美国人是这样做官的

予龙

编者按：2月19日上午7时，中纪委监察部网站消息称，陕西省政协副主席祝作利涉嫌严重违纪违法，目前正接受组织调查。

消息传出，陕西政坛中人均感错愕。一直以来，陕西都以政局稳定著称，祝作利是近几年来陕西首个落马的副部级官员，也是继冀文林后，14个小时内被中纪委拿下的第二个省部级高官。

媒体因此报道：中纪委书记王岐山为马年反腐掀开强势序幕！坊间则在为“大老虎”接二连三纷纷落马拍手称快的同时，官场文化和官僚制度也再次成为了大家热议的一个话题……

常见的四个谬误

其实我们不难发现一个奇怪的现象，尽管“大老虎”纷纷“中枪”，仇官现象也在越演愈烈，“做官”却仍是多数人的向往。这究竟是怎么回事？许多人不禁要问，外国人（美国人）是怎么做官的？美国的官员是不是也像中国一样令人向往、仰慕亦或被“仇视”？

其实这个问题很好回答，因为美国没有中国式的官员和官僚制度，因此也就不存在向往或仇视的问题——这实际上是文化意识和制度的差异。

首先有必要澄清国人常见的四个错误概念：

谬误一、美国所有的政治家都是官员；谬误二、美国所有的官员都是公务员；谬误三、美国所有的官员都（应该）是逐级晋升上来的；谬误四、美国所有通过关系当上官的人都是裙带关系，遭人恨。

这一系列错误认知，都基于对中国特有的传统和现行官僚模式的理解——我们已经形成了固定的文化潜意识，对认识和了解其他国家的政府和官员容易造成偏差和误会。比如，中国的官员可能找不到与其相对应的美国官员的身份。

以下详解。

总统“任人唯亲”不是搞“裙带关系”

与欧洲国家观念一脉相承的美国，官员从效忠王室变成了效忠宪法，享有宪法所规定的权力配给。

美国各级政府官员按职业类型可分为两大类：政务官（Political Officials）和职业官（Career Officials）。

政务官包括民选官及其所任命的主要团队成员（Political Appointees），他们代表选民或选区行使主权，负责政策的制定与督促政策的实施。

职业官僚主要由公务员构成，这些公务员又是由行政官僚和技术官僚组成，他们通过考试和筛选被录用，论资论功排辈，但他们都是政府的雇员（打工的），听命于政务官，负责政策的执行和实施。

从政府职能类别上看，官员又分为行政、立法和司法三大类。

联邦政府各部门的主要领导职务，如部长、署长、大使、国有企事业单位的头，都由当选总统任命，另有数千名执政党党员和积极分子等待政治任命进入联邦政府各级机构。

需要说明的是，被任命的官员都有任期，此外，政务官都不属于公务员序列。他们被分派到各个部门或单位，担任各级领导职务，向任命他们的领导负责。

被任命的高级官员大都属于总统的幕僚、党内同志、亲信或被公认的专家。其他任命由高级政务官进行，因为选票已经授予了总统和其他官员以信用和权力，人们不会认为这是裙带关系，更何况任命者必须为被任命者的人品负责，当然，特别重要的任命，还是要通过国会参议院批准。

这样，就相当于执政党把“党代表”派驻到了各部门各单位，去执行党的政策，那些被任命的政务官是各部门的真正领导人。

政务官是“选票的仆人”，公务员则是政务官的“仆人”

美国联邦政府的公务员系统则像个政治上中立的国家机器，服从政务官的操纵和指挥，使其成为执行执政党政策的工具。

因轮流执政的缘故，政务官可能会不断换人，政策也会频繁更改，有的还可能出现180度急拐弯，但公务员却是相对稳定的系统，也是一支专业的队伍。

当然，换届对公务员来说可能是痛苦期，必须适应，特别对职务较高的行政官员，他们与政务官之间的矛盾在所难免。

政务官可以是职业政客，也可以来自学术界、企业界或其它社会团体，甚至是刚毕业的大学生，唯独不能是公务员。

联邦政府的公务员没有明确的系统官阶称谓，不像中国官员那样有统一的级别称谓，知道职务就知道官有多大，但却有与工资待遇相对应的行政级别，如“普通公务员待遇表”（General Schedule，简称GS），共分15级。至于多少级以上属于官员，也没有明确定论。虽然大多数职务都有级别的要求，但并不十分严格。有人把GS-5级以上就称作官员，GS-12级以上称为高级公务员，有的公务员级别很高却职务很低，甚至没有管理职务。

可无论公务员的级别多高，都不能称为领导，因为他们都必须接受和听命于政务官的领导。

换句话说，政务官是一张张选票选出来的，是“选票的仆人”，而公务员则是政务官的“仆人”。

部长“不为人民服务”，“只为总统服务”

一般情况下，美国人不会去比较民选官或政务官的级别高低，因为他们没有级别，只有职务的不同。

而在比较公务员时，人们则更多会去比较级别的高低，而不是职务的高低。

中国人对官员的级别相当敏感，也很熟悉，通常可以分辨出七个正级：主席-总理-部长-局长-处长-科长-科员，还可以在头衔的前头加上“副”字或“总”字，使级别数目加倍，如副总理、副部长、总局长、副局长，等等，带“长”的都应该算是“官”了。

美国则没有如此系统的级别和称谓，职务称法也不固定，总共有七个级别（包括副职在内），以美国商务部部长与总统的关系为例：总统-副总统-部长（Secretary）-副部长（Deputy Secretary）-次（部）长（Under-Secretary）-助理部长（Assistant Secretary）-副助理部长（Deputy Assistant Secretary），其中副总统只设一位，一个部门的副部长最多也只有一位，他们更像是“储君”和“储相”，只有当正职不在时才露面。如果不算“虚设”的副总统和副部长，美国联邦政府实际上只有5个行政等级。

理论上，总统象征着国家的主权，所有的部长都服务于总统，而行政部门所有的官员都服务于部长，因此他们都是各级的“部长助理”（美国没有部局处科之类的概念）。

其实这些“部长”应该翻译成“国务秘书”或“干事长”，因为他们都是总统的幕僚秘书，或是为总统干事的人。从未听到美国官员说过“我是为人民服务的”，这样的话，但常可听到“我是为总统服务的”或“我是为部长服务的”之类的说辞。

从这一点上看，美国联邦政府本身更像个集权的国家机器。

“中央”和地方没有上下级关系

另外值得一提的是，美国联邦政府与各州及地方政府之间在行政上没有上下级的隶属关系，联邦政府各部门在全国各地设有自己的分部，实施联邦的政策，而不是通过州或地方政府进行。

联邦政府各地区的分部通常都跨越多个州，分部的数目、管辖范围及管理机构所在地，各部门也都不完全一样。

如农业部的分部所在地和管辖范围，就跟住房和城市发展部完全不同。

各州政府也有自己的公务员系统，与联邦政府没有关系，有的也效法联邦设置，有的则完全不同。

此外，地方政府主要指市政府，也是独立的行政实体，不隶属于州政府，也有自己的公务员系统。endprint