政府购买法律服务：正当性、困境与路径

张鲁萍

[摘要]伴随着法治政府建设的深入，社会公众对法律服务的需求日益增多。政府购买法律服务因具有降低行政成本、提高法律服务质量、促进法律服务均等化等优势而得以广泛运用。然而，当前各地政府购买法律服务普遍存在购买动力不足、购买内容混乱、购买主体单一、购买程序不规范等问题，亟需从完善相应立法、增进市场竞争、引入正当程序、完善监督机制等方面促进政府购买法律服务的法治化。

[关键词]政府购买；公共服务；法律服务均等化；效率理论；治理理论；辅助性原则

[中图分类号]D926.5[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2018）03-0058-11

一、引言

政府购买法律服务是指政府将某些原本由自身提供的法律服务事项，通过购买合同的签订，交由具有资质的法律服务机构来完成，并依据外包公共服务数量、质量等来支付费用的活动。体现公私合作理念的政府购买法律服务，因具有节省行政成本、提高服务质量等优势而在实践中得以广泛运用。早在2009年，深圳市政府首开先河、树立标杆，率先在全国探索了政府购买法律服务的新模式，通过组织开展采购法律服务公开招投标，经严格评定选出了33 家律师事务所担任市政府法律服务商，提供专业法律服务[1]。同年，杭州市也采用政府购买法律服务形式，实施了“律师进村社”公共法律服务项目，进一步推动了公共法律服务的规范化、扩大化，产生了一定的影响和作用。此后几年，杭州市人民政府均将“法律服务”列入年度杭州市政府采购目录。2015年，江苏省律师协会围绕社会发展和法治建设需要，研发法律服务产品，创新发布《江苏省律师公共法律服务产品目录汇编》，进一步扩大了全省律师公共服务范围，涵盖了社会治理、权益保障、民生发展三大类130个领域[2]。伴随着政府购买法律服务实践层面的推进，中央层面亦开始予以政策支持。2014年2月，司法部印发的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》中明确提出要“积极探索建立乡村（社区）法律顾问制度，通过政府购买方式，向乡村（社区）选派律师或基层法律服务工作者担任法律顾问，逐步实现‘一村（社区）一顾问”。 2015年12月，党中央、国务院联合印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，再次对建立以政府法制機构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍提出明确要求。2016年3月22日，中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，强调在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，是落实全面依法治国的重要举措，要重视发挥法律顾问和公职律师、公司律师作用，健全相关工作规则，严格责任制。至此，政府购买法律服务的纲领、基本制度体系、操作流程、政策框架已经明确。

在国家层面予以大力政策支持与地方层面予以积极推进的背景之下，政府购买法律服务势必成为服务外包领域新的着力点。从应然层面观之，政府购买法律服务具有多重价值，但在实然层面，不能忽视的是其面临诸多需要澄清的问题：作为一项公益性较强的任务，法律事务何以能够外包，政府在购买法律服务事务过程中可能面临哪些风险与困境，又应当如何去规避。本文试图在论证政府购买法律服务正当性的前提下，就政府购买法律服务所面临的困境及出路提出自己的看法，以期促进政府购买法律服务沿着法治化轨道健康有序发展。

二、政府购买法律服务的正当性

从功能主义的立场来看，政府将某些法律服务外包给其他社会主体来完成，能够降低法律服务的供给成本，尽快实现法律服务的均等化，但这不能简单地成为论证政府购买法律服务的唯一基础。鉴于政府购买法律服务牵涉面广、影响复杂等现实情况，要从多层次、多角度、多方位的视角，结合经济学、政治学、公法学等多学科思维，聚焦法律服务责任重新分配、政府公共职责履行以及公民权益保障等重点内容，探讨政府购买法律服务可能具备的法理基础，消解其合法性危机。

