内蒙古“十个全覆盖”工程的实践研究
“十个全覆盖”工程实施以来，社会反响热烈，农牧民普遍得到了实惠，特别是一些领域的工程建设取得了很大进展和良好的社会效益，农村牧区社会面貌得到了极大改善。同时，在“十个全覆盖”工程推进的过程中，也暴露出一些问题。为了更好地推进“十个全覆盖”工程实施并发挥社会效益，需要把握一个中心，抓住两个关键，构建三大支持体系，坚持四大原则，完善五项机制，处理好六对关系。
把握一个中心：民情民意
“十个全覆盖”工程是民生工程，更是民心工程，工程的实施和推进必须牢牢把握民情民意这个中心。知民心而后为民解忧是工程实施的最终目标，因此必须做好工程推进过程中的群众工作，做到体民情、察民意、知民心、解民忧。了解民情、尊重民意，是正确制定政策、有效推进工作的重要基础。体察民情，就是深入实际、深入基层，认真了解和体验群众的生产生活情况。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。要了解我区农村牧区的本来面目和真实情况，各级党员干部就必须亲力亲为，努力掌握更多的第一手材料和直接信息。了解民情不能仅仅浮在面上，而必须深入下去，挖掘深层情况，触及实质问题。这就要求领导干部开动脑筋、沉下心来，真正深入到群众中去，切实体会群众的真实想法和感受。要在“体民情”的基础上“察民意”。只有了解了群众的实际需要，才能够得到群众的认可和支持，“十个全覆盖”工程的实施和推进才会有保障，才能够真正为群众解忧。
抓住两个关键：前期规划与后期工作
做好前期规划：一是规划要谋全局。规划应该立足于地区实际，从大处着眼、小处着手，做到“实施方向到村到户、工程重点到村到户、资金投入到村到户”，以规划指导实践，避免千村一面。同时，要同步谋划好现代农牧业、扶贫攻坚、乡风文明、文化旅游、通村公路等建设，做到整体布局、梯次推进、全面进步。
二是规划要合民意。在规划制定上必须广泛征集民意，工程怎么做、做成什么样，都要充分尊重广大人民群众的意愿，让农牧民参与其中，自己议、自己管、自己评，真正让群众做主角，唱响“美丽乡村”建设的主旋律。
三是规划要落到实处。一分部署，九分落实。规划一经确定，就要不折不扣地执行，不争论、不折腾，决不能朝令夕改。要以抓铁有痕、踏石留印的决心，下狠劲、出实招、用真功，一张蓝图绘到底。
做好后期工作：一要开展乡风文明建设。在农村牧区倡导文明健康的生产生活方式，按照新农村新牧区建设的要求，进一步完善乡规民约，养成良好的生活习惯，形成自觉维护“十个全覆盖”工程建设成果的社会氛围。
二要凝聚和整合资源。吸引财力、物力、人力及社会多方力量参与工程建设和管理，发挥典型示范作用，进而影响和辐射更多的农村牧区。在资源配置和公共财政的投入上要讲究效益，逐步深化建设内容，将建设要素补充齐全。要在宏观上把控，结合城镇化加快的趋势，把村庄撤并规划和农村牧区产业布局结合好、规划好，各项涉及农村牧区的建设要在统一规划下协同进行，让相关工程项目与“十个全覆盖”有机结合，发挥工程的最大效益。
构建三大支持体系：政策扶持体系、金融支持体系、产业支撑体系
政策扶持体系：积极创造条件，在政策上予以大力扶持和倾斜。一系列财政政策、金融支持政策、产业发展政策为“十个全覆盖”工程的实施和推进构建了较为完备的政策扶持体系，加之各地结合实际推出的一系列配套政策，为工程实施提供了宽松的政策环境。
资金支持体系：按照项目整合、财政投入、群众投资投劳等办法，多渠道筹集资金。要抓住实施牧区“十个全覆盖”工程的重点和难点，发挥好政府补贴资金的引导和带动作用，提高项目资金的针对性和有效性。要加大信贷投入，提供多元化金融服务，努力拓宽融资渠道，稳步推进农村牧区金融基础服务全覆盖，建立金融支持“十个全覆盖”长效工作机制，启动金融支持“十个全覆盖”的多项措施。要积极拓宽融资渠道，鼓励和吸引各类企业、社会组织、个人资金投入民生工程项目建设，形成政府主导、多方筹资、稳定多元的筹资机制。
产业支撑体系：“十个全覆盖”工程项目的实施一定要考虑每个嘎查村的未来发展，要把产业主导的理念树起来，避免为“覆盖”而“覆盖”。一个村庄建好了、美观了，一定要有产业支撑，才能够长期稳定发展下去、兴旺起来。要发挥地方特色，把“十个全覆盖”工程与产业布局有效结合，加快构建“一村一品、一乡一业”和品牌化、特色化的产业发展模式。
坚持四大原则：政府主导与群众参与相结合、实施方案与群众意愿相衔接、工程投入与效益产出相协调、工程建设与工程管理并重
