美国在西太平地区霸权地位的各种尝试等。

对于中国而言，推进南海岛礁建设自然也具有多方面的战略考量。基于历史和现实等诸多原因，越南、菲律宾等国在其控制的南沙岛礁上，均通过扩建形成了机场、基地、港口、码头等较为完善的基础设施，而中国大陆在南沙驻守的岛礁上，各种设施条件都比较滞后，导致长期缺少有效的前沿力量存在和快速的海空投送能力。显然，这与中国的地位和实力是极不相称的，同时也不利于南海权益的维护和主权争端的解决。因此，中国当前进行的大规模岛礁建设，更多的是偿还历史欠账的“补课之举”，弥补中国在南沙实际存在不足这一战略短板，以便为以后的南海自主开发、推动共同开发以及一揽子谈判等奠定坚实基础。

此外，南沙海区远离大陆，航线密集，渔场众多，受台风和季风影响突出，海难事故频发。南沙岛礁扩建后，除必要和有限的军事防卫功能外，更多的是为了满足各类民事需求服务，如为南海资源开发提供综合性的服务保障基地，同时承担中国作为大国的国际责任与义务，为南海周边国家和国际社会提供海上公共服务与公共产品等。正如中国外交部发言人所言，“中国将建设包括避风、助航、搜救、海洋气象观测预报、渔业服务及行政管理等民事方面的功能和设施，为中国、周边国家以及航行于南海的各国船只提供必要的服务，更好地履行中方在海上搜寻与救助、防灾减灾、海洋科研、气象观察、环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务。”

从目前情况来看，美国国内在如何应对中国的南海岛礁建设上，还没有形成较为一致性的战略共识，国会与政府、国务院与国防部、战略界与经济界，甚至美国军方内部都还存在着较大的分歧。因此，基于上世纪南海争端凸显以来几次重要节点的经验教训，中国应该充分利用当前的情势与契机，顶住压力，排除干扰，加快施工，一鼓作气完成预定的岛礁建设任务。与此同时，中国也要充分考虑到美国有可能进一步施压的各种举措，既要坚持原则、刚柔并济，有理、有利、有节的应对；又要闪转腾挪、掌握分寸，科学管控潜在的危机和冲突，服务于国家的总体外交战略和对外关系大局。

就长远而言，中国的岛礁建设将会对南海局势产生深刻和深远的影响。在不远的将来，随着岛礁扩建工程的完工，利用自身在南海大大增强的实际存在，中国需要在新的基础上整体筹划、通盘考虑，包括如何实施扩建岛礁功能的多元开发与开放合作，如何通过新的政策设计管控好南海争端并引导南海局势走向合作与谈判，如何坚持“双轨”思路并妥善处理好与东盟的双边关系，如何统筹南海权益维护与推进21世纪海上丝绸之路建设，如何推进更加具有生命力的中国—东盟“命运共同体”建设，如何构建中美之间“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系等，这些都需要中国在顶层设计层面予以认真思考和科学谋划，在以实际行动回应周边国家和国际社会质疑的同时，更加顺利地实现中国和平发展的战略布局与民族复兴的历史任务。

（作者系海南大学政治与公共管理学院副教授，南海区域问题研究中心副主任，法学博士）

责任编辑：黄 杰