（一）理论依据

1.效率理论

效率理论作为主流经济学核心理论之一，其探讨的是如何运用最少的资源达成特定目标最佳化的问题，关涉的是实现资源有效运作的目的与手段之间的关系。随着公共选择理论在政治和社会领域的运用，效率理论不仅通行于经济学领域，同样适用于现代国家的政治运作。在公民对公共服务的诉求越来越高，国家任务日益多元、复杂的背景之下，单纯依靠国家行政机关来达成服务型政府的目标已显得力不从心，亟需探索一种更有效率的合作机制。政府鼓励社会主体参与公共建设、公共服务提供的动因即藉由社会资本的投入，使国家的财政负担得以缓解。由此层面观之，效率理论的提出为社会主体介入公共服务的提供奠定了理论基础，这也是很多国家和地区推行公私合作的首要动因。“现代国家之立法者之所以藉由社会自我管制、公私合作等手段，究其首要目的在于利用私主体在经济、技术、专业等方面的优势，以实现国家所预定的公共性管制目标，减少与避免国家自行动用以制裁为后盾的高成本单方高权手段，甚至出现管制失灵的情形。是以，效率原则作为国家采行社会自我管制手段的正当性事由，在实务与学界皆无争议。”[3]具体到法律服务领域，政府将诸如地方立法、处置突发事件、化解纠纷、重大投资项目等事务外包给具有专业知识的律师、高校教师等法律工作者，能够较快解决纠纷，化解矛盾，符合效率理论。

2.治理理论

英文中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原义是控制、引导和操纵。之后，许多西方学者和机构都试图给出自己对治理的界定①。在纷繁复杂的各类界定中，其共性皆在于揭示出治理主体的多元与方式的多样。与统治观念强调国家唯一的权力中心为政府不同的是，治理理念关注多元主体的作用，各种社会组织、机构甚至公众个体都应当在国家建设中发挥应有的作用，从而成为各个不同层面的主体，政府与社会、市场、个人等多元主体应当在平等状况下形成合作关系。与此同时，与统治理念强调政府权力运行应遵循自上而下的命令控制式模式不同的是，治理理念注重权力运行的上下互动，它试图通过合作、协商以及伙伴关系的确立，在追求公益的过程中实现对公共事务的管理。在治理理论视角下，法律服务不再仅仅由政府单独完成，还可以将律师、律所、高校等其他非行政机关引入到行政过程中来。这种公私部门之间的合作，不仅能够打破政府对法律事务的垄断，而且能够促进私主体和政府间的关系由之前的对抗走向合作，从而形成权力的分散化与多中心化的治理格局。

3.辅助性原则

辅助性原则又称为补充性原则，源于拉丁文subsidium，原为罗马人的军事用语，有支援、辅助、后备之意，即当先排攻击队伍武力不足时，始由后排部队支援。此后，这一概念被运用于政治与社会哲学领域[4]（P283）。到了近现代以来，该原则更是被各国学者运用于不同的领域去解释不同的现象，其中最为典型的是德国，德国宪法学者Hans Peters认为，实现公共利益是国家责无旁贷的任务，但这必须是在社会中的个体无法凭借个人努力获利时，国家才出面实施一种次要性的补助性质的辅助行为[5]（P238）。之后，在《服务行政的法律问题》一文中，福斯多夫详细探讨了辅助性原则，认为凡是个人能够独立承担的事务，政府应当将其让渡给个人来承担；若个人无法独立承担，则由政府提供辅助。从福斯多夫对辅助性原则的界定，可以看出该内涵有“消极”与“积极”两个层面：“消极”层面主要在于体现“权限防堵”功能——当个人或下级政府对某事项的处理胜任有余时，政府或者上级单位不享有对该任务的管辖权；“积极”层面主要强调较高层次团体或团体的“援助”角色——当个人或下级政府无力或无法胜任任务的执行时，政府或者上级单位不得消极地不作为，而是应该履行积极支援与协助的义务，必要时更应接手，将相关任务转移至自身。总之，从辅助性原则的功能层面来看，该原则折射出个人、社会与国家以及不同层次团体间的权限分配关系[4]（P285）。

