中国拒收洋垃圾背后的故事

杨凯奇 罗逸爵

中国环保行动的轻舞蝶翼，在全世界卷起了风暴。美国的废品回收站，日本的电子工厂，马来西亚的稀土矿，柬埔寨的生物质电厂……看似相对独立的事物，从进出口贸易、产业转移到政府决策乃至个人的生活方式，都在发生着改变。

现在，假设你是一个英国伦敦白领。

清早，你习惯带一杯咖啡上班。不过，2018年2月份开始，你会因为使用外带咖啡杯，承受更高的价格——伦敦市中心的星巴克每杯要涨5便士，相当于人民币8角。不仅如此，英国环境审计委员会还建议，向一次性咖啡杯征收25便士的“拿铁税”。

晚上，你走进英国连锁酒吧威瑟斯本，点了一杯鸡尾酒，却发现没有配吸管。酒保一脸歉意地说：“对不起先生，所有威瑟斯本酒吧今年开始禁止使用一次性塑料吸管。”

你满头问号，却不知道英国多座城市垃圾堆积，让政府坚定了减少塑料垃圾的决心。2018年初，中国“洋垃圾”禁令生效，让许多发达国家苦求应对之策。

中国环境治理新格局是影响世界的“另一个转折点”，不仅传导速度更快、影响更深刻，而且还提供了一种新的路径。“之前我国以保护国内环境、资源为主，现在也开始关注海外投资是否绿色。”

要强化垃圾分类水平的美国人

“如果英国人听说迄今为止英国三分之二的废塑料都会被运到中国处理，我觉得他们会感到很惊讶。”英国环保组织“绿色联盟”政策主管Dustin Benton说。

不过，在获得好评的BBC海洋纪录片《蓝色星球2》的共同影响下，接下来十年，他们对“废塑料危机”的感觉会更加强烈——欧盟委员会于2018年1月16日推出一项计划：2030年前，欧盟公民喝完的矿泉水瓶、用过的塑料袋，乃至所有塑料制品，都将可以回收利用。

与欧洲相比，更早感受这种影响的，可能是大西洋彼岸的美国人。

2017年10月，美国俄勒冈州“望纸兴叹”。俄勒冈州环保局称，因为中国拒收“洋垃圾”，当地废品回收体系陷入瘫痪，回收站爆仓，废纸堆积如山。

俄勒冈州人正被倒逼着改变生活习惯。俄勒冈州环保局官方网站为中国“洋垃圾”禁令设了一个专门页面，号召俄勒冈公民提高垃圾分类的水平，以减少废品回收商们分拣垃圾的难度。

美国废品回收行业协会（ISRI）表示，全美国出口的价值165亿美元的废料中，原有40%进入中国市场。“美国的一些地方政府正在将高价值的废料送进垃圾填埋场。”谈及中国禁令的影响，ISRI的回应中不免惋惜。

填埋是万不得已的选项。俄勒冈州的废纸回收商们为了将废纸重新出口到中国，正在对废雜纸（mix paper）进行分拣，尽力剔除里面的混杂物——书钉、胶水、有异味的垃圾碎片。这事情并不简单，一位美国回收商说，他的公司进行了无数次测试来获得更好的分拣质量，包括减缓生产线以更细致地分拣，以及添加更多的分拣机。

进口大国：从煤炭到天然气

除了进口固废，作为世界工厂的中国，还是许多资源的全球最大买家。中国环保改变了进口产品结构，小则波及该产品的国际价格，大则影响该产业的盛衰。

为了治理空气污染，中国北方多省份在近两年里开展“煤改气”，这是造成天然气供应紧张的原因之一，也助推了国际LNG（液化天然气）价格走高。

美国自然资源保护委员会高级顾问杨富强注意到，2017年中国LNG消费量比去年同期上涨18%。“原来东亚就是全球LNG消费高地，中国消费排第三。现在中国可能会挤掉韩国，更加巩固东亚高地。”他预测，中国进口天然气需求量会不断增加，未来中国在全球LNG市场的定价权、话语权会提升。