坚持政府主导与群众参与相结合的原则。在“十个全覆盖”工程实施中，要切实加强组织领导，积极争取、落实配套资金，全力统筹推进。要充分调动和发挥村委会和广大农民群众的积极性和创造性，村委会成立工作领导小组，召开村民代表大会，村民议事会制定切实可行的实施方案，形成政府主导、全民参与“十个全覆盖”工程的良好氛围。
坚持实施方案与群众意愿相衔接的原则。各地的“十个全覆盖”工程实施方案，是通过入户摸底，根据实际情况统筹考虑，充分听取当地农牧民群众意见制定的。工程推进要因地制宜，尽可能体现各个嘎查村的地方特色，确保各项工程既遵从规划又符合群众意愿。
坚持工程投入和效益产出相协调的原则。“十个全覆盖”工程投入的目的在于改善我区广大农村牧区的社会面貌和民生状况，这也是该项系统工程所预期的效益产出。虽然工程的实施付出了很大努力，但农村牧区的历史性欠账不可能一下子全部解决，要先把绝大多数地域搞好，然后发挥吸纳和集聚功能，影响和辐射更多的嘎查村，逐步深化建设内容。而且，有些村落随着城镇化进程的加快，可能会撤并转移，失去大规模投入的价值。资源配置和公共财政的投入必须坚持投入与产出相协调的原则，避免盲目投入和无效投入。
坚持工程建设与工程管理并重的原则。要充分考虑并落实长期运行的管理制度、管理费用，保证每项工程既能建起来，又能长期运行下去，切实让农牧民得到放心的、长久的实惠。改善民生只有进行时，没有完成时。民生工程要坚持建管并重，统筹考虑工程建设和工程管理工作，注重工程的后续管理和工程效益的巩固提高，在工程建设过程中要同步落实好工程管理长效机制，确保各项工程不仅建得起，还能用得住，真正持久发挥作用，造福百姓。endprint
健全五大机制：组织领导机制、宣传引导机制、监督机制、奖惩机制、工程运营管理机制
组织领导机制：加强组织领导。各旗县要推行“五个一”措施，即明确一名旗县级领导联系、安排一个帮扶科局、组建一个强有力的苏木镇工作组、编制一套因地制宜和操作性强的嘎查村建设规划、制定一套切实可行的规章制度。各苏木镇、旗县直各部门各单位要把实施“十个全覆盖”工程作为牧区工作的重中之重，按照上级统一要求和旗县委、政府的安排部署，各苏木镇成立以党委书记为组长的“十个全覆盖”工作领导小组，各部门单位成立各自工作领导小组，形成一级抓一级、一级对一级负责、逐级逐嘎查村逐项抓落实的机制。各苏木乡镇、嘎查村是实施农村牧区“十个全覆盖”工程的责任主体，要精心组织牧民群众，指导和帮助嘎查村制定实施计划。要注重发挥基层组织的积极性和创造性，不包办代替，不强迫命令，不搞一刀切。同时，注重发挥好嘎查村“两委”班子的作用，通过“两委”班子充分调动农牧民群众参与“十个全覆盖”工程建设的积极性。
发挥群众主体作用：实施农村牧区“十个全覆盖”工程，农牧民是直接受益者，也是实施主体。要给群众讲透政策，讲清目的，把群众的积极性和主动性引导好、发挥好，努力做到思路由群众酝酿、办法由群众提出、建设以群众为主。凡属农牧民自己可干能干的工程，尽量让农牧民去干，减少中间环节，提高农牧民投资投劳的积极性，降低建设成本。
宣传引导机制：做好宣传引导工作是“十个全覆盖”工程实施的重要基础，通过提升各级干部和群众的相关认识，不仅能够消除干部、群众的意识壁垒，而且会促进群众力量和社会力量主动参与工程建设工作。
深入开展宣传动员。宣传部门要加强舆论宣传，充分利用各种宣传媒介，广泛宣传“十个全覆盖”的重大意义、具体建设内容和实际效果，及时跟踪报道工程进展情况和好经验、好做法，充分发挥典型示范带动作用，营造浓厚的社会氛围，充分激发广大群众参与工程建设的积极性、主动性和创造性，争取得到群众的参与、理解和支持。
问需于民，问计于民。要按照群众“想什么建什么、缺什么补什么”的原则，通过满足老百姓的所想所盼，调动广大群众的积极性和创造性，变“要我干”为“我要干”，激发他们积极参与建设美丽新家园的热情，形成全区上下一盘棋、干部群众一条心的强大合力。
继续开展预防职务犯罪警示教育。“十个全覆盖”工程是关系群众幸福生活的民生工程，也是民心工程，预防和杜绝与工程相关的职务犯罪是民心所向，也是确保工程保质保量完成的重要环节。