基于辅助性原则，提供法律服务以及改善社会生活条件从来不是作为统治团体之“国家”所特有的任务，它是典型的“国家”与“社会”共享的领域。在此范畴，如“社会”有能力承担该任务，“国家”应尽量避免介入“补充性原则”，介入时亦可利用“社会”所运用之行为规范（私法），以便与“社会”在此范畴内和谐地互动[6]（P87）。因而，政府完全可以通过寻求与私主体合作的方式，借助私主体在资金、技术以及效率等方面的优势来完成给付责任的履行，这不仅提高了法律服务的质量，满足了公民多元化的需求，也促进了合作国家的形成。

（二）现实需求

当前，我国法治政府建设正向纵深推进，公民法律素养逐步提升、权利保护意识持续增强，社会公众对政府依法行政也有更高要求、更高标准、更高期待。虽然当下我国各级政府官员的法治观念、水平在不断提升，但党政机关、国有企事业单位内部的法制机构工作人员毕竟有限，要求每一位法制工作人员尤其是基层公务员掌握精确丰富的法律知识既不可能也不现实。在社会矛盾日渐凸显、纠纷日渐尖锐的当下，法制工作人员的缺失将影响纠纷的及时排解，削弱政府的公信力和执行力，最终不利于和谐社会的实现。

在公民对法律服务需求不断增长的背景下，传统由政府单一提供法律服务的模式难以适应现实的需要。法律服务供需矛盾的日益尖锐化，既揭示了传统供给方式的式微，又呼吁一种新型法律服务治理模式的出现。在此，藉由市场化的外包行为，借助法律工作者专业化的参与，能够更加客观中立地处理诸如重大行政决策的制定、重大项目的投资及谈判、重大复杂疑难社会问题的解决，有效地实现政府运用法治思维和法治方式行使权力的目标，促进责任政府、服务政府、法治政府的实现。

事实上，政府通过购买法律服务已取得了较好的社会效果。得益于法律顾问提供的专业法律意见，深圳福田区安监局稳妥处理了“园岭新村97栋308房间燃气爆炸事故”，有效避免了诉讼风险，极大提高了应急处置能力；在城中村拆迁改造等矛盾纠纷交错的难点工作中，律师积极参与谈判，代理相关调解、仲裁、诉讼等法律活动，为区城改办工作有序开展提供了法律服務支持[7]。同样，江苏省18000余名律师联系服务社会组织，引导开展多样化、有针对性的法治宣传教育，促进深化法治思维、规范科学管理，在辐射和带动全社会法治素养提升方面也发挥了一定作用[2]。

三、政府购买法律服务面临的现实困境

虽然政府购买法律服务具有缓解法律服务均等化不足、提高法律服务质量、增强政府公信力和执行力等优势，但作为一项尚处于探索阶段的改革事业，我们不能期望其从实施伊始就能自动实现以上目标。政府购买法律服务成效如何取决于多重因素，包括制度供给、社会组织发展状况、政府与社会组织的互动、纠纷解决机制的构建等。然而，回顾和分析当前我国政府购买法律服务的现实，不难发现，依然存在着购买动力不足、购买内容混乱、购买主体单一、购买程序不规范等问题。

（一）购买动力不足

早在上世纪90年代，体现公私合作理念的政府购买公共服务就在我国开始推进，经过二十多年的发展，当前政府在公共交通服务、基础设施、养老服务、职业培训、社区服务等领域的经验较为丰富，运行亦较为成熟。然而，由于法律服务具有专业性强、成本核算难、监管成本较高等特点，政府购买法律服务尚处于初始阶段。当前很多地方并没有将法律服务纳入政府购买服务的范围，有的地方虽然已将其纳入财政预算，但经费短缺导致公共法律服务的提供仍然主要依靠传统的司法行政职能。政府购买法律服务的意识不强、动力不足，与我国长期以来对法律服务的重视度不高不无关系。相较于与公众日常生活更为密切的养老、医疗服务，政府对公共法律服务的覆盖和供给意识不是那么强烈，很多官员认为政府已有专门处理法律问题的机构，又有那么多的公益律师，法律服务的购买并非必须。政府购买法律服务动力不足，严重阻碍了公共法律服务体系建设的推进，影响了公共法律服务体系的覆盖面和质量。

