跨境养老服务：粤港澳大湾区的协同合作

田新朝

[摘要]养老服务跨境合作有利于粤港澳大湾区深度合作，激发福利红利和促进社会融合。协同治理理论下，粤港澳养老服务合作治理存在现实需求、红利效应与合作风险。粤港澳养老服务合作治理的路径在于构建合作的机制、结构与模式，重点是形成主體结构、层级结构和平台结构，推行“异地养老模式”、“共同体模式”与“网络模式”。建议加强市场组织合作与管理、推进要素资源共享互利、建立协同治理的长效机制。

[关键词]养老服务协同治理跨境合作

[中图分类号]F127 [文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2017）05-0109-04

一、粤港澳大湾区跨境养老服务合作基础

（一）粤港澳跨境养老服务合作的现实需求

一是粤港澳三地均面临人口老龄化趋势。当前，广东养老服务业发展处于关键时期，人口老龄化速度加快。截至目前，三地老龄人口比例不断上升，粤港澳老龄化问题日益成为人们关注的焦点。

二是广东面临养老服务业发展短板。广东现有服务的能力与质量还存在较大差距。养老服务产品供给不丰富，涵盖面小，功能单一，技术型、资本型的极少，养老服务政策定位仍集中于基本生存型需求。

三是粤港澳区域社会合作有基础条件。粤港澳区域合作治理逐步成熟。近年来，社会服务成为粤港澳区域合作治理的新热点。在养老服务产业方面，广东较港澳更需要在政府职能方面予以改革，政府的养老服务管理职能应逐步从市场监管和公共服务并重转向公共服务为主。

（二）粤港澳养老服务合作红利

一是市场竞争红利。粤港澳养老服务投资贸易将有利于增加养老基础设施建设投资以及服务用品购买等，带动三地养老服务就业和消费需求的增加，直接影响社会供求总量，包括养老住宅、金融、劳务服务、医疗卫生、生活用品等细分行业，发挥投资宏观经济刺激效应。同时，养老服务合作治理将强化市场主体竞争与合作，增强养老服务业的要素资源协同配置，加快行业生产效率提升与养老产业经济结构升级，促进技术革新，激发养老服务创新动力，推动资源配置效益提升与效率优化。

二是福利改善红利。养老服务合作治理在保障三地养老底线民生的功能同时，有利于防止“市场失灵”，缓解流出地因人口老龄化而加重城市病，缩小三地之间社会发展水平的差距，增进民生福祉。同时，基于养老服务合作治理的“正外部经济”效应，合作方的优势资源与治理方式将有利于自身提升治理能力，促使三地养老服务的社会边际收益高于单一供给者的私人边际收益，增加养老服务社会产品，提升公众对养老服务产生更高的认可度。

三是族群认同红利。粤港澳养老服务合作，既有利于CEPA系列协议的贯彻落实，也有利于促进香港、澳门在社会网络与文化精神等多个领域与广东进行深度合作。同时，三地老龄文化建设能够满足老年人的文化需求，丰富跨区域流动老年人的精神生活，增强老年人的精神力量，推动文化变革。

（三）粤港澳养老服务合作的原则与风险

一是坚持三地合作的基本原则。港澳在养老模式、资本投入、老年信息化和高端人力资本等方面具有优势，而广东在土地资源、劳动力等方面具有优势。粤港澳三地可利用比较优势，实现优势互补。通过养老服务合作，推进三地不断合作，打破政策阻碍和各种体制机制制约，促进三地各个层面的协同发展。

二是强化合作的可能性条件。港澳在养老服务科技、融资渠道、服务模式、人才培养和产业结构上存在优势，并具有较强的资本与能力输出意愿。粤港澳的文化同源性、地缘人文类同性是开展养老服务合作、协同发展养老服务业的文化基础。发展的不平衡性和资源的互补性也为协同发展提供可能，为广东日益紧缺的养老服务资源提供了供给渠道。

三是努力防范合作的风险。当前，香港社会多元化文化有利于与广东开展社会养老福利与养老产业领域的合作，强化老一代香港人对中华文化的认同感和“家国情怀”；但老年人在跨区域流动同时，可能对内地的老龄文化与价值体系形成冲击。也可能给内地其他省份带来“特殊化”与冲破既有制度规范的改革风险。

