从供给侧结构性改革角度看简政放权

罗丽娟

简政放权改革是党的十八大以来我国行政体制改革取得实质性突破的重要改革之一。近年来，在提前完成本届政府承诺削减三分之一行政审批事项的基础上，推动非行政许可开始退出历史舞台，大大简化了商事登记制度，为“大众创业、万众创新”创造了良好的制度环境。当前，我国正处于加快供给侧结构性改革的关键时期，从现实情况看，加快供给侧结构性改革，需要简政放权向经济转型升级更直接、“含金量”更高、社会受益面更广的方向发展。

一、深化商事登记制度改革，进一步减低企业制度成本

供给侧结构性改革重在降低企业制度成本。未来几年，降低企业制度成本将是全球化的重要趋势。随着我国在引领全球化进程中的地位作用增强，深化简政放权需要通过深化商事登记制度改革，在进一步减低企业制度成本上有新突破。

（一）商事制度改革取得重要进展

近年来，政府通过取消下放投资审批权限、实现企业投资项目核准制改备案制、大幅削减投资项目前置事项、简化、整合投资项目报建手续、探索“合并审批”等多方面改革措施，简化了企业登记和投资审批。而且，又通过全面清理非行政许可审批事项、清理和取消职业资格许可和认定等，大大降低了企业生产经营中的制度成本。例如，2013年、2014年连续两年修订了核准目录，取消下放了一大批核准的事项，仅中央层面核准的项目就累计减少了76%，核准工作量两年持续减少50%，2013年核准的企业项目是248个，2014年减少到126个，2015年进一步减少到62个；2016年又取消165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项，清理规范192项审批中介服务事项；截至2016年底，国务院先后分五批取消了272项职业资格，占国务院部门设置职业资格总数的44%。

（二）商事登记制度改革为加快经济转型与结构转换创造了新动能

2016年，全国新设市场主体1651.3万户，比去年同期增长11.6%，平均每天新登记4.51万户。其中，新登记企业552.8万户，同比增长24.6%，平均每天新产生企业1.51万户，而2015年是每天1.2万户，这项改革前是每天0.69万户。国家工商总局发布的2017年一季度市场环境形势分析报告显示，一季度全国新登记市场主体359.8万户，同比增长19.5%，平均每天新登记4万户。新设企业开业率为69.6%，户均从业人员由开业时6.5人增加到7.7人，同比增长18.5%。

（三）实现商事登记制度与发达国家接轨仍有很大的改进空间

以率先实现“四证合一”的深圳前海自贸区为例，截至2016年底，前海自贸区注册企业累计注册企业12.4万家，注册资本金超过6.8万亿元。第一，在全面启动“先照后证”改革，实行“三证合一”“一照一码”的基础上，尽快实现“多证合一、一照一码”，使营业执照成为企业唯一“身份证”，统一的社会信用代码成为企业唯一身份代码，实现“一照走天下”；第二，在自由贸易试验区实施企业一站式登记注册的基础上，尽快建立全国统一的企业自主登记注册网络平台，在企业注册时间上与国际接轨，最终全面实施企业自主登记制度；第三，凡是不涉及国家重大安全事项的投资项目，可以取消企业备案，企业一般投资项目一律應当由企业依法依规自主决策，可以不需要备案，将投资决策权彻底交还给企业。

二、从解决服务业领域“有需求缺供给”的现实问题出发，放松现代服务业市场管制

供给侧结构性改革需要重点解决服务业领域的“有需求缺供给”。多年来，现代服务业领域的市场管制过多，组建企业面临着多种多样的门槛限制，使得服务业领域“有需求缺供给”的现象特别突出。新阶段的简政放权要在供给侧结构性改革上发力，重中之重是放松现代服务业市场管制。

（一）服务业领域“有需求缺供给”的矛盾比较突出

当前，我国已进入上中等收入阶段，城乡居民服务型消费快速增长，是消费升级的大趋势。未来5年，我国在信息消费、健康消费、旅游休闲消费、教育消费、文化消费、养老消费、体育消费、绿色消费等新型消费领域，都将产生数万亿级别的市场规模。但现实情况是，现代服务业领域由于竞争不充分，难以产生高质量的供给。例如，不少消费者宁愿购买高价洋奶粉，也不愿意消费价格低廉的国产奶粉；选择花高价到国外留学，留学越来越呈现低龄化趋势；舍得花更多的钱去国外旅游、购物等等。

（二）发展现代服务业成为打造中国经济转型升级版的重大任务

适应国内居民快速增长的服务型消费需求，形成现代服务业的有效供给，成为经济转型升级的大趋势。2008年～2016年，在国内外经济形势发生深刻复杂变化的背景下，我国服务业增加值从13.1万亿元提高到38.4万亿元，总规模扩大近3倍。2017年一季度，我国服务业实现增加值102，024亿元，同比增长7.7%，高出第二产业1.3个百分点；服务业增加值占GDP比重为56.5%，比第二产业高出17.8个百分点；服务业增长对国民经济增长的贡献率达到61.7%，比第二产业高出25.6个百分点；服务业工商新登记企业98.4万户，同比增长14.2%，占全部工商新登记企业数量的78.5%；教育，文化、体育和娱乐业，科学研究和技术服务业工商新登记企业数量同比分别增长48.9%、29.1%和28.4%；全国规模以上企业中，服务业企业从业人数同比增长5.3%，增速高出第二产业4.9个百分点，新增就业人数占全部规模以上企业新增就业人数的82.1%，比第二产业高出64.2个百分点。

