农村土地“三权分置”对集体所有权制度的冲击与调适

杨青贵

[摘 要]当前的集体土地所有权制度具有调节集体成员收入分配、实现农村土地资源价值、促进社会主义民主实现、传承互助协作传统文化等诸多时代功能。农村土地“三权分置”政策偏重农村土地经营权等利用层面，容易形成对集体土地所有权制度的冲击。调适农村土地“三权分置”与集体土地所有权制度，需要协调农村土地价值实现与农村土地资源管理、集体土地所有权实现与土地承包权及承包土地经营权的保护、集体功能实现与土地利用效率提升以及其他相关制度改革工作，协调集体、成员、利用者的农村土地收益分配，协同保护农村土地上的“三权”。

[关键词]农村土地；农村集体土地；农村土地所有权；农村土地承包经营权；农村土地经营权；三权分置；利益分享；协同保护

[中图分类号] F321.1

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2017）04-0078-10

一、问题的提出

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确提出，要“不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”，同时，该文件分别就“落实集体所有权” “稳定农户承包权” “放活土地经营权”给出了明确的改革思路。事实上，早在20世纪90年代江西等地就进行过农村土地“三权分置”的相关探索，但这些探索在当时大多因条件不具备而未获国家认可。近年来，随着农村土地“撂荒”等问题日益严峻，加之农业适度规模经营进展不顺，如何引入市场机制，实现农村土地生产经营主体的市场化，已成为中央农村经济改革的重点思路。继而，农村土地“三权分置”被视为改革的有效路径。

农村土地“三权分置”政策实质上是将农村土地承包经营权分离为农村土地承包权与农村土地经营权。尽管农村土地经营权属于土地租赁权还是用益物权性质的财产权尚无定论，但将农村土地经营权作为用益物权予以保护，基本上已成为共识，符合土地适度规模经营和节约集约利用土地的目标要求。客观言之，“稳定承包权” “放活土地经营权”实际上体现的是以利用为核心的农村土地制度及相关政策改革方向，侧重于通过市场机制的引入与政府的作用，解决农村土地“一轮承包” “二轮承包”引发的土地利用零碎化、农村土地适度规模经营效果不佳等问题。显然，农村土地“三权分置”政策的重心仍是农村土地承包权和农村土地经营权，同时，中央对于如何“落实所有权” “稳定承包权” “放活经营权”，基本形成大致的改革思路。

有学者主张，堅持集体所有、稳定承包关系并以家庭经营为基础[1] ，在条件基本具备时形成土地的所有权和使用权两权[2]，而在人地分离的条件下，则应当承包权与经营权分立，并分别予以确认与保护[3]。实际上，学界在“功利主义”等因素影响下，对农村土地“三权分置”的研究同样集中在农村土地有效利用方面，重点研究农村土地承包权、农村土地经营权，这实际上是“重利用、轻所有”的既有农村土地改革思想的延续，极可能冲击集体所有制、集体所有权，进一步弱化集体功能及其凝聚力。事实上，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》再次明确了“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，如何在农村土地“三权分置”改革中“落实所有权”，事关该项改革成败，急需学术界聚力攻关。但是，现阶段的相关研究总体上是缺位的。对农村土地“三权分置”政策及其实施的研究，必须以明晰农村土地“三权分置”政策对集体土地所有权制度的冲击为起点。

二、农村土地“三权分置”背景下集体所有权制度的时代功能

生产资料公有制的思想精髓，在于通过生产资料所有者的制度设计，以“实现联合起来的社会劳动者与社会占有的生产资料的有机结合” [4]。在新型城镇化背景下，集体土地所有权制度已经成为中国特色社会主义法治体系中的特色制度。即便在当代，集体土地所有权制度仍然具有诸多的重要功能。这些重要功能及其有效实现，是支撑农村土地“三权分置”改革的“基石”，是国家土地制度改革的逻辑起点和最终归宿。

