江苏省民生发展报告（2016）

国以民为本，社稷亦为民而立。根据国务院发展研究中心统一部署，江苏省政府研究室与南京农业大学公共管理学院组成4个调研组，对1200名常住居民生产生活情况进行深入调查，了解民生状况，收集民生诉求，分析民生特征。这是江苏省继2015年问卷调查之后的第二次入户调查。总体上看，江苏民生工作稳步推进，居民基本社会保障更加完善，农村自然环境整治初见成效，政府办事效率有所提高，居民整体上感受较为满意，但同时也面临着经济下行大环境下收入差距进一步扩大、基本公共服务供给不均衡、居民民生需求日益多元化的压力和挑战。

一、民生发展问卷调查分析

本次调查采用了分层多阶段概率与规模成比例的抽样方法，在江苏抽取了1200名年龄在18—69岁之间的常住居民，采用入户面对面访问的调查方式，共回收有效调查问卷1196份，有效率99.7%。在1196名调查对象中，男性占51.0%，已婚有配偶占87.4%，初中、小学及以下教育程度占75.0%。问卷内容由国务院发展研究中心设计，主要包括受访者的工作与就业、基本民生問题、收入和消费、子女教育、医疗卫生、养老保障、住房保障、生活环境和政府服务等九个方面，调研组附加了一道为江苏民生工作评分的题目。下面逐一分析此次调查的主要发现。

1.关于工作与就业

外来务工人员签订合同比例明显上升。在就业方面，农村居民有工作的比例为67.7%，比城市居民高2.5个百分点。农村居民有工作的比例之所以高，可能是因为城乡居民对是否有工作的理解不一致，农村居民一般认为打零工就算是有工作，而城市居民一般认为有了正式工作才算是有工作。农村居民签订劳动合同的仅为59.0%，比城市低10.7个百分点，从另一个侧面证实了上述猜测。从地区看，苏中居民有工作的比例为83.3%，分别比苏南、苏北高19.1个百分点和13.3个百分点，但签订劳动合同比例最高的却是苏北，分别比苏南、苏中高5.3个百分点和17.9个百分点。从户籍（是否为流动人口）看，外地务工人员参加工作比例为82.8%，是本地居民的1.3倍，签订合同比例为67.9%，也高于本地居民4.5个百分点。外地务工人员参加工作的比例之所以高，是因为他们外出的主要目的就是找工作，工作意愿和积极性较本地人高，如果没有工作，他们就返回家乡或到其他地方再找。与2015年调查相比，外地务工人员签订合同比例上升了13.0个百分点，表明对其合法权益保障工作明显加强。

农村居民参加养老保险高于城市居民。在社会保障方面，虽然城乡居民享有养老保险的比例均超过70%，但城乡间差异明显，农村比城市高14.9个百分点；6.2%的城市居民参加其他社会保险，比农村高3.9个百分点。从地区看，苏南居民参加养老保险比例最低，仅有75.9%，比苏中低15.3个百分点，比苏北低8.3个百分点，但苏南居民参加其他社会保险比例（5.8%）超过苏中、苏北比例之和。从户籍看，外地务工人员参加养老保险的比例只有58.2%，而本地居民则达87.8%。外地务工人员参加养老保险比例较低的原因：一方面，他们工作流动性大，多为打零工，劳动关系模糊；另一方面，外出务工人员在老家一般都参加了新型农村养老保险，无论是个人还是企业，对缴纳城镇职工养老保险积极性不高。与2015年调查相比，外地务工人员与本地居民参加养老保险的比例，从少17.5个百分点扩大至少29.6个百分点。

劳动工作量较上一年略有下降。总体上看，59.8%的居民认为工作量相较上一年没有明显变化，但24%的居民表示有小幅或大幅减少，16.2%的居民表示有小幅或大幅增加。也就是说，认为劳动工作量减少的比例相对较高。在工作量感受方面，认为工作量小幅增加的城市居民比例高于农村居民5.1个百分点。从地区看则差异明显，69.2%的苏中居民认为没有变化，苏南、苏北约有1/4的居民认为小幅或大幅减少。外地和本地居民认为工作量减少的比例大体相同，但在减少程度上略有差异。

