统筹长三角城市群生态共建环境共享
长三角地区既是人口密集和经济发达地区，也是生态退化和环境污染严重区域，生态空间规划不完善的问题尤为突出。具体表现为：区域治理沟通协调机制缺乏、区内生态负荷过高、跨区环境保护制度匮乏等。为推动长三角城市群生态共建环境共享，建议建立跨区会商制度，完善区域沟通机制；统筹规划区间生态，降低长三角城市群生态负荷。
一、长三角城市群生态空间规划亟待解决的问题
区域生态治理沟通协调机制缺乏。一是缺少对城市群整体环境进行监管的组织机构。长期以来，长三角城市群的生态环境治理是各行政区划内的独立行为，缺少一个立足于整治城市群整体生态环境的组织机构进行统筹管理。二是缺乏有效协调机制，以平衡各行政区域间的生态利益。例如在太湖水治理中，因太湖水面涉及苏州、无锡、常州、湖州多市，并涉及太湖流域管理局、太湖渔业管理委员会等多个跨区域部门。各行政主体、机构在隶属上的分割，使各行政区域的管理目标并不一致。管理目标的差异，导致了各地区、各部门之间的边界、利益与资源之争日益尖锐。
区域内生态负荷过高。由于统筹机制的滞后，各行政区划内的产业结构布局不合理、产业同质化严重，直接加重了生态承载负荷。在长三角城市群内，除上海、杭州、南京等少数城市外，其余城市主要集中于中低端制造业且重构性严重。如地处长江下游江苏段的扬子江城市群区域人口密度高，生态负荷重，却仍将石化产业作为主导产业之一，结构体系安全隐患突出。其中，苏南五市的石化产业产值占全省50%以上，拥有较大规模化工园区20多家，且大都邻近中心城区或县城，给区域生态负荷带来了巨大的负面影响。
區域环境保护制度匮乏。一方面，长三角城市群缺乏统一的政策标准。课题组调研发现，长三角城市群内各省市环保标准、项目准入、技术开发、信息共享、法律责任等方面均存在较大差异。以大气污染防治为例，课题组梳理发现，江浙沪三地均制定了各自的大气污染防治条例，但具体制度性规定存在很大差异。如针对露天焚烧秸秆的处罚规定，长三角城市群内就有四种不同处理方式，涉及监管部门和处罚金额均有诸多差异。另一方面，长三角城市群缺乏统一的环境规划法规。当前，长三角城市群的建设主要依据《长三角城市群发展规划》，并没有完善的环境法规来规范城市群生态保护。仍以大气污染防治为例，课题组调研发现，各省市大气污染防治条例中均有章节涉及长三角区域大气污染防治协作的内容，但内容又都过于宽泛，可操作性不强。
二、优化长三角城市群生态空间规划的对策建议
建立跨区会商制度，完善区域沟通机制。一是建立城市群环境部门负责人联席会议制度，通过定期会晤和重大应急事项临时会晤等形式进行沟通。同时，可吸纳部分环境敏感型企业或非政府组织参与讨论。二是试点边界环境测评，解决现有环境治理中的推诿现象。通过跨界测量网络，制订共同的分析方法，对污染物品种和范围进行透彻、无争议的科学评价。三是设定环境承载力评价指导程序，对各区域的环境承载力开展评估。在制定相邻城市空间规划时，应将环境承载力列为重要指标，并厘清不同地区、不同部门的责任清单。
构建区域综合机构，统筹区间生态规划。在跨区会商制度的基础上，建议江苏省与上海、浙江等省市积极协同，参考国外既有经验，上报中央统筹成立长三角城市群生态空间规划委员会。从而将原本按照行政区域划分、零散的城市生态空间规划，转向以功能区为主协调有序的生态空间规划，从规划源头控制生态系统的恶化趋势。在具体执行上，一是利用相关机构制定科学合理的城市群生态空间规划与生态系统全面恢复计划。二是在保留各区域大部分利益诉求的前提下，协调各区域间的生态空间规划方案。
加强环境规划，降低生态负荷。一是制定绿色基础设施规划，强化生态系统服务功能。充分利用城市风景、环境资源与户外绿色开放空间规划战略方案，将长三角城市群打造成一个可持续、具有地方特色的“绿色城市群”。二是构建战略环评机制，提升生态空间规划科学性。更多利用空间红线来约束无序开发，用总量红线来调控开发规模强度，用准入红线推动经济转型，强化产业准入。这样，一方面可在决策链前端实现早期介入，进行源头预防。另一方面可对计划执行情况开展定期评估，了解环保进程存在的问题，第一时间发现问题并调整治理目标与措施。
完善制度设计，稳定环境生态规划。一是设立城市群内利益各方基于防治环境污染的行动原则。如预防原则、谨慎原则、治本原则、污染者负担原则、污染影响不扩散原则、重大技术措施补偿原则、可持续开发原则、环境污染不转嫁给其他环境介质原则等。二是对城市群的经济发展和污染物控制总量计划进行统一协调，在协商一致的情况下由各省市共同执行维护。同时，各省市应在内部法律框架下通过相关法律程序，依照协商标准建立和调整自己的环保法规制度，并予以严格执行。
〔本文系中共南京市委党校谭倩承担的江苏省社科基金项目“长三角城市群生态环境共建共享中的国家义务研究”成果〕
（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）
责任编辑：刘志刚endprint