（一）维护和发展社会主义的所有制基础

任何一种经济形态及其所支撑的社会，都必须建立在特定形式的生产资料所有制基础之上。生产资料公有制是中国特色社会主义社会之根基，由全民所有制和集体所有制两种形态构成。公有制基础之上的中国特色社会主义社会必然是公平与效率的统一、民主与法治的统一、人与社会的全面进步和人与自然的和谐发展的统一等多元价值及其多元实现形式的有机统一[5]。其中，法治依凭权威性和公信力，成为维护和实现社会主义生产资料公有制的核心依托。依据立法技术和法治文化，通过将生产资料公有制进行“成果对象化”的思考和研究，中国特色社会主义法治理论和中国特色社会主义法治体系得以形成[6]。尤其是在依法治国方略下，法治既成为维护和发展社会主义的主要工具，更成为社会主义思想和理念的重要载体。

集体土地所有权成为依法治国方略下社会主义集体所有制的法律体现和制度载体。中国特色社会主义的维护和发展绝不可能离开社会主义集体所有制及集体土地所有权制度。集体土地所有权制度中主体、内容及其实现的立法设计，深刻体现了中国特色社会主义制度下集体所有制的思想精髓，为维护和发展社会主义保驾护航。即使在农村土地“三权分置”改革的背景下，集体土地所有权制度仍然是农村土地“三权分置”改革的根本立足点和出发点。农村土地“三权分置”改革中的“落实集体所有权”，绝非要改变集体土地所有权，而是要根据中国特色社会主义发展的新常态，丰富集体土地所有权实现形式，通过有效落实集体所有权来更好地维护社会主义集体所有制。当然，公有制实行形式的多样化，同时意味着作为集体所有制基本法律实现形式的集体所有权的实现也必然是多样化的。农村土地“三权分置”改革背景下的集体土地所有权制度，仅仅是权利体系优化与权利内容的科学设计，其目标和功能依然指向的是维护和发展集体所有制。

（二）支撑成员集体范围内二次分配功能

当前，我国面临着巨大的社会分配压力，城乡居民收入差距不断扩大，城镇居民之间以及农村居民之间的收入差距也存在较大差距。例如：2012年，城镇居民家庭人均可支配收入为24564.7元，农村居民家庭人均纯收入为7916.6元； 2015年，城镇居民人均可支配收入为31194.83元，农村居民人均可支配收入为11421.71元[7]。基尼系数已从1978 年的0.16上升至2006年的0.49，远超国际公认警戒线 [8]。在集体内部，农民之间收入差距逐步拉大的重要原因之一，在于国家土地制度的特殊安排。在一轮、二轮承包中，按照绝对公平原则分配农村土地，但根据“增人不增地、减人不减地”原则，尤其是二轮土地承包之后的系列制度变革，农民的承包地从生产资料变成财产权利 [9]。新增成员必然丧失获取土地承包经营权的机会，进一步失去依据土地承包经营权获取收益的权利。

在现代法治社会，法律是“普遍利益与特殊利益、多元利益和权利的协调器与平衡器”[10]。社会多元利益的平衡与社会分配问题的应对，主要依靠法律来解决。在法治框架中，成员集体同样是社会分配不可或缺的重要调节力量。成员集体承担调整集体范围内的收入分配功能，源于人民公社体制下的集体统一分配时期；在改革开放以来的农村改革中，成员集体依然承续了集体范围内二次分配功能（如新型农村合作医疗保险中的“集体补助”）。同时，成员集体承担社会分配功能也在一定程度上弥补了政府能力之不足。事实上，成员集体实现二次分配功能的方式，即在集体范围内通过供给公共产品，调整集体成员之间的收益分配，保护弱势集体成员。在集体收入渠道普遍较少的情况下，集体土地所有权作为集体最主要的财产权，是大多数地区集体获取收益的主要来源，是支撑集体二次分配功能实现的物质基础①。

（三）农村土地“三权分置”改革的依据与动力

如今，农民与特定集体的凝聚力和关联性早已不再依托于城镇与农村相区别的户籍制度，而是外显为农村集体经济组织、村民委员会或村民小组所承载的村民自治，内化为以集体土地所有权为核心纽带的国家农村土地制度安排。一方面，人民公社解体后，集体成员之间及其与集体之间存在着身份关联和财产关联，而以集体土地所有权及其他集体所有权为基础的财产关联则是其核心和基础，丧失集体土地所有权及以之为基础的财产关联，身份关联亦毫无价值。另一方面，集体土地所有权成为中国特色社会主义社会中成员集体产生、发展及维持存在的法治基础。以史观之，农业集体化时期的成员集体的形成及后来的发展，均以集体土地所有权的形成及其制度化为基础，集体土地所有权制度已经成为我国农村土地相关法律制度及相关国家土地制度改革的法权基础和合法性依据。