2.关于基本民生问题

超半数居民对目前家庭生活状况总体满意。关于对家庭目前生活状况满意情况，有58.5%的居民表示基本满意或很满意，远大于不太满意和很不满意的比例（13.2%）。从城乡看，农村居民对家庭生活状况满意的比例略高于城市居民，大约多2.1个百分点。这主要得益于近些年江苏对改善农村民生方面投入不断增加，农村居民生活持续改善。从地区看，苏中地区居民的满意度最高，其次是苏南，分别比苏北高20.6和15.9个百分点。从户籍看，外来务工人员对目前生活状况总体满意的比例比本地居民高4个百分点。这主要是因为江苏很多地区对外来务工人员在落户、就业、医疗、子女入学等民生领域实施优惠政策，外来务工人员开始享有与本地居民相同的市民待遇。与2015年调查相比，全省居民对目前生活状况满意的比例下降了7.5个百分点，其中，苏北地区从59.6%下降至47.2%，减少了12.4个百分点，下降幅度比较明显。

收入和医疗仍是居民最不满意的事项。在家庭生活方面，居民最关心的是收入和医疗问题，其次是住房、养老和子女教育问题。如图1所示，27.1%、14.6%的居民对收入和医疗表示不满意，8.1%、6.8%的居民对住房、养老表示不满意，居民对不满意事项排序与上一年调查结果相同。

环境污染和食品安全是居民最为关注的社会问题。总体而言，大部分居民对社会环境表示满意，没有不满意的占45.7%，其中，环境污染和食品安全是居民最为关注的社会问题。对环境污染不满意的，城市高于农村，苏南高于苏中、苏北，本地高于外地，但差异并不明显；对食品安全不满意的，城市高于农村11个百分点，苏南分别高于苏中、苏北14.1、12.3个百分点，外地高于本地7.5个百分点，差异比较明显。此外，交通出行在最不满意的社会环境事项中列第三位，农村、苏北、本地居民的不满意程度要明显高于城市、苏南苏中和外地居民。endprint

3.关于收入和消费

城乡、地区之间居民收入差距进一步扩大。在个人月平均收入方面（见表1），农村居民为2297元，不及城市居民的2/3。苏北居民为1561元，较苏中少1319元，较苏南少2432元，地区差距十分明显。与2015年调查相比，城乡和地区之间居民收入差距进一步扩大。

医、教、住、食位列家庭支出压力前四位。在家庭消费支出压力中，医疗、子女教育、住房和食品位列前四位，占比分别为25.5%、22.1%、15.6%和8.9%，4项合计占72.1%。其中，城乡居民的子女教育和食品支出压力差别不大，农村居民的医疗支出压力略大，但在住房方面，21.1%的城市居民认为压力最大，而在农村地区这个数字仅有9.7%。从地区看，苏南、苏中和苏北居民的医疗支出压力差别不大，但苏南居民住房和食品支出压力最大，苏北居民子女教育支出压力最大。值得注意的是，苏中居民的人情礼节支出压力为18.4%，是苏北的2.7倍、苏南的4.3倍。

4.关于子女教育

本次调查共有655名被访者家中有正在就读的子女，学生总数量667名，其中，学前教育阶段229名，占34.3%；义务教育和中学阶段361名，占54.1%；职业教育阶段32名，占4.8%；本科及以上阶段45名，占6.7%。本次调查分别针对居民关心的学前教育、义务教育和普通高中教育中存在的不满意事项进行了询问。

幼儿入园难入园贵问题日渐凸显。在针对学前教育中最不满意事项的调查中，有孩子准备上或者正在上幼儿园的229户受访家庭中，22.3%的家庭认为入园贵，15.3%的家庭认为入园难，分别高于位于排名第三的教育质量差（4.8%）17.5和10.5个百分点。此外，选择幼儿园距离远的家庭占3.5%，教师师德差1.7%，教师少、每个班级孩子太多1.7%，教师能力差1.3%，设施条件差1.3%，伙食和其他占2.2%，这些事项选择率相加为11.7%，依旧小于排名前两位的入园问题。由此可见，入园门槛高成为家长最为担忧的事项。