二、粤港澳大湾区跨境养老服务合作路径

（一）粤港澳养老服务的合作机制以提升粤港澳区域整体经济竞争力和社会福利水平为目标，形成三地共赢理念，构建一带一路与CEPA升级下养老服务贸易合作治理机制。

一是建立跨境合作的领导沟通机制。以《粤港澳大湾区城市群发展规划》和《粤港澳大湾区框架协议》为导向，成立国家部委层面的粤港澳大湾区养老服务协同发展机构，形成高级别的政府层面养老服务战略对话机制。从政府和公众两个层面建立信息资源共享、反馈的开放系统，提升养老服务在三地的社会福利乃至全面合作关系中的地位。加大三地公众联系交往的力度，引导新闻媒体、公众论坛等渠道为公众参与养老服务业搭建参与平台、提供参与路径，建立三地社情民意反馈机制，实现公众参与养老服务协同治理的价值诉求。

二是建立跨境合作的利益协调机制。应建立合理有效的利益调解机制，当某一方企业、社会组织或公众在对方区域发生争端时，应有合理、有效、权威的争端解决机制与法律仲裁渠道。构建适应CEPA协议的养老服务业争端解决规则和程序，根据相关利益方投入，形成利益补偿机制与利益反哺。

三是建立跨境合作的协同监督机制。引入与推广港澳养老服务行业标准体系，特别是港澳已经成熟的养老服务质量评价和监测体系，加强对粤港澳养老公共服务合作政策措施落实情况及效果的监测。从养老服务合作事项的问责、追究、执法体系等人手，对政府层面的履职不尽责人员予以问责。

（二）粤港澳养老服务的合作结构

一是构建“政府+市场+社会”的主体结构。强化多元主体参与，发挥香港非营利组织发达的优势，建立三地养老服务对接机制，进一步拓展社会力量和个人进入养老服务的渠道，通过政府购买社会服务、建立养老基金、鼓励社会资本投入、支持公益慈善等方式，形成“广东政府+港澳政府+企业+NGO”对接模式。重点要协调好养老服务供给主体之间的角色和功能定位，鼓励公益慈善力量支持养老服务，建立港澳慈善资源定向支持广东养老服务领域的行为导向机制，形成向市场“走出去”与资源“引进来”相结合的社会资源、市场资源和政府资源合作模式，促进资源合理配置与效率最大化。endprint

二是优化政府合作治理的层级结构。通过建立养老服务多元化供给机制，明确广东省政府与地方市级政府之间的治理关系。粤港澳养老服务合作的宏观制度设计应为三地最高政府机构，但在具体的养老服务资源供给层面应按其受益范围明确提供主体及其支出责任，应以市、县层级为宜，发挥政府的资源统筹安排与三地合作协调功能。

三是构建产业合作的平台结构。建立粤港澳养老服务机构交流合作的有效机制，构建跨境养老产业合作中心。基于广东自贸区发展实际，引导成立粤港澳大湾区老年用品设计体验平台与跨境养老服务资源交流中心。利用广东现有健康产业园区资源，充分发挥各区域在空间资源、劳动力资源、资本、技术等方面的优势，从整体上承接港澳的特色功能和产业模式。对接港澳国际健康资本，推进建设若干个粤港澳国际养老产业城与健康养老综合服务示范区，在大湾区逐步形成养老产业经济带。

（三）粤港澳养老服务的合作模式

一是老年人区域迁移的“异地养老模式”。异地养老是指老年人离开原来的生活地到另外的地方（以地级市为区分依据）生活较长时间的养老方式，其实质为移地养老，主要包括投靠子女型、返乡探亲型和旅游观光型三种类型。当前，我国的东北和海南在异地养老方面已经形成了较为成功的案例。粤港澳跨境异地养老模式是港澳老年人迁移到广东或者相反。广东承接港澳老人养老，可更充分地利用闲置、利用率不高的养老服务设施，增加休闲旅游观光收入，提升经济效益，促进承接地旅游养老产业发展与人口就业。

二是区域老龄文化认同的“共同体模式”。突出粤港澳大湾区在人文价值链一致性上的突出优势，以价值认同寻求老年人对于服务供给模式认同的最大公约数。以满足老年人的精神文化需求为基础，以“粤语系”具有共同价值偏好和文化喜好的老年人结成文化共同体。以岭南文化支持作为养老服务合作治理的价值认同基础，强化民生的道德情感依附特点，促进老龄文化的伦理道德与精神关爱，强化养老民生领域合作，促进跨境养老服务建设，从而在区域空间形成特殊的养老人文景观、思想源流。

三是区域养老资源共享的“网络模式”。创新“互联网+跨境养老”合作形式，抓住未来科技发展的趋势，强化三地老龄服务在硬件设施设备、软件制度环境和服务要素上的合作，发挥“互联网+”的民生服务优势，推动网络技术成为跨境养老服务合作治理结构变革的重要支撑，形成“闭环式”的大湾区合作网络结构。建立系统化的跨境养老服务机构运营体系，开展粤港澳社区居家养老网络试点。整合三地涉及老年人服务的各类信息资源，建成跨境养老服务大数据信息体。