监督机制：要强化工程的监督检查。旗县“十个全覆盖”工程领导小组要对工程建设认真督促检查，发现问题及时解决。工作中，实行月调度、月通报制度，做好各项目推进组的统筹协调工作，研究和解决工程建设中的重大问题。各项目推进组要定期将工程进展情况报告工程领导小组办公室，保证“十个全覆盖”工程领导小组及时全面掌握各项工程实施情况。同时，旗县纪检、组织等相关部门要将“十个全覆盖”工程建设纳入年度目标责任考核范围，以考核促监督。
奖惩机制：“十个全覆盖”工程实施的效果如何，直接关系到广大农牧民群众的切身利益能否得到保障，因此必须建立和完善奖励惩罚机制。对工程实施进度快、完成好、质量高的苏木镇和相关部门单位予以表彰奖励。对工作推进不力、监管机制不到位、建设程序不规范、工程质量不合格的要对相关部门和相关责任人严格问责处理。
工程运营管理机制：构建“共建、共管、共享”的运营管理格局。建立“十个全覆盖”工程运营管理机制，通过把农村牧区基础设施的维护和管理工作纳入日常工作范围，确保管护工作规范运作。努力发展村集体经济，为工程后续管护提供资金保障。加强宣传动员，坚持尊重农牧民的意愿，突出农牧民的主体地位，调动群众积极性，使广大农牧民思想向“共建、共管、共享”转变。要把握“精、准、严、实”的工作方针。“精”就是精细化管理；“准”就是目标明确，有的放矢；“严”就是严格遵守制度或掌握标准时认真细致、毫不放松；“实”就是求真务实、真抓实干、取得实效。
处理好六对关系：公共服务供给与需求的关系、工程进度与质量的关系、干部与群众的关系、全面与重点的关系、尽力而为和量力而行的关系、当前和长远的关系
处理好公共服务供给与需求的关系。“十个全覆盖”工程是我区为广大农村牧区供给公共服务的一项重点工程，公共服务的供给方式关系到工程实施的效果。要积极改革和创新公共服务供给方式，结合实际，创造性地实施农村牧区“十个全覆盖”工程。例如在人口稀少的牧区采用流动公共服务供给方式，提高公共服务设施利用率，弥补常规供给方式的不足，从而实现公共服务的社会效益。在改革创新公共服务供给方式的同时，要处理好供给与需求的关系，公共服务供给必须与群众的实际需求有效对接。
处理好工程进度与质量的关系。质量与进度是工程项目管理中的两个主要目标：质量控制是为了确保工程项目质量达到要求。进度控制是为了确保工程项目如期完工。一方面要在保证“十个全覆盖”工程质量目标前提下制定进度目标：通过质量目标的严格控制，做好预控监控工作，可以做到不因为质量影响进度，从而使工程进度目标得以实现。另一方面要通过制定合理可行的进度目标保证质量目标：通过进度目标的细分细化，精确把握施工程序的安排，合理安排进度计划，切实保障工程质量。
处理好干部与群众的关系。群众是“十个全覆盖”工程实施和推进的主体，必须充分尊重群众的意愿。广大干部必须始终将群众的需要牢记心中，始终以改善农村牧区民生为推进工作的出发点和落脚点，广泛联系群众，努力做好群众工作，形成良好的干群关系，为工程实施筑牢坚实的群众基础。
处理好全面和重点的关系。“十个全覆盖”就是要补齐我区农村牧区公共服务和社会建设短板，弥补欠账。“全”就是要惠及我区全部农村牧区，惠及全体农牧民，十项工程全面推进。与此同时，必须在兼顾全面、把握全局的基础上，着重抓好重点领域、重点部位、关键环节和薄弱环节，防止系统失衡，实现系统的更和谐运行和资源的更合理配置。既要统筹兼顾、整体推进，又要突出重点、抓住关键。特别是要优先覆盖基础条件薄弱的嘎查村，优先实施嘎查村最迫切需要的工程项目。
处理好尽力而为和量力而行的关系。为了搞好项目建设，各级都尽了最大努力，想方设法筹措资金。但值得注意的是，有的地方也存在脱离当地实际和过度举债的问题。因此，必须兼顾需求和可能，过度要求上规模、上档次，超出经济发展水平和财政给付能力、群众的承受能力，也可能会引发一些不良后果。所以，要始终坚持一切从实际出发，先把十项工程做好，其它的项目看能力看条件，循序渐进，防止脱离实际、贪大图全、大拆大建，把握好既积极进取，又量力而行的尺度。
处理好当前和长远的关系。“十个全覆盖”工程实施以来，广大农牧民获得了实实在在、看得见的利益，工程实施的社会效益十分显著。这一综合性惠民工程也极大地完善了我区农村牧区城乡一体化公共服务体系，促进了城乡均衡发展，为美丽乡村建设打下坚实的基础。要使工程的社会效益最大化、长效化，必须建立民生改善的长效机制，在当前推进工程实施的过程中，充分考虑工程实施的长远效益，拓宽眼界，高瞻远瞩，将“十个全覆盖”工程的社会效益持续放大。
（课题组成员：郭文祥、乌云娜、张欣荣、斯芹、刘辛辛）
责任编辑：王 丹endprint