居民对基础教育满意度总体較高。如图2所示，受访民众对义务教育和普通高中教育的满意度较高，达到44.6%，但调查也反映了基础教育存在的薄弱环节，如教育质量差、不得不上补习班、课业负担重、上学距离远上学不方便等，认为这些问题存在的比例分别达到10.4%、6.8%、6.5%和5.7%。此外，还有5.2%的外地务工人员认为外地孩子上学难。

5.关于医疗卫生

农村居民就医首选村卫生室的比例明显增多。受访者患病时偏好就近就医，其中，农村居民首选村卫生室或村诊所的占34.3%，比上一年调查（18.7%）增加了将近一倍，首选乡镇卫生院的占25.8%，首选区、县医院的占14.7%；城镇居民首选区、县医院的占22.1%，不去医院自己买药的占18.6%，首选区域内最好大医院的占14%。

超半数城乡居民对未来看病问题表示担忧。在被问“是否担心将来看病没钱”问题时，62.7%的老百姓表示担心（非常担心和比较担心）。作为城乡居民共同关心的生病就医问题，城乡和地区之间也表现出一定的差异。农村地区有64%的家庭担心以后的看病问题，高出城市2.4个百分点。苏北地区有70.8%的家庭担心以后的看病问题，高出苏中地区（59.8%）11个百分点，比苏南（60.9%）高9.9个百分点。本地居民和外来务工人员在该问题上表示担心的比例分别是63%和61.8%。可见，无论城乡、本地、外地或是不同地区，对此问题都显得信心不足。经济落后地区的居民对于未来可能生病后没钱看病的问题更为担忧。

6.关于养老保障

退休金和养老金是居民养老最主要经济来源。关于退休后养老的经济来源问题，33.9%的已退休人员和33.4%的未退休人员，都认为退休金和养老金是退休后的主要经济来源，但占比较上一年调查分别降了19.1个百分点和14.4个百分点。对于已退休人员，除退休金和养老金外，承包土地和由儿女或其他亲属赡养分别占21.8%和14.7%，打零工占10.6%。对于未退休人员，22.5%对儿女或其他亲属赡养有较高预期，13.6%认为可依靠储蓄养老，仅7.5%认为可依靠承包土地养老。由此可见，退休人员和未退休人员在“靠子女”和“靠自己”上，选择有明显差异。

商业养老保险未能成为江苏居民养老“第三支柱”。本应发挥养老经济来源一大支柱作用的商业养老保险大面积遇冷，该项在已退休人员实际养老方式和未退休人员主要养老方式预期中的占比均非常低，几乎可以忽略不计。

退休老人主要靠自己或配偶之间相互照顾。对于已退休人员，无论是城市还是农村，苏南还是苏中苏北，本地还是外地，自己照顾自己和配偶相互照顾的比例都在90%左右；而由子女照顾的比例很小，平均只有7.1%。

7.关于住房保障

城市家庭与农村家庭住房面积差距缩小。自建住房为家庭住房主体，达62.6%，其次是自购商品住房，达13.1%。在商品房方面，苏南为20.5%，比苏中的3.8%多16.7个百分点，比苏北的6.9%多13.6个百分点。在租赁房方面，苏南为19.3%，比苏中的5.0%多14.3个百分点，比苏北的1.2%多18.1个百分点。可见，苏南自购商品住房和市场租赁房比例最高。在住房面积方面，农村家庭平均为154.1平方米，城市家庭平均为110.3平方米，农村比城市户均多43.8平方米。与上一年调查相比（农村比城市户均多60.4平方米），农村与城市户均面积之差缩小了16.6平方米。从地区看，苏中户均面积最大，达160.7平方米，苏南为128平方米，苏北为119.2平方米，苏中分别比苏南、苏北多32.7平方米和41.5平方米。endprint

近半居民对当前住房条件比较满意。近一半的受访居民对当前住房条件比较满意，但认为住房面积太小的仍占13.3%，认为建筑年代久、小区设施落后的占9.2%，认为房价太高、无法改善住房条件的占10.2%。从地区看，苏中居民对住房条件满意度最高，苏南居民认为房价太高、无法改善住房条件的最多，苏北居民认为建筑年代久远、小区设施落后的最多。

