农村牧区集体经济组织成员资格认定及相关问题探析

张海龙

农村牧区集体经济组织成员资格认定是个老话题。但在当前各项惠农惠牧政策逐渐增多的大背景下，受土地等利益的影响，各类涉及土地纠纷涌入法院，集体经济组织成员的资格认定问题，已是法官在审理此类案件过程中绕不开的一个内容。根据多年的执法工作实践和经验，作者从政策、法理、情理等几个方面对这个问题作以探析。

一、农村土地承包法属于物权法的范畴，其特点是在适用过程中与其他法相比政策性更强。处理此类纠纷应与农村土地政策紧密联系起来。需注意的一个问题是，涉及取得土地承包经营权的纠纷，不属于人民法院民事案件主管范围。民事法律关系是平等主体之间的法律关系，而土地承包合同签订之前农民与农村集体经济组织的关系不是平等主体之间的关系，而是有申请、批准的性质。再者，农村集体经济组织与其成员单位家庭之间签订土地承包合同有数量、方案、公示等程序性的内容，这些都不是民事诉讼处理的事项。

二、农村土地承包经营权有福利分配的性质，是农村集体经济组织成员即能公平取得。它既有生存保障的功能，又有国家“实现耕者有其田”的性质。在适用上是公平兼顾效率原则。取得的主体只能是农村集体经济组织成员。通过其他方式承包取得承包经营权，即“四荒”地的承包经营权，主体就呈现出多样性，市场化运作成分更浓一些。二者的权利也不尽一样，通过家庭承包方式取得的承包经营权受土地用途不得改变的限制，土地流转有严格的规定。而“四荒”土地的承包经营权可抵押、流转。

三、土地承包经营权、宅基地使用权的主体不同于其他用益物权的主体。土地承包经营权和宅基地使用权只能是取得家庭承包经营权的农户或牧户（通过拍卖、招标等其他方式取得承包经营权的主体除外）。集体经济组织是与家庭发生签订合同关系，而不是与家庭成员个体签订合同，因此家庭是权利主体。增人不增地，减人不减地，一户一宅就是明证。但是，家庭是由成员组成的，多一个人就多一份权利，在此问题上人们往往争执不下，因此认定成员资格是个难题。条件过宽，权利泛滥，政府、集体不堪重负；条件过严，村民不服，上访告状，苦不堪言。

依照我国现有政策、法律和司法实践经验，认定集体经济组织成员资格可参考如下意见：一是基本条件必须取得本集体经济组织户口。户口评判标准是自然出生取得资格；因婚姻加入取得资格；原始登记取得资格（老住户）；依政策、法律原因取得资格（外来户）。户口例外情形是因务工、学习、服兵役等将户口迁出，没有非农职业稳定工作、收入，但父母、配偶户口在本集体经济组织的应保留资格。二是“空挂户”原则上不应认定为集体经济组织成员。因为认定农村集体经济组织成员资格，首先从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以是否形成比较固定的生产、生活为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，这是判断的一般原则。其次看是否在该集体经济组织居住、生产、生活，与其他集体经济组织成员是否形成较为固定并具有延续性的关系。由此可见，“空挂户”不符合上述条件，不能认定他们为集体经济组织成员。三是“外嫁女”人员的资格认定，看是否脱离原集体经济组织所在地的生产生活为标准。看是否取得现生产生活所在地的集体经济组织成员资格，是否承包了土地。避免两头空两头占。四是农村集体经济组织成员资格认定不能由村民随意讨论决定，而是依据相关法律和政策确定。

四、集体经济组织成员资格在特殊情况下也会丧失。出现下列情况即丧失：取得非农职业，有稳定收入；死亡；取得其他集体经济组织成员资格；取得设区的市的非农户口；取得不设区的市的非农户口，且纳入公务员序列或财政供养人员序列。

五、集体经济组织成员应以家庭为单位取得宅基地。宅基地使用权是农村集体经济组织成员的权利，与享有者特定身份相联系。非集体经济组织成员无权取得或变相取得。农村宅基地具有极强的福利性质，本集体经济组织成员无偿取得，一户一宅。

（作者单位：杭锦旗人民法院）

（责任编辑/麦力斯）endprint