以城乡发展一体化扩大内需
孙文华+周俭初
积极扩大内需是江苏经济社会保持持续健康发展的潜力和条件。扩大内需的关键是要找到并培育足以影响和带动全局的新增长点，不仅能够大量吸引投资，还能够有效带动消费。自十多年前江苏提出“以城市化为中心、小城镇为纽带、农村为基础，实现城乡一体化”的发展思路以来，城乡发展一体化在全省不断推进，已成为江苏“两个率先”和全面深化改革的重点任务之一。在新形势下，推进城乡一体化发展带来城镇化和新农村建设投资、消费需求的持续释放，必将成为扩大内需的重要支撑。
一、以城乡发展一体化扩大内需的机理分析
城乡发展一体化的内涵可以分为两个层面：从宏观视角看，它是在保留城乡间自然属性差异的基础上，追求社会、经济属性差异的缩小;从微观视角看，它是在发展中促进城乡居民生存和发展权利逐步走向平等。前者是表，后者是里，两者缺一不可，有机统一才是真正意义上的城乡发展一体化。与之对应，其本质要求也可以分为两个层面：第一，农村的生产和生活条件全面改善;第二，农民平等参与现代化进程，共享现代化成果。它之所以可以扩大内需，归根结底在于：在农村的生产和生活条件全面改善中释放投资需求和消费需求;在全面提升农业转移人口的生存和发展能力中释放投资需求和消费需求。
具体而言，随着城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理一体化等各方面工作的深入开展，内需潜力有望被全面激活。城镇化过程是有效拉动内需的过程，也是当前和今后一个时期内最大的内需潜力之所在。随着城镇体系不断优化，主体功能区规划逐步落实，在城乡人口合理分布过程中逐步实现资源配置的不断优化，将会产生出大量投资需求。通过城乡产业布局一体化，产业现代化水平不断提升，产业不断转型升级，均会直接或者间接支撑内需的持续释放。现代农业的加快发展，将会催生出大量相关的生产性投资。与此同时，随着农民农业经营性收入水平的提高，农民的消费能力也将得到有力支撑。通过城乡基础设施一体化，可以在增加农村公共投资中，全面改善农村生产、生活条件。伴随城乡之间时空距离的缩短，农村居民的生活消费半径也会不断扩大，从而产生相关联的投资需求和消费需求。随着公共服务、就业社保、社会管理等的一体化，一方面与农村居民日常生活密切相关的医疗、教育等条件改善后，将会极大地提升其生活质量，降低生活后顾之忧;另一方面，可以在改善就业环境过程中提高农民收入水平，在增加社会保障水平中不断激活农民消费潜力。
但也必须清醒地看到，上述分析仅仅是描述了以城乡发展一体化扩大内需的可能性，并非扩大内需的必然性。事实上，不少国家推动城乡发展一体化的过程与城镇化加快推进的过程高度契合，是一个国家工业化进入中后期发展的关键时期。这一进程如果能顺利跨越，城乡发展一体化的核心支撑条件才能逐步具备，也才可以有效扩大内需。其关键在于：在工业化、城镇化协调发展的过程中，能否实现经济增长数量扩张和质量提升的融合，继而为城乡经济和社会发展差距的缩小提供现实可能性，进而支撑城乡发展真正实现一体化。若能实现这一融合，则扩大内需将面临难得的机遇：一方面，在城市化水平不断提高的过程中，投资需求不断产生，城市消费群体及其消费能力不断扩大和提高;另一方面，工业反哺农业、城市支持农村的实力不断增强，农村现代化步伐不断加快，城乡经济社会发展的差距不断缩小。
二、江苏以城乡发展一体化扩大内需的
潜力与面临的问题
1.年均潜力测算（至2020年）