8.关于生活环境

对牲畜粪便、工业污染、农药化肥处理评价较低。在农村地区环境污染物处理评价中，评价非常差的是牲畜粪便（3.5%）、周边工业污染（3.0%），对农药化肥处理的评价也比较低，认为不太好和非常差的分别达到10.3%和1.7%。可喜的是，对秸秆焚烧评价较高，认为非常好或比较好的达79.3%。

城市居民对食品安全形势更为悲观。对于食品安全形势，31.1%的居民认为较上一年有所改善，但仍有18.5%的居民认为在恶化。其中，城市居民认为食品安全在恶化的比例达22.1%，比农村高7.2个百分点；认为食品安全在改善的，城市比农村低4.3个百分点。这说明，城市居民对食品安全形势更为悲观。

9.关于政府服务

政府服务和办事效率满意度明显提升。在政府服务和办事效率满意度评价方面，13.4%的居民表示很满意，46.9%的居民表示基本满意，此两项之和比上一年调查高了5.4个百分点，相应地，表示不太满意和很不满意的从12.4%下降至10.2%，说明这两年政府服务工作得到了老百姓的认可。其中，农村居民的满意率为66%，高于城市11.2个百分点。

程序复杂、信息不公开和相互推诿问题突出。关于政府部门工作行为，近六成居民表示没有不满意的，但仍有16.9%的居民认为政府部门存在程序太复杂、政务信息不公开问题，14%的居民认为政府部门之间相互推诿、效率低。其中，城市居民的负面评价比农村高六七个百分点，苏南地区的负面评价也高于苏中、苏北地区。

居民办事难度有小幅下降。在政府办事简化度评价方面，53.4%的居民认为政府办事有所简化或明显简化，与上一年调查基本一致。可喜的是，在办事更加困难方面，从上次调查的8.5%下降至6.4%，下降了2.1个百分点。与上一年调查相比，苏中地区政府办事有所简化或明显简化的从49%提升至69.6%，相反，苏南从53.1%下降至46.6%，苏北从567%下降至54.1%，无论是纵向比还是横向比，苏中地区政府办事简便程度得到了当地居民的较高评价。

10.居民生活满意度指数略有下降

生活满意度指数是对城乡居民生活满意度的测量，主要包括对当前总体生活满意度的评价，对近一年中生活改善情况满意度的评价，以及对当前生活水平的定位等。本次调研选取了“您对自己家庭目前的生活状况总体是否满意”、“您感觉与上一年相比，今年家庭总收入是会增长还是下降”，以及“您认为，您家庭目前的收入在您所在地区属于哪个层次”3个问题进行测量。依据满意度、增长程度和层次，由低到高为每个选项赋值1～5分，不回答或者不清楚赋值为0，将3项得分相加即可得到受访者对于生活总体满意度的得分，合计总分区间为0～15分。生活满意度是居民对一定时期内自身生活状况的总体性评估，本次调查中，生活满意度指数操作化为居民三项得分之和占总分15分的比例，我们分城乡和地区计算了居民的生活满意度指数。

从表2数据看，全省平均数为0.56，说明多数居民对于生活是基本满意的，但与上一年的0.64相比，居民生活满意度指数下降了0.08。具体而言，城乡居民的生活满意度基本相同，苏中地区的居民生活满意度略高于苏南、苏北地区，苏北地区居民对于生活满意度评价的内部差异最大。

11.近九成居民对江苏民生工作持积极肯定态度

在这次问卷最后，调研组附加了一道题，就是请被访者对江苏民生工作进行总体打分，评分区间为0～10分，其中0分表示最不满意、没有满意的，10分表示非常满意、没有不满意的。在1196份有效问卷中，1191户居民对江苏民生工作打了分，江苏民生工作平均得分为7.6分，其中得分6～10分的达89%，还有16.8%的居民给江苏民生工作打了满分，说明绝大多数居民对江苏民生工作持积极肯定态度。这可能主要得益于江苏近年来在教育、医疗、养老、住房、社会保障等一系列民生工作领域的大量财力投入和工作力度的加强。