（二）购买内容混乱

伴随着公私合作在国家与地方层面的不断深入，国家立法层面亦予以了积极响应。2014年通过的《政府采购法实施条例》扩大了政府采购的范围，将政府采购的服务扩展到政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务两个方面，但并没有对哪些公共服务可以向社会购买予以明确。此后，财政部、民政部、国家工商行政管理总局联合发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》虽然将法律服务归为政府履职所需辅助性事项，纳入政府购买服务指导性目录，但也未对“法律服务”的内涵和外延予以规范。司法部的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，将公共法律服务项目界定为普法教育、法治文化活动、法律援助、公益法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定、人民调解等，但司法部的指导性文件也没有对可以“产品化”的公共法律服务项目作出进一步界定，这导致各地政府在探索“公共法律服务产品化”的过程中出现各自为政、内容不一的问题②。由于中央、地方层面对可商品化的“法律服务”界定不清，导致各地在购买法律服务的过程中进程不一、层次不齐。

（三）购买对象单一

政府购买法律服务取得成效的关键在于遴选出适格的法律服务承包者，而只有在具有充分竞争性的市场中才能实现这一目标。然而，追踪各地政府购买法律服务的实践，不难发现，具有投标或委托资格的组织多数以律师事务所为限。事实上，在各种社会事务日渐繁多、矛盾日益复杂的当下，政府需要购买的公共法律服务不应局限于法律顾问参与诉讼、法律援助等方面，承接主体也不应局限于律师行业，高校、律师行业管理部门、专门法律服务机构、公益律师事务所等也应成为购买主体。承接主体的单一化，不仅不利于竞争性市场的形成，也不利于法律服務的有效提供。因为如果政府将外包的客体锁定在律师、律所，那么，就会忽视其他法律服务机构在提供法律服务上的优势。与律所、律师主要以营利为核心价值追求不同的是，其他主体如高校尤其是政法院校老师参与法律咨询、对策研究等法律服务工作，不仅能够提供更具前瞻性的建议，而且可以藉此获取实务信息，进而资助和培养复合型的法律服务人才，产生更好的社会效果。对此，重庆市人大与政府的经验值得借鉴。2013年，重庆市人大常委会、市政府与西南政法大学签约，把现行的地方性法规和规章清理工作作为校地合作的重要内容。2014年，又成功开展了西政重庆市权力清单清理等工作。2015年，西南政法大学受重庆市人大委托，起草了《重庆市行政程序条例（草案）》，均取得了较好的社会效果。

此外，在政府购买法律服务的实践中，定向购买的情况较为普遍。据《政府采购法》第26条③对采购方式的规定，公开招标应作为政府采购的主要方式，但事实上，定向购买成为了政府购买法律服务的常态。所谓定向购买是指政府采用定向合同将法律服务项目委托给相应的律所或其他社会组织，其核心特点是在法律服务承接者的选择程序上，采用的是非竞争性的定向委托方式而非面向社会公开招募。从经济学视角看，定向购买因缺乏竞争环节可能会降低潜在公共服务竞争者间的竞争成本，但非竞争性购买这种“内部化”行为不仅会破坏市场竞争原则，从长远来看，也影响政府的威信和公共服务的质量。之所以会出现定向购买的现象，原因是多方面的，既与政府合同式治理意识薄弱有关，亦与具备竞争能力的社会组织远远不足有关。一些地方政府在聘请法律顾问时之所以倾向于向资深的律所购买，主要是出于这样的考虑，即由于法律服务是一种公益性较强且需较高专业技能与实践经验的行业，往往只有那些经验丰富的律所才能胜任，这就导致法律服务常常被大型的律所所垄断，难以形成充分的竞争性市场。