农村土地“三权分置”下土地所有權、土地承包权、土地经营权的权利制度及运行机制设计，均以坚持集体土地所有权为根本前提。农村土地承包权制度和农村土地经营权制度均以集体土地所有权为基础，且两个权利制度及运行机制设计应当服务于“落实集体所有权”的目标定位。同时，集体土地所有权成为农村土地经营权和农村土地承包权有效运行的重要推动力，这主要体现为集体土地所有权有效实现的要求，通过制度传导给农村土地经营权和农村土地承包权，并通过农村土地经营权、农村土地承包权等相关制度予以实现；集体土地所有权还是农村土地“三权分置”改革中农村土地权属的最终拥有者，如以“转让”方式形成的农村土地经营权，原土地承包权主体必然彻底丧失对该土地的相关权属，在转让期限届满后即仅由集体土地所有权主体行使对该土地的所有者权利。可见，集体土地所有权制度安排对农村土地“三权分置”改革具有重要的驱动力。

（四）实现农村土地资源价值的逻辑起点

农村土地首先必然是一种重要的自然资源，其次才是重要的生产资料、市场要素。在中国特色社会主义的语境下，作为公有制对象的农村土地在政治形态上存在全民所有制和集体所有制两种类型，但在中国特色社会主义市场经济和中国特色社会主义法治体系中却是关键的市场要素和权利客体。农村土地作为重要、关键的自然资源，如何在中国特色社会主义市场经济中有效实现自身的资源价值，既是社会主义公有制多种实现形式的题中应有之义，更是农村土地权利相关制度安排的重要指向。作为集体所有制的基本法律实现形式，集体土地所有权是有效衔接公有制要求与土地法权设计的关键点，更是实现农村土地资源价值相关改革及农村土地“三权分置”相关权利制度建设的逻辑起点。

集体土地所有权作为农村土地“三权分置”的逻辑起点，并非单纯的财产权利，它具有极为丰富的政治内涵和经济内涵 [11]（P189）。农村土地资源价值的实现是长久以来我国农村土地制度变革的目标指向。尽管实现农村土地资源价值的提法主要属于经济学等非法学的观察和研究视角，但其蕴含的内容和要求完全契合集体所有制和集体土地所有权制度的价值定位。在改革实践中，若对农村土地“三权分置”改革的政策及改革思路把握不准，极易过于偏重农村土地承包经营权和农村土地经营权，而忽视“落实集体所有权”的要求及重要性，这实际上是混淆了农村土地资源价值实现与农村土地权利制度设计的关系。其正解在于，集体土地所有权是现行土地制度和国家相关土地制度改革的逻辑起点，是实现农村土地资源价值的根本前提。

三、农村土地“三权分置”对集体土地所有权制度的冲击

农村土地“三权分置”政策实质上是与“统分结合”的农村双层经营体制、集体所有制的有效实现等相契合的。然而，农村土地“三权分置”政策及其实践的重心却往往是农村土地的有效利用，极易忽视新型城镇化背景下集体土地所有权制度的时代功能，并对集体土地所有权制度造成冲击。

（一）对集体土地所有权主体制度的冲击

成员集体作为集体土地所有权的主体，是集体土地所有权制度长期变革的重要成果。2002年农业部的调查显示，集体土地所有权归行政村占有的占调查数的39.6%，归小组的占44.9%，行政村和小组共同占有的占14.7%，其他形式占0.8%[12]。尽管现行法律政策框架中的集体土地所有权并非虚位，但受到农村土地政策惯性的影响，我国集体土地所有权却明显被虚化。在以绝对公平为取向的“一轮” “二轮”承包中，集体土地实际上被零散发包给具体的农户。伴随着我国农村土地政策改革越来越强调以家庭承包为基础的农村土地利用效率，集体土地所有权制度的设计与发展明显落后于农村土地利用权方面的制度建设，尤其在“三提五统”废止后出现了“强调利用、忽视所有”的倾向。