三、民生领域突出问题分析

1.城乡、地区间居民收入差距较大

收入水平不高是当下城乡居民最关心的民生问题，所占比例高达27.1%。从城乡、地区和户籍看，农村家庭收入在3万元以下的占比22.1%，是城市地区的1.44倍；苏北为26.6%，是苏南的3.8倍、苏中的1.2倍。由此可见，低收入人群的城乡、地区间差异性较为突出。相较于2015年而言，这种收入差距更为明显。

从居民对家庭收入变化的感知看，44.9%的居民认为较上一年变化不大，但认为收入下降的比例明显高于认为收入增加的比例，高出23.8个百分点。其中，42.4%的农村居民和30.6%的城市居民认为收入有些减少或明显减少。

造成居民对收入不满意，以及城乡、地区间收入差距拉大，主要有以下几个方面原因：一是江苏的居民收入与经济发展水平不相适应。以2015年数据为例，该年度江苏人均GDP为88085元，人均可支配收入29539元；浙江人均GDP为77862元，人均可支配收入35537元。人均GDP江苏比浙江高近1万多元，人均收入却少6000元。二是地区间经济差距较大。苏南、苏中、蘇北经济发展水平不平衡，使地区间收入存在巨大的差距，且差距持续拉大。三是居民收入与群众期待不相称。江苏作为发达省份，2015年苏北城镇居民人均可支配收入为26349元，低于全国平均水平（31195元）近5000元。江苏省第十三次党代会明确把“聚焦富民”作为高水平全面建成小康社会的核心要义，对切实提高居民收入，解决老百姓总体还不富裕这一问题，具有极强的针对性和导向性。endprint

2.看病贵和看病难依然是医疗领域最大难题

看病贵、看病难依然是居民关心的重大民生问题。在询问受访居民对医疗服务不满意事项中，看病太贵高达47.5%，成为居民对医疗服务最不满意事项。在1196户受访家庭中，166户家庭2015年以来曾经因为家里人看病而借钱、变卖资产或者抵押贷款。看病贵在城乡表现差异较大，当受访居民被问及“在被建议住院而没有住院的原因”时，虽然没钱住院是城乡居民的首选，但是农村居民这一比例高达77.6%，比城市高26.1个百分点，这主要因为农村居民家庭收入、医疗保险报销比例均低于城市。

与看病贵相似，看病难是受访居民关心的另一个问题，9.9%的居民认为看病难是其对医疗服务最不满意事项之一。居民看病难，一方面体现在就医方式上，与私立医院相比，居民更倾向于去公立医院就医，而公立医院本身数量有限，导致挂号难、就诊难、住院难；另一方面，看病难还体现在没钱住院上，不遵医嘱、没有住院的原因，67.1%的居民选的是没钱住院。可见，看病贵、看病难依然是百姓就医过程中最大的难题。

3.居民对环境污染越来越不满意

生态环境的好坏不仅关乎居民的身体健康，同时也是居民关心的重要民生问题。近年来，尽管江苏在生态文明建设中取得重大进展，但人多地少、资源匮乏、环境脆弱的特殊省情并没有改变，总体上还没有迈过生态环境高污染、高风险的阶段，保生态与稳增长之间的矛盾仍然较大，环境质量与群众期盼还有相当大的差距，是全国环保压力最大、任务最重、挑战最多的省份之一。15.8%的受访居民对环境污染问题表示不满意，是受访居民对社会环境最不满意事项中所占比例最高的，10.1%的居民認为所在社区最近一年总体生态环境质量在变差。调查结果一方面反映出江苏生态环境问题依然严峻，另一反面，也反映出老百姓对所在的社区生活环境存在忧虑。

具体来看，周边的河流、湖泊等污染严重，经常出现水体黑臭河流，是居民最不满意的环境问题，达17.6%。这主要是因为江苏作为经济大省、工业大省，产业密集，城巿密集，人口密集，国土空间承载负荷较大，资源能源约束趋紧，产业结构偏重，单位国土面积污染物排放高于全国平均水平，导致部分水体污染严重。此外，10.4%的受访居民认为空气质量不好是最不满意的生态环境问题，这与近年来雾霾天气有很大关系。数据显示，2015年，全省PM2.5平均浓度为每立方米58微克，距离二级标准（35微克）还有不小的差距；空气质量平均达标率为66.8%，一年中还有1/3的天数是不达标的。在全国74个重点城市空气质量排名中，江苏13个设区市总体处于中等偏后水平，在长三角地区空气质量靠后，与珠三角相比差距就更大。