《华尔街日报》称，自2014年LNG价格达到高位后，随着澳大利亚、美国、俄罗斯新建一批天然气项目，LNG价格持续走低。“中国突然出现的巨大需求对全球天然气公司来说是个好消息。”

“煤改气”的另一面，是中国致力于削减煤炭消费。中国本是煤炭净出口国，但2008年后因限制国内煤炭开采，加之国产煤质低而价高，中国煤炭进口量一路飙升，转而跃居世界最大煤炭进口国。

2013年，中国煤炭进口量达到峰值——恰在当年，“大气十条”发布，确定了煤炭消费量的下降目标，仅河北省五年间就要削减燃煤四千万吨。2014年，中国煤炭进口量旋即下滑10.9%，从此进入下行轨道，引起世界煤炭供给的进一步收缩。

“美国、澳大利亚的煤炭跟中国挂钩，两国煤炭出口过去三年都在下滑，业界共识都是因为中国在重视环保，在调整自己的能源结构。”《中外对话》副主编马天杰说。

杨富强也提醒，2014年，中国禁止销售或进口高灰分、高硫分劣质煤炭，而煤炭出口大国印尼的煤炭质量不大好，印尼煤炭出口受到明显的影响。

“一出一进”的新格局

中国对“洋垃圾”关上大门后，一些发达国家固体废料出口商把目光瞄准了中国周边劳动力成本较低的发展中国家，比如东南亚各国。

“当一个国家或经济体提高污染行业的管控标准，就有可能导致这些行业通过境外投资，向其他环境标准和监管不那么严格的国家和地区转移。”北京师范大学全球环境政策研究中心主任毛显强解释其中原理。

印尼塑料回收业协会会长Christine Halim证实，越来越多的欧美固废正被出口到印尼，“但我们国家对固废进口的管控也是很严格的”。Christine有些矛盾：她觉得中国禁令“当然是机会”，却也不希望印尼沦为欧美新的垃圾场。

在国际贸易链条上，中国曾经只是一个齿轮，现在则已成为引擎。引擎输出功率上的些微差异，足以影响链条的运转。

长期关注此领域的毛显强分析这种传导机制：“中国制定严格的环境政策，倒逼经济发展方式转型，改善资源、能源需求和消费结构，从而改善进出口产品结构，再通过国际贸易和投资，将这种影响传导到世界。”

Dustin Benton表示，短期来看，英国的废料可能会被送往印度、越南等回收标准较低的国家，代价是“英国固废企业拿不到像中国那样高的回收价格”。长期而言，“可能有两种途径：英国投资更好的回收技术和设备，在本土處理这些固废;还有一种就是减少垃圾的回收利用（填埋或焚烧）。第二种方法意味着公共政策的彻底失败。”

除了产业转移，中国环保还可能对国际产业格局带来意料之外的连锁反应。

2012年，中国为保护稀土资源及减少稀土开采带来的环境破坏，制定了稀土出口配额，限制稀土出口。由于中国的稀土产量长期占世界的90%，此举引起国际震动。马天杰回忆起当时国际上产生的两个现象：顶着国内的反对声，马来西亚重启稀土矿建设，以及日本电子工业加强电子元器件回收利用。“这些行为都旨在摆脱对中国出口稀土的依赖。”

马天杰用“一出一进”来解释中国环境治理给世界带来的新格局。“出这一面，以前中国用资源环境代价换取的一些产品比如稀土，不再那么大量地出去，习惯了这些产品的外国一时受不了;进这一面，随着国内对环境质量的重视，外国的污染类产品，比如洋垃圾，更难进来，但有利于环境的产品则需求旺盛。”

焦炭、稀土、洋垃圾

翻看世界地图和近几十年的历史，经济发展、环保标准提高……类似的前传故事并不陌生。

毛显强回忆，在影响世界之前，中国的环境治理蹒跚学步，在被国际社会审视的同时，也在逐渐接受国际环保理念。早些年中国政府也积极参与多项国际多边环境公约，包括签署《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》《生物多样性公约》、加入《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》等。