（四）购买程序不规范

程序不仅能够促进实体价值的实现，其本身更具有独立的价值，实现政府购买法律服务程序的规范化是公私合作的应有之义。然而，在购买实践中，无论是购买前的可行性评估，还是购买对象的选择，购买合同的签订、履行、监督等方面均缺乏较为规范的程序保障。例如，在决策阶段，大多数地方政府都忽视可行性评估阶段这一前置性程序，即便有的地方启动该程序，更多地也是由部门领导决定是否购买某一特定的法律服务，缺乏应有的协商和监督；在招投标阶段，有的地方政府并没有尽到信息公开义务，对所要购买的法律服务项目、潜在竞争者的资质、中标结果等都缺乏及时、全面的信息公开，有的甚至人为设置一些信息盲点或延迟发布信息，利用信息的不对称和承包者急于获取信息的心理需求设置权力寻租空间，操纵投标过程，严重影响了招投标的公平、公正；在合同履行阶段，政府缺乏对合同承包者的实际履约能力、提供服务的价格和质量、绩效评估等的有效跟踪机制，致使履约失败的案例时有发生。综上，从决策、招标、执行到监管整个过程中，政府购买法律服务都存在着程序不规范、不透明的问题，这些都给暗箱操作、官商合谋、权力寻租留下了较大的空间。

四、政府购买法律服务的路径

政府购买社会组织公共服务的有效治理在于双管齐下、多措并举，不仅需要宏观环境的改善，聚焦立法实施、环境营造等，更需要微观层面的制度设计，建立规范购买程序、健全监督机制等。

（一）完善制度环境，激发购买动力

针对当前政府购买法律服务制度粗疏、动力不足的现状，政府应当从以下三方面着手：首先，完善相应立法，提供制度保障。鉴于《政府采购法》《政府采购法实施条例》对可商品化的法律服务规定之粗疏，司法部、财政部等有关主管部门可通过联合发布规章或规范性文件等方式，进一步明确政府购买法律服务的种类、性质和内容，提出指导性要求；与此同时，地方层面亦可根据《政府采购法》和相应的中央文件，根据各地情况，出台实施细则，明确各地购买法律服务的内容、程序以及资金管理制度等，确保法律服务购买的合法性、合秩序化开展。其次，明确分工，协调配合，推进地方购买法律服务的有序开展。政府购买法律服务是系统工程，并非单个部门就能完成，需要财政、民政、审计等多部门联动合作。这就要求各级政府在推进购买法律服务工作过程中，以整体大局为先，注重统筹规划，强化分工职责，凝聚组织合力，协同科学实施。最后，落实资金保障，激发购买动力。针对当前各地政府购买法律服务意识薄弱，各地政府应将政府购买法律服务编进政府集中采购目录，进行财政专门立项，编制专门预算，并做好每年经费支出台账工作，为政府购买法律服务提供经费保障。

（二）增进市场竞争，营造公平环境

体现公私合作理念的政府购买法律服务主张更少地依赖政府，更多地依赖市场与社会，核心在于倡导一种竞争性的政府，试图用竞争去驱动法律公共服务的高效供给。如前所述，当前政府购买法律对象的单一与该领域实践的历史较短、市场发育不足不无关系。为了增进市场竞争，营造公平环境，政府首先应当打破将律师、律师事务所当成核心甚至是唯一承包者的思路，将高校、专业法律服务机构等社会组织纳入到公共法律服务产品的承接者行列，实现法律服务承接者类型的多元化。其次，在购买双方的关系上，应当摒弃传统的政府统治、管理理念，扭转双方非独立、平等关系，树立契约治理理念，激发社会主体参与的积极性，最大限度地促进竞争。最后，各级政府要以社会信用体系建设规划纲要实施为契机，着力完善社会组织信用体系，及时录入承接法律服务社会组织资质、服务绩效评估结果等重要信息，加快建立守信激励机制、失信惩戒机制，促进竞争性市场的逐步形成。