四、江苏民生工作对策建议

“十三五”时期是江苏“聚力创新、聚焦富民、高水平全面建成小康社会”的决胜阶段。加快完善基本公共服务体系，进一步加强和改善民生，面临着新的机遇和挑战。从经济增长看，新常态下产业结构深度调整，发展动力转换，经济增速换挡，财政增收难度加大，民生投入保障面临较大压力，需要积极调整财政支出结构，更加注重保障基本民生，关注低收入群众生活，增加基本公共服务供给。从社会发展看，城乡居民消费需求转型升级，人民群众对过上更好生活有了新期盼，对民生保障质量和水平有了新要求，需要更加注重公平正义，合理引导社会预期，加快完善民生工作体制机制。从人口结构看，人口老龄化程度加深，“全面两孩”政策实施，老年人口抚养比及少儿人口抚养比升高，城乡人口流动性增强，需求多元化和保障多重化更加突出，需要民生保障与人口年龄结构、群体结构、空间结构等相匹配。从服务方式看，随着移动互联网、物联网、大数据、云计算等信息技术快速发展，全面深化改革深入推进，市场活力进一步释放，为民生领域培育多元供给主体、创新服务提供方式、扩大市场开放增添了动力。制国有常，利民为本。这就要求各级政府必须全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕习近平总书记提出的“七个更”目标，突出人民的主体地位，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点，把民生建设放到经济社会发展大局中来谋划，坚守底线，突出重点，完善制度，引导预期，更加注重机会公平，着力保障基本民生，切实解决实际问题，努力促进共同富裕，不断增强全省人民的获得感和幸福感，使发展成果更多更公平地惠及全体人民。

以创业就业为抓手，推动城乡居民持续增收。让人民群众拥有更满意的收入，是缩小城乡居民收入差距、推动城乡居民共享发展的重要基础。为此，要积极采取措施推进创业创新增加就业机会，深入实施富民优先政策，进一步落实促进城乡居民增收的各项政策措施，不断拓宽城乡居民增收渠道，提高低收入人群的收入能力，增加对低收入人群的保障能力，有针对性地改善民生。一是坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策。推进就业政策与教育、劳动关系、社会保障等民生政策的统筹协调，围绕解决结构性就业矛盾、提升就业质量，不断提高政策针对性和有效性。加强财税、金融、产业、贸易等经济政策与就业政策的配套衔接，建立宏观经济政策对就业的影响评价机制和公共投资、重大项目建设带动就业的评估机制。着力扶持发展就业容量大、吸纳就业能力强的现代服务业，智力和劳动密集型产业，战略性新兴产业和小微型企业，努力创造更多就业岗位。二是推动大众创业创新，健全创业创新的支持体系。鼓励创业是新常态下的就业常态。完善和落实重点就业群体自主创业税收政策，鼓励和引导金融机构加大对劳动密集型产业、服务业、小微企业的信贷投放，进一步健全小额担保贷款等金融服务。进一步推广小额信用贷款，对没有外出就业、有一定技能又有创业意愿的农户发放小额信贷贴息贷款，支持发展特色优势产业，提高农村金融服务的瞄准性，满足广大农户增收需求。强化农民工就业培训和信息服务，支持返乡农民、个体工商户、农业经纪人等从事农业开发，多渠道、多形式帮助农民就业创业。按照“政府引导、市场化运作”的模式，将政策支持、专业创业服务中介、服务机构、投资机构、知识产权管理、培训机构等多重要素汇聚，打造创业服务平台，重点对科技型创业创新者、初创企业者提供创业扶持。大力实施大学生创业引领计划，普及创业教育，加强创业培训，激发大学生的创业热情，优化创业流程，简化创业程序，完善各方面优惠政策，鼓励设立支持大学生创业基金。三是强化收入分配机制，培育合理的收入分配格局。健全科学的工资水平决定机制、正常增长和支付保障机制，完善最低工资增长机制、企业工资集体协商机制、市场评价要素贡献并按贡献分配的机制，全面落实机关事业单位工资改革政策，改革津补贴制度。规范收入分配秩序，保护合法收入，整顿不合理收入，调节过高收入，打击和取缔非法收入，扩大中等收入者比重，着力提高中低收入群体收入水平，构建中等收入者占多数的“两头小、中间大”橄榄型社会结构，使地区之间、城乡之间、阶层之间、行业之间的收入差距趋向合理。进一步落实城乡居民收入增长与经济增长、财政收入增加联动机制，督促企业适时增加城镇职工工资，多渠道增加居民工资性收入和财产性收入。完善最低工资标准，健全工资正常调整机制。落实机关事业单位养老保险制度改革。endprint