2001年中国加入WTO，在毛显强看来是中国环保影响世界的契机。其原因是：中国快速发展，环境问题暴露，逐渐得到政府重视。另一方面，WTO的贸易协商机制，实际也给中国环保影响世界经济提供了介质。

入世后的2002年，当时的国家环保总局即成立“贸易与环境领导小组”，意味着环境保护对国际贸易的潜在影响，已经引起中国政府的注意。但毛显强认为，其他有关部门在当时尚未对此提起足够重视。

2004年，中国为了减轻炼焦行业污染压力，于当年1月推出焦炭出口许可证制度，减少焦炭出口配额。此举引起欧盟反弹。欧盟声称，如当年5月28日前不取消焦炭出口限制，将向WTO提起诉讼。

“这次事件是首次因中国为了环境保护的目的而有意识地限制产品出口，从而引发了与重要贸易伙伴的贸易争端。”毛显强称。在此之后，环保逐渐成为中国国际贸易需要考虑的重要因素，“环境与国际贸易关系”也成为学术研究的课题。

类似的事日后重复上演。上述2012年中国稀土出口限制政策，被美国、日本、欧盟诉至WTO，中国最终败诉，这也即轰动一时的“稀土案”;2017年10月3日，在WTO进口许可委员会的一场会议上，WTO五个成员国——澳大利亚、加拿大、欧盟、韩国和美国组成的代表团对中国“洋垃圾”禁令提出了担忧。

《环境保护》杂志的一篇文章《以“稀土案”为例试论中国环保如何融入国际贸易框架》中指出，WTO对于中国而言是一把“双刃剑”，既打开了世界市场的大门，同时又敞开了中国资源和环境的大门，带来了极大的资源耗竭风险和环境污染风险。在此背景下，中国需要建立与WTO规则相适应的国内环境管理体制，在遵守WTO规则的同时降低风险爆发的可能。

资本与技术：温和的影响

在这个发展和保护的传统故事的当代版本——中国环境治理的新格局里，伴随着“世界工厂”一起转移的，同样有环境污染的压力。

这也正是全球环保研究所（GEI）项目经理彭奎关心的：“对污染转移的监管，我国现在拿得出来的只有对外投资指南，这是没有约束力的。”

“如果我们因为产能过剩，转移的都是污染企业，就把招牌搞砸了。”杨富强强调。

不过，进出口的账目之外，宇墨咨询提供的另一组数据似乎不太引人注意：中国环保企业2016年共实施14例海外并购案，总金额超过160亿元，接近2015年总金额的三倍。其中，北京控股一举以105亿收购了德国垃圾发电龙头企业EEW，引发业界热议。

在宇墨咨询CEO徐荣看来，与刚性的环境政策相比，国内环保企业、技术的“走出去”与国外环保企业、技术“引进来”，成为中国环保影响世界的新介质。“这更是一种内生而温和的影响。”

世界资源研究所（WRI）的工作人员付晓天在印度城市班加罗尔做过当地污水处理系统的调研。她对比发现，中国从“十二五”规划开始，就强调要从污泥中回收能源和资源，国内对污泥的处理处置，也已开始更多地关注如何利用污泥的产品。“而印度市政领域对污泥的循环经济尝试，可以说几乎是空白。”

为转移企业建设配套环保设施，是国企航天节能公司的业务之一。董事长刘铀光的经验是，欠发达国家的环境标准也不是一成不变的。他见到过有向东南亚转移的国内水泥厂，因为当地环境标准提升而遭遇停产。“这时候再补课，可能就来不及了。”

在徐荣记忆里，国内环保产业起步是在1990年代初，那时的中国环保远谈不上向周边国家“传道”，“国内企业主要是帮海外企业做代理。”直到2008年左右，国内掀起资本浪潮，中国环保企业通过购买外国技术或直接并购外国公司，开始了技术积累。