从城镇化推进过程中拉动消费需求的视角加以估算。《江苏基本实现现代化指标体系》设定，全省城镇居民人均可支配收入在2020年时将达到70000元/年。根据历史数据推算，人均可支配收入达到70000元/年时，人均消费性支出大约是35000元/年。2020年，全省城镇化水平将达到70%（基本现代化指标），城镇人口总数将达到5950万人。以此可以估算，全省城镇居民的消费性支出总量约为20800亿元，至2020年，平均每年大约可以增加近1500亿元的城镇居民消费性需求。
从城镇化推进过程中增加投资需求的角度加以估算。2012年至2020年的8年间，江苏的城市化率将由63%提高到70%，常住人口将由7920万人增加到8500万人，城镇人口将由4990万人增加到5950万人，即新增城镇人口960万人。若以一个农民进城落户成本为10万元计算，由此可带来的投资需求约为9600亿元，年均新增投资1200亿元。如果再考虑将每人新增的城市固定资产50万元计算在内，则新增投资总需求约为57600亿元，至2020年，年均新增投资需求7200亿元左右。
从农村居民消费性需求潜力的视角加以估算。《江苏基本实现现代化指标体系》设定，2020年江苏农村居民人均纯收入将达到32000元。根据历史数据推算，农民人均年纯收入达为32000元时，消费性支出大约是17200元。至2020年，平均每年将增加约230亿元消费性需求。
从新农村建设对扩大投资需求的视角加以估算。随着城乡基础设施、公共服务均等化步伐的加快，相关农村公共投资需求会不断增加。在此过程中，以集中居住点为空间载体，是进行公共投资的有效形式。以500户和1000户的农村集中居住点规模测算，基础设施、公共服务设施的资金投入量，全省范围内的需求估计大约在3000亿元左右。此外，若考虑到农村居民住房的重建、翻新和现代农业发展等因素，还会产生更多的投资需求。
总之，到2020年，江苏城乡一体化进程中对内需的拉动，从城镇与乡村、消费与投资两个维度进行汇总，平均年增加内需约9200亿元以上。以上分析，尚未考虑为满足城镇原有居民生活标准改善、生产条件变化而增加的投资性需求。
2.面临的主要问题
以上潜力测算，只是一种可能性，而当前和今后一段时间内，许多因素会影响内需的有效释放。
宏观经济形势复杂，以城乡发展一体化扩大内需的外部压力增大。随着经济增速放缓，公共财政支出压力不断加大。特别是随着土地财政的系统性风险不断显现，在城乡发展一体化过程中，县域以下所需要的大量公共投入，特别是农村基础设施、公共服务水平等大幅度提高和改善所需要的大量资金缺乏可持续来源。同时，随着城镇化进程的加速，城市新增人口规模迅速扩大，会出现对城市公共产品消费“过度拥挤”的现象。此外，随着产业的转型升级，结构性失业可能会大大增加，将不可避免地影响城乡居民消费能力的全面提升。转型升级过程中带来的结构性失业问题，短期内将影响“人”的城镇化进程，继而会影响消费潜力的释放。一方面，高新技术产业、新兴服务业区别于传统加工制造业的一个重要方面在于：其就业人员需要具有一定的专业技术素质，这就使得产业转型的过程弱化了城市吸纳农村剩余劳动力的能力。另一方面，在产业转型过程中，传统产业就业人员难免遭遇技术适应和岗位转移的困难，容易导致结构性失业的增加。结构性失业和农村劳动力转移所面临的困难，不可避免地会影响人们的消费能力。endprint