以重点领域为突破口，着力补齐民生事业短板。从本次调查数据看，上学难上学贵、看病难看病贵、社会保障、环境污染等问题，依然是广大居民最关心的问题。要从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，突破重点领域，推动民生事业由点及面全面发展。一是优先发展教育事业。坚持按照教育发展规律和经济社会发展需要，优化教育资源配置，促进义务教育均衡发展，加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量，重视学前教育，关心特殊教育，形成各级各类教育全面协调可持续发展的良好格局。着眼于构建现代国民教育体系，提高学生综合素质，大力实施素质教育。更新教育观念，改进人才培养模式，深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革，减轻中小学生课业负担，全面提高教育质量和水平。加大财政对教育的投入，规范教育收费，健全公共财政投入和保障机制，为全体国民提供接受良好教育的机会和条件。扶持贫困地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育，鼓励和规范社会力量兴办教育。二是强化医疗卫生服务。加快建立基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗服务的目标。坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主，以农村为重点，中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处置能力，健全城乡居民大病保险制度，保障待遇重点向困难群体倾斜，探索建立长期护理保险制度。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，以深化公立医院改革为突破口，深化医疗卫生管理体制、医疗机构运行机制、卫生投入体制、医疗服务和药品价格形成机制改革。建立国家基本药物制度，扶持中医药和民族医药事业发展。三是健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。促进城镇职工基本养老保险制度规范化，完善社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，促进机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设，使基本医疗保险制度覆盖城乡全体居民。健全最低生活保障制度，做到应保尽保，切实解决他们的基本生活问题。积极发挥商业保险的补充作用，采取多种方式充实社会保障基金，搞好基金投资运营，实现保值增值，同时加强基金监管，杜绝非法侵占、挪用，确保社保基金安全。加快建立适应全体居民需要的多层次住房保障体系，特别要健全廉租住房制度，合理确定廉租住房保障标准，健全廉租住房保障方式，加大廉租住房建设力度。四是推进生态文明建设。坚持以提高环境质量为核心，推进联防联控和流域共治，制定大气、水、土壤三大污染防治行动计划的施工图。根据区域、流域和类型差异分区施策，实施多污染物协同控制，提高治理措施的针对性和有效性。实施大气环境质量目标管理和限期达标规划，加强重污染天气应对，深化区域大气污染联防联控，明显降低细颗粒物浓度，改善区域空气质量。实施以控制单元为基础的水环境质量目标管理，实施流域污染综合治理，优先保护良好水体，推进地下水污染综合防治，大力整治城市黑臭水体。实施农用地土壤环境分类管理，加强建设用地环境风险管控，开展土壤污染治理与修复，强化重点区域土壤污染防治。