（三）实现服务业领域市场准入的负面清单管理

当前，服务业领域仍然实行严格的行政审批程序，很大程度上制约了服务业发展。2013年9月底，上海自贸区出台我国第一张针对外商投资的负面清单。四年来，上海自贸区负面清单从最初的190条删减至122条。2015年，广东、天津、福建三大自贸区成立后，四个自贸区开始共用一张负面清单。2015年9月，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，首次明确我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。也就是说，未来两年内，在教育、医疗、文化、养老、电信、金融、电力、石油等现代服务业领域实施负面清单管理是完全有可能的。这就需要：第一，在现代服务业领域尽快推广市场准入负面清单，并根据实际运行情况，不断缩短负面清单长度；第二，与负面清单相配套，加快出台各级政府的权力清单，真正把限制现代服务业发展的权力关进制度的笼子里；第三，尽快推出各级政府的责任清单，重点突出市场监管和公共服务领域的责任清单，以此形成倒逼市场监管和公共服务体制改革的新局面；第四，推动现代服务业领域的监管转型，尽快形成与国际接轨的服务业监管标准，通过“放管结合”促进现代服务业对内对外开放，释放服务业发展的巨大潜力。endprint

三、适应国有企业“去产能”和农村供给侧结构性改革，加快国有企业改革、农村土地制度改革中的简政放权

国有企业“去产能”是近两年供给侧结构性改革的重点，虽然取得阶段性成效，但由于尚未形成以“管资本”为主的国有资产管理体制，“去产能”面临多方面的体制约束。2017年2月，中央出台了《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，对深化农村土地制度改革提出了新的要求。

（一）重视国有企业改革、农村土地制度改革中的简政放权

加快国有企业改革、农村土地制度改革中的简政放权，是“含金量”、社会受益面更广、经济转型升级最直接的行政权力下放，需要摆在新阶段简政放权改革的突出位置。从国有企业改革来看，实现国有资本有进有退、加快“去产能”对提升国有企业效益作用巨大。有研究估算，国有企业的产能利用率都低于非国有企业，低了20%～40%，国有资本“去产能”完成后，企业产能利用率有望平均提高10个百分点。从农村土地使用权资本化来看，将给每个农村家庭直接带来财富增值。根据国家统计局数据，2011年，全国有农村家庭户近26，607万户，按农地使用权资本化价值10万亿元计算，保守估计，平均每个农村家庭户凭借其承包的土地即可获得大约3.7万元人民币的财产价值，相当于2011年农村居民家庭人均纯收入的5.3倍。

（二）突出国有企业改革中的简政放权

未来3～5年，国有资本从低效、无效的产能领域退出，对国有资本管理中的简政放权改革提出新的要求。2017年4月，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》出台，提出权力下放的清单，包括完善规划投资监管，加强国有资产监督，坚持出资人管理和监督的有机统一，取消、下放、授权工作事项43项等内容。未来3～5年，需要把实现国有资产管理体制由“管企業”向“管资本”的转型作为国有企业改革中简政放权的基本目标：第一，尽快出台国有资本投资、运营公司的改革方案，以发展混合所有制为重点扩大社会资本参与；第二，垄断行业尽快向社会资本推出一批重大项目，敢于让利，让社会资本有盈利的预期；第三，要明确界定公益性国企和竞争性国企，从国家层面形成“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”明确的目录与标准，为国有资本有进有退提供指导；第四，明确区分国有资本所有权的宏观管理、资本运营、监督评价三种职能，通过对国有资本所有权管理过程及结果的监督评价，确保国有资本管理使命和战略目标的实现。

（三）突出农村土地流转中的简政放权

深化农村供给侧结构性改革，需要使农村土地由“沉睡”的资源转化为“激活”的资源，需要立足于盘活农村土地资源，加快农村土地资源流转。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，在严格土地用途管制和规划的前提下，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，让农民成为土地市场的主体，是新阶段农村土地制度改革的基本方向，也是加快农村供给侧结构性改革的重大任务。这就需要：首先，按照十八届三中全会提出的“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的精神，扩大农村土地承包权的流转范围，简化农村土地承包权流转程序，使农村土地承包人可依法自主决定土地承包权流转；其次，赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利，实现农村土地承包关系稳定并长久不变；第三，落实农民宅基地及住房财产权，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押、继承的完整权利；第四，实现城乡资本、土地和住宅市场，实现双向流通，推进农村房地产与城市国有房地产两个市场接轨；第五，建立两种所有制土地“同地同价同权利”的平等制度，形成公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则。只要符合相关法律，遵守交易规则，无论政府、农民集体、国有土地用地单位等，都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。

（责编 / 吴耀明）endprint