新农村内生发展动力基础不牢，农村内需潜力难以全面有效释放。由于乡村规划权威性和前瞻性不够，未来乡村在发展定位、就业和生活、人口规模等方面缺乏系统的研究和规划，致使公共产品和公共服务的针对性、实效性大打折扣。目前，全省虽然已经编制了乡村规划，但相当多的乡村规划编制水平滞后。如果对于农业规模化经营程度、未来乡村从业人口规模、中心村人口集聚形式和集聚规模等问题，没有能够因地制宜地加以系统研究，并贯穿于规划始终，那么可能在几年之后会因为村落的调整和消失而使目前的大量投入落空，造成不必要的过程性浪费。同时，由于职业农民缺乏，未来农村内需释放潜力受限。农村劳动力转移不彻底、不充分，农业小规模经营、分散经营在短期内还难以根本转变。留在农业上的劳动力多数年龄偏大、文化程度偏低、转移就业的难度很大，这一群体中会经营、善管理、懂技术的职业农民更是严重缺乏。没有高素质的职业农民队伍，各类强农惠农富农政策效果、农业技术推广体系建设、农业社会化服务体系发育等均会不同程度地受到影响。城乡发展一体化的题中应有之义是要加快发展现代农业，没有一支职业化的农民队伍，将影响各类优质生产要素集聚到现代农业上来，影响农业新型经营主体的高质量发育，影响农民的收入增长，最终将影响农村内需潜力的挖掘。此外，农村公共卫生资源、社会保障等历史欠账较多，总体标准偏低，抑制了农民的潜在消费意愿。
城镇化推进的基础不够扎实，以城镇化扩大内需的条件尚不完善。首先，中小城镇由于经济规模和就业岗位有限，相当多的省级重点中心镇镇区平均人口不足3万人。加之农业转移人口文化程度总体偏低，与产业结构转型升级的内在要求相比，相当多的农业转移人口职业技能偏低，就业竞争力较弱，无论向外转移还是就地就业，大多只能干收入偏低的工作，也就难以实现身份的转变，大量农村富余劳动力的流向仍然是大中城市及经济发达的苏南城镇的低端岗位，难以有序市民化。其次，土地非农化指标过多向大中城市倾斜，中小城镇的土地使用制约性较强。一方面，可供开发利用的土地资源稀缺，目前全省现存尚未开发的土地基本是农保田;另一方面，随着中心镇建设进程的加快，各中心镇可用土地资源总量的有限性与用地需求量逐年增加之间的矛盾日益显现。最后，即使是中心镇，由于没有独立完整的一级财政体制和镇级金库，基础设施的投入基本靠土地出让金返还和银行贷款解决，远远满足不了需求。中心镇建设任务非常繁重，包括基础设施建设、公益事业建设、镇容环保等。如果建设资金缺口问题突出，中心镇的功能将难以充分释放。
区域间发展基础差异明显，欠发达地区扩大内需缺乏持续有效的途径。以苏州为代表的发达地区，通过“三集中”有效整合农村存量土地，合理配置城镇化、工业化和农业现代化协调发展所需要的土地资源。在此基础上，通过“三置换”、“三合作”等方式，结合农民生存和发展的实际需要，把农村土地资源及附着资产的各类经济收益大幅度向农民倾斜。这一过程通过城乡发展一体化促进了农民工资性收入、财产性收入和转移性收入的全面提高，小城镇发展和农村现代化过程同步，继而内生出大量的投资需求和消费需求。但江苏南北经济社会发展程度差异很大，苏北等欠发达地区城镇化和工业化融合发展的阶段尚未到来，苏州模式难以在这些地区简单复制。苏北等欠发达地区，尽管农民收入来自非农领域的比例也在不断增加，但与发达地区相比，农业劳动力转移不够充分彻底，就地就近非农就业岗位也较为有限。加之工业化尚处于初中期阶段，农民财产性收入和转移性收入的增加缺乏区域经济与公共财政的有力支撑。故此，短期内由于工业化发育程度不高，小城镇发展缺乏足够的人气支撑，投资需求和消费需求难以全面持续扩大。
三、江苏以城乡发展一体化扩大内需的几点建议
当前和今后一段时间内，以城乡发展一体化扩大内需，要高度重视两个支点的建设：一是在新市镇和新市民同步发育中扩大内需;二是在新农村和新农民同步发育中扩大内需。
1.推动农业转移人口就地就近市民化，以人的城镇化强力撬动内需