以制度建设为保障，健全民生发展长效机制。保障和改善民生是一项艰巨而又复杂的系统工程，必须发挥制度体系的保障功能，加强经济社会与民生工作的统筹协调，切实做到齐抓共管、相互衔接、整体实施，推动民生工作与经济社会发展相适应，让群众共享改革发展的成果。一是完善财政支持制度，新增财政向民生项目倾斜。财政是保障与改善民生的重要政策手段和财力保障，雄厚的财政实力对完善保障与改善民生至关重要。政府要加快推动经济发展，做大经济总量这个“蛋糕”，进而提高政府财政收入，将新增财政向民生项目倾斜，把保障和改善民生的各项措施上升为公共政策，形成规范的制度安排，提供稳定的资金保障，使民生问题得到长效化推进。加快推进公共财政体制改革，切实增强各级财政对民生工作的保障能力，真正实现财政政策从经济建设型向民生建设型转变。二是健全市场参与制度，促进民生服务供给主体多元化。充分发挥市场机制作用，在民生领域引入政府与社会资本合作（Public Private Partnership，简称PPP）模式，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给形式，推动民生服务主体的多元化和服务方式的多样化。堅持诚信守约、交易公平、收益共享、风险共担和防止暴利五大原则，对现行法规政策进行梳理，保障各主体合法利益。明确社会资本的合理回报，尽快制定省级层面的诚信建设指导意见，建立包括企业、政府、中介机构、金融机构在内的信用评级制度及评价查询系统，明确各主体失信成本和惩戒力度。建立省级层面的PPP融资平台，积极争取保险资金、专业投资机构资金参与，拓宽民生服务融资渠道。建立规范化的专业咨询机构遴选和退出机制，发挥财务、经济、法律、工程等咨询机构的专业作用。三是统筹公共服务衔接制度，推动区域、城乡公共服务一体化发展。公共服务城乡一体化是人民共享发展成果的重要举措，是改善民生、统筹城乡发展、构建和谐社会的重要任务。加大政府公共服务投入向农村倾斜力度，加强对农村的资金分配力度，尤其是教育、医疗、就业、社保、生态等基本公共服务领域的建设。新增预算内固定资产投资优先投向农村基本公共服务项目，财政经费要保障农村基本公共服务机构正常运转和开展服务。鼓励和引导城市优质公共服务资源向农村延伸，充分利用信息技术和流动服务等手段提高农村共享城市优质公共服务资源的水平。加大对苏北等经济薄弱地区基本公共服务财政投入和公共资源配置的倾斜力度，政府基本公共服务投资项目优先安排，降低经济薄弱地区专项拨款的县级配套，实现区域间基本公共服务支出水平的初步均衡。建立统筹衔接的城乡基本公共服务制度，抓紧制定和实施统筹城乡基本公共服务制度的工作目标和阶段任务，在就业制度、住房制度、教育制度、社保制度和医疗卫生制度等方面逐步实现城乡一体，使城乡居民享受平等、公平的基本公共服务，逐步消除户口所具有的身份、待遇和等级差别。鼓励各地开展统筹城乡基本公共服务制度改革试点，苏南等有条件的地区可率先把农村居民纳入城镇基本公共服务保障范围，优先加快推进城乡居民基本养老与医疗保险、社会救助与社会福利、基本医疗卫生、人口与家庭服务、住房等制度的整合。苏中、苏北暂不具备条件的地区要注重缩小城乡待遇差距，预留制度对接的衔接口。加强区域间基本公共服务制度的衔接，促进基本公共服务在省内无障碍流转。加快推动省内各地区基本公共服务框架、内容和实施步骤相互对接，减少制度障碍，促进形成省内待遇逐步趋同的自我调节机制。健全义务教育经费省级统筹、各级政府共担、管理以县为主的体制，统筹优质普通高中资源，合理规划布局结构。全面实行参保人员在统筹区域范围内所有定点医疗机构自主选择就医，研究参保人员在省市级定点医疗机构就医即时结报办法和异地就医结算管理办法，建立残疾人医疗康复流转服务平台。探索建立优待救助对象省内流动机制，允许抚恤、优待人员、农村“五保”供养对象和城市“三无”人员等在省内流动转移。四是建立健全监督考核制度，推动民生事业公开透明发展。在经济社会民生协调发展中，坚持强化人大、政协对民生服务的监督功能，充分发挥各类社会组织的监督作用，积极引入第三方评估机构，实行严格的考核问责制度，完善民生事业的监督考核机制。进一步完善公众参与机制，坚持人民群众的主体地位，尊重人民群众的首创精神，充分依靠和发挥广大人民群众的力量和智慧，调动广大人民群众参与监督的积极性，推动民生事业公开透明发展。

（沈和系江苏省人民政府研究室副主任）

责任编辑：戴群英endprint