（三）引入正当法律程序，规范购买行为

大量的公共服务外包实践表明：若要成功开展公共服务合同外包，政府必须是一个精明能干的政府（smart government），也只有一个精明能干的政府才能清楚地知晓“外包什么（what）”“外包给谁（who）”“如何外包（how）”等重要议题[8]。政府购买法律服务并不意味着行政部门职能的完全放弃，政府只是从法律服务的具体供给方面暂时退出，从而将更多的精力专注于外包的决策、服务对象的选择、服务合同的签订、服务合同的运行以及监督、评价与问责等方面。

1.可行性评估

所谓可行性评估是指政府在决定购买某种特定的法律服务前，委托具有相应能力和经验的第三方机构，就该项法律服务外包的目的、市场、技术、财务、环境影响等开展可行性评估，从而理性决定该项法律服务是否外包。作为政府购买法律服务的前置程序，该环节的落实直接决定着后续购买行为能否有效开展。为了确保后续购买行为的有效性，一定要注重评估主体的客观性与专业性。

2.公平竞标

根据《政府采购法》的规定，竞标是政府购买服务的核心环节，是产生适格承包者的关键。阳光是最好的防腐剂，为了确保竞标的公平、公正，最重要的是要落实公开原则，创造一个公平的竞争环境。在整个招投标过程中，政府及其职能部门应当将计划购买法律服务的内容、方式、步骤、时限等具体信息通过合适途径、平台及时公布公开，尤其是潜在的承包商发布，防止因信息不充分带来竞争不足的问题，以此遏制政府利用信息优势而寻租。

3.签订合同

政府购买法律服务的核心载体即为合同，虽然在性质上政府购买法律服务所具有的公益性决定了其与一般民事合同存在差异，但通过合同明确双方的权利和义务、风险承担、纠纷解决，是所有合同都应当承载的核心功能，政府购买法律服务的合同亦不例外。在这份兼具行政性和自治性的合同当中，一方面，应明确购买法律服务的内容、期限、双方的权利义务、违约责任、纠纷解决方式等内容。考虑到政府购买法律服务所涉公益的重要性，应在合同条款中明确承接法律服务的主体不能随便中断服务、随意转包、应承担保障服务质量的义务。另一方面，应明确政府的合同解除、变更和终止权。之所以要赋予政府合同单方变更、解除的行政优益权，是因为与民事合同主要实现私益目标不同的是，政府购买法律服务是为了公益，而以盈利为追求目标的私主体随意降低法律服务质量、中断服务等情形在实践中经常发生，此时赋予合同一方的政府享有合同履行监督权、合同单方变更或解约权以及对对方当事人违反合同的制裁权等行政优益权就非常重要。同时，任何事物都是一体两面，如果不受限制，政府所享有的单方变更解除权亦可能被滥用，因此，为了保障权力的正确行使，应在合同条款中明确权力适用的条件。

4.履行合同

选择适格的承接者仅仅是良好规制的第一步，因为即便遴选出来的承接者具有提供法律服务的能力和经验， 但在合同的履行过程中，一方面，基于承接者利益追求的驱使亦会使其在实际的公共服务提供过程中将自己的私益置于公共目标之上，从而偏离制度设计之初所欲实现的目标；另一方面，长期以来，在购买主体的关系上，面临着购买双方地位不平等、政府单向主导、低成本购买、职权介入等问题，继而失去承接服务的积极性。大量的实践表明：为公众做个好交易，仅仅提倡公开招标是远远不够的。合同外包过程中为公众做个好交易并不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于对合同从头到尾整个过程的管理[9]（P5）。因而， 必须有一套机制来确保社会主体按照政府制定的社会目标来行事。为了确保政府购买法律服务目标的实现，政府应在理清规制目标的基础上，运用经济性规制、激励性规制、信息规制等规制手段以及健全政府的规制内容来达致契约的有效履行。

（四）完善监督机制，确保购买效用最大化

作为事后监督和惩治腐败的重要手段，绩效评估和问责机制对预防和打击政府购买法律服务中的权力寻租具有重要的震慑作用，应当通过健全绩效评估机制和落实问责机制来确保购买效用的最大化。