加强教育培训，提高农村转移人口素质。加强职业技能培训，提高进镇农民文化、科技水平;加强现代市民理念教育，倡导健康的生活方式和社交方式，提高进镇农民的综合素质。加快破解户籍制度改革难题，积极推进中心镇建设。逐步放宽农民进入城市就业和定居的条件，中小城镇户籍制度可全面放开，让公共资源更多地向中小城镇倾斜，为当地产业发展和外来人口就业、定居创造条件。当前，特别要加大对中心镇的资金投入，强化基础设施和公共服务能力建设，吸引农民进镇，加快人口集聚，着力培育打造成产业支撑强、地方特色鲜明、人居环境良好的中小城镇。
2.提升农村内生发展能力，持久扩大农村内需
加快培养现代职业农民。从战略高度重视职业农民培养，是现代农业发展最为重要的前提，为未来农村消费需求扩大提供最有潜力的消费群体。当前和今后一段时间内，重中之重是要千方百计地培育现代职业农民，这是一项具有基础性、战略性、全局性的工作。全面提升乡村规划水平。乡村综合规划编制完成后，需要编制乡村综合建设实施规划。对规划实施的投资费用等要明确各级财政的分担原则、具体比例，并加强相关的制度建设。同时，乡村规划的实施成果要作为政绩考核的重要内容。各类规划要力求充分衔接、全覆盖，规划过程要充分听取基层老百姓意见。构建有利于提升农村公共产品和服务供给效率的体制。改革农村公共产品供给决策程序，加快探索农村公共产品供给资金政府主导、市场化运作、社会参与相结合的多中心筹资模式。不断调整和优化财政支出结构，可以考虑取消乡镇财政，建立由县级财政统筹乡镇财政收支的财政体制。
3.加快土地制度改革，构建更利于扩大内需的农地制度
构建更加公平的农地非农化增值收益分配格局。合理分配农地非农化增值收益，提升村镇基本公共服务供给能力以及保护最广大农民长远利益的有机结合，是以城乡发展一体化扩大内需的重要支点。当前，尤其要围绕农地非农化增值收益的市场化实现途径、土地涨价收益分配关系、产权归属进一步明晰化等方面加快探索步伐。加快探索农业转移人口城镇化过程中承包地和宅基地经济价值的有效实现形式。苏南不少地区承包地和宅基地通过置换实现了经济价值，让农民带着“嫁妆”进了城。这种模式在局部地区可以试点，但该模式推广价值受限。农民承包地的下一步改革，应当在确权颁证的基础上，统筹考虑区域发展阶段、地区农民社会保障水平、生计获取途径等因素，因地制宜地探索农民土地承包权多元化权益实现模式。此外，农民进城买房后，如何防止在城乡两头占地、充分运用经济手段提升其宅基地整理积极性，在重新界定宅基地土地用途和权益等方面需要加快探索。
4.因地制宜区分不同地区以城乡一体化扩大内需的路径
苏南地区的重点是消除城市内部二元结构。苏南发达地区城乡间二元结构破除已经取得长足进展，但外来农民工与本地人的差距明显。苏南地区下一步在巩固现有成果基础上，应该重点通过产业结构的优化，加快调整外来的常住人口的结构。战略指向是全面提升区域内产业结构和产业工人的层次，全面抬升区域内发展质量和消费能力。苏中、苏北仍应侧重“一体两翼”建设。“一体”是县域中心城市，“两翼”是小城镇和新农村。“一体两翼”的工作思路在苏中、苏北也应有所侧重。苏中地区应更加注重“一体”与“两翼”的联动，苏北地区则要加快“一体”对“两翼”的带动。苏中、苏北必须进一步把县域中心城市做强，不断壮大县域中心城市的经济实力。切实做好城镇化这篇文章，实现县域内的以城带乡，这是最现实、最直接的推进城乡发展一体化的实施途径，更是以城乡发展一体化扩大内需的基础性要求。
（作者单位：中共江苏省委党校）
责任编辑：高 莉endprint