三、粤港澳大湾区跨境养老服务合作要求

粤港澳跨境养老服務合作，应在一带一路建设中，服务于全面深化改革大局和港澳珠三角经济社会协同发展需要，创新体制机制，通过持续的供给侧能效管理措施，激发社会活力，注重统筹发展，实现跨境养老服务合作发展、公众需要满足和社会融合的目的。

（一）加强市场组织合作与管理

一是深化商事登记制度改革。全面推广营利性养老机构丁商登记后置审批方式，探索建立跨境设立养老机构审批绿色通道，优化养老机构设立许可办理流程，简化行业准人条件，在CEPA框架下鼓励和支持港澳服务提供者与内地养老服务机构享受同等优惠政策。对于老年教育文化、养老咨询与科技创新、康复护理、健康顾问等领域中实行市场经营的应放宽港澳资本进入。

二是支持社会组织跨境合作。加大养老服务贸易开放力度，逐步建立粤港澳养老产业合作开发示范基地，引进港澳知名养老服务品牌企业。发挥广东各级社会组织公益创投等平台的作用，重点培育提供粤港澳三地服务的社区居家养老服务社会组织、养老产业社会组织。建立政府购买为老服务目录清单，将跨境合作类养老社会组织纳入具备购买服务目录的条件范围。

三是加强市场组织的规范管理。按照三地“优势互补、互利共赢、共建共享”的原则，开展粤港澳养老服务合作规划。坚持发挥市场价格机制的调节功能。发挥引进的港澳养老服务机构的行业示范效应，强化行业自我管理，引导行业主体强化自律管理、完善内部结构、强化主体责任。

（二）推进要素资源共享互利

一是加强产业合作规划布局。引导各类金融机构投入和参与粤港澳养老服务合作示范区基础设施和优先发展产业。支持港澳资本投资养老服务新业态经济。发挥三地产业与市场协同合作的优势，规划三地养老服务业合作技术路线图，推广老年休闲旅游特色品牌。

二是发挥金融融资的协同作用。鼓励设立养老产业发展基金和组建养老机构资产管理公司，组建三地养老产业合作基金，共同建设行业示范性综合型养老机构。试点长期护理险以及老年健康保险产品，扩大试点老年人住房反向抵押养老保险，探索广东个人账户式的老年人长期护理保险制度。

三是促进跨境人才资源流动与合作开发。畅通人才流动渠道，完善人才、智力、项目相结合的养老产业柔性引才机制。引导养老服务从业人员在不同举办主体的养老服务机构、组织之间有序流转。推进三地养老护理员职业资格互认。依托广东丰富的劳动力储备资源优势，建立粤港澳合作示范性养老机构和居家养老综合服务中心人才培训基地，开展养老护理员职业技能培训。

（三）建立协同治理的长效机制

一是促进协同合作的法治化。加快推进跨境养老服务合作立法。针对养老服务合作法律制度体系不足问题，加强粤港澳养老服务合作行政程序立法，研究制定《广东省养老服务业合作促进条例》，把握跨境合作过程中不同群体特殊利益与跨境贸易、资源分配之间的关系，以法治形式织牢跨境养老服务合作的“安全网”。在粤港澳跨境养老服务合作基础上，由国家发改委、商务部和民政部牵头研究一带一路建设中的跨境养老服务贸易合作办法。

二是研究三地老年人医疗卫生资源共享。建立粤港澳老年人医疗联合体，实现三地医疗资源无缝对接。研究解决港澳老年人在广东医疗保险金报销制度，着力解决跨境医疗保险待遇、养老保障关系衔接及待遇计发等问题。建立跨境老年人医护技术交流机制，开展粤港澳医疗机构转诊合作试点和养老护理转介合作。支持港澳服务提供者合作打造粤港澳医养结合养老示范丁程，并作为标杆在全国推广。放开港澳医师在广东多点执业，允许医生团体化多点执业，突出协同合作、相互配合。

三是以养老服务合作引领经济社会全方位合作。促进粤港澳更广泛产业和领域的跨境合作。以粤港澳跨境养老合作为范本，推动泛珠三角、一带一路沿线地区乃至全国层面的跨境养老服务合作。在跨境养老服务贸易招商、引资、研发基础上，充分利用经贸洽谈、招商引资、重大项目启动等活动，吸引海内外资本创业投资，或者是推动国内企业“走出去”。endprint