1.评估机制

政府购买法律服务都是有期限的，当合作进行了一段时间后，服务的效果就会初步显现，是否继续购买还是另找替代供给者，就需要政府建立法律服务项目的动态监督机制，而评估机制就是至关重要的监督方式。评估结果是否客观、公正，取决于评估主体、评估標准与评估方式等诸多因素。具体而言，在确立政府购买法律服务的评估主体时，不仅要重视政府主管部门如司法局的官方评估， 鉴于公众是政府购买法律服务的享用者，对所购买的法律服务有更为直接、感性的认识，应将公众纳入评估主体中来。此外，亦可引入独立的第三方评估，切实发挥“质检仪”作用，吸收相对客观、公正、独立的第三方评估意见，逐步构建包括购买方政府、服务对象及第三方在内的有效衔接、互为补充的绩效评估体系，实现目标管理和绩效管理的统一。具体来说，司法行政部门可连同财政部门委托相关行业协会，深度聚焦法律服务流程、需求评估、成本预算、审计监督、绩效考核等重点环节，持续建立健全科学全面、协调配套的法律管理服务标准体系。此外，邀请被服务对象参与验收评估同样不可或缺，这样可以更直观、直接反映真实结果，进一步提高评估工作的有效性和科学性。政府在加强资金监督和绩效评估的同时，还应加大信息网络平台的建设力度，增加购买法律服务的透明度，降低集中需求、质量反馈、绩效评估、社会监督等各项成本。

依托科学完善的评估体系和规范程序，强化对社会组织法律购买服务的过程管理和后续评价，能够帮助政府更加有效使用资金、更好实现购买法律服务预期目标，持续改进工作、提高成效。

2.问责机制

行政问责是由特定的问责主体针对行政机关及其工作人员职责履行情况而实施的要求其承担否定性结果的制度。作为一种事后的监督机制，问责能够给行政机关及其工作人员带来心理上的畏惧，对其行为产生一定的约束作用。回溯这些年政府购买公共服务的历程，不作为、乱作为的现象并不少见，无论是外包决策失误导致不应当外包的事项被“甩手而去”，还是受利益驱动导致的寻租、腐败频发，抑或是外包后政府监管缺失导致的外包乱象，都揭示出公私合作的失职，然而，这些失职却鲜有被问责。问责机制的落空，无疑降低了公共服务外包者的风险意识，这种风险意识的缺失亦可能会导致政府在购买法律服务的过程中出现懈怠、乱作为等不当行为。因此，根据实际情况适时积极引入问责机制，特别是对购买法律服务过程中易出现的纰漏、失误、腐败等问题严肃追责，可以进一步防范政府职能部门工作人员可能发生的渎职行为、腐败行为，促进提高履职能力，倒逼政府以更审慎、更负责任的心态推进公共服务购买工作，从而实现工作有序化、科学化、规范化[10]。

总之，多元社会主体共同参与法律服务供给机制的改革促进了公共法律服务均等化目标的实现，提高了依法治国的水平，应当成为我国公共法律服务领域改革的主旋律。当然，作为一项涉及多方利益的改革，政府购买法律服务亦面临各种潜在风险。风险的消解不仅需要从外部环境着手，也需要依靠有效的制度供给、完备的运行机制，这必然是一个长期的过程。

注释：

①其中最具代表性和权威性的是全球治理委员会（Commission on Global Governance）在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的總和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。参见全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第2-3。

②例如，2014年《苏州市政府向社会购买服务实施意见》中的法律服务包括委托立法、法律诉讼服务、法律顾问服务、法律咨询服务、政府非诉讼法律代理服务（含文书和证明）、信访接待及涉法涉诉接访法律服务、司法鉴定、行政调解辅助性工作、司法救助辅助性工作。而山东省司法厅、山东省财政厅印发的《政府购买公共法律服务办法》将法治宣传、公共法律顾问、公共法律咨询、辩护代理、法律援助、公益性公证、司法鉴定、矛盾纠纷化解等纳入购买范围。

③《政府采购法》第二十六条：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”

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