在上述背景下，农村土地“三权分置”及其客观实践同样将重心落脚于农村土地的承包权、经营权等利用权层面，可能冲击集体土地所有权及“统一经营”。一是可能加剧集体土地所有权主体的虚化问题。成员集体在集体土地所有权乃至集体经济发展、基层社会服务等方面的功能越来越弱，甚至影响到集体对成员的凝聚力以及成员对集体的心理认同。二是可能增加集体之间、集体土地之间正常整合調整的难度。较之于“两权分离”，农村土地“三权分置”政策重在对经营权的设计。无论将之作为债权性质的土地租赁权，抑或作为用益物权性质的承包经营权，在法律予以有效期限内严格保护之下，集体之间、集体土地之间的调整整合难度必然增加，弱化了集体功能。

（二）对集体土地利用权实现的冲击

“财产属于集体、分配归成员、实行民主管理、成员有严格的身份特征、成员的入退不影响集体组织的存续”[13]，这是集体土地法律变迁历史向我们揭示的重要事实。然而，集体所有制并不意味着集体土地所有者对集体土地不能享有利用权，集体土地所有者的身份特征并不影响到集体土地所有权之利用权能的有效实现。这是因为，集体土地所有权在根本性质上属于一类特殊的所有权，原则上均应拥有占有、使用、收益及处分的权能。不过，因所有制及其他因素之考虑，国家在制定农村土地制度时才做了一些特殊规则设计，对部分权能、权利内容做了一定的限制。这也是导致部分人士将集体土地所有权误解为非财产权的重要成因。

当然，集体土地利用权实现仍然面临行使主体、行使程序、责任承担等缺失的问题。在此背景下，农村土地“三权分置”改革极可能加剧集体土地利用权的实现成本，进而冲击成员集体利用集体土地的权利。客观上，这与统分结合的双层经营体制并不相符。尤其在强化利用、淡化所有的政策惯性影响下，无论在制度上还是在实践中，由集体土地所有权主体直接或间接利用集体土地均不现实。此外，农村土地“三权分置”改革极可能导致进一步固化农村土地承包权和农村土地经营权等使用方面权利的后果，尤其可能将农村土地经营权用益物权化，这势必增加适度规模经营及调整土地利用格局的成本，反过来又不利于农村土地“三权分置”原初目标的实现。

（三）对集体土地收益权实现的冲击

现行农村土地制度经由以绝对公平分包土地的方式逐渐形成。后续改革中 “增人不增地、减人不减地”原则的引入和推广，在稳定承包关系的同时，进一步固化了已获得土地承包权的农民的土地权益。其后，《农村土地承包法》《物权法》将农户获得承包地的权利在法律层面界定为农村土地承包经营权，并将之作为重要类型的用益物权写入法律，提出实现承包关系的长期稳定。这在形式上是将农民获取的承包地权益予以法律化并赋予法律权威的保护，其实质在于，原本仅将农村土地作为农民所使用的生产资料，通过立法将之固化甚至“异化”为具体农民的私有财产权（并非完全意义上的私人所有权）。

在固化农村土地权利的制度安排下，集体成员的流动性以及集体成员身份取得与丧失的现实可能性，与固化的农村土地权利制度设计之间必然存在明显的不协调甚至发生冲突。从目前来看，“无地农民”、土地适度规模经营难等问题并不能通过农村土地“三权分置”改革得以完全解决。集体土地所有权的收益权能（即集体土地收益权）仍然受到原有制度安排及实践的制约。一方面，基于对农村土地利用权利的固化安排，集体土地所有权仍然很难直接实现集体土地所有权应当享有的收益方面的分配权；另一方面，集体土地所有权所支撑的集体公共产品供给、集体成员之间二次分配功能等必然受此影响，影响集体社会分配功能的实现。

（四）对集体土地所有权制度功能的冲击

功能性是法律的重要特征[14]（P578）。在现代法治社会，法律是社会公众甚至法学界用以创造新型社会的工具[15]（P378）。在依法治国的语境中，集体土地所有权制度功能必然是具有整体性、基本性的正向功能，即主要体现为维护和发展社会主义的所有制、支撑成员集体范围内二次分配功能、助推农村土地“三权分置”改革、促进农村土地资源价值实现等方面。

集体土地所有权制度的基本功能主要包括调节集体成员收入分配、实现农村土地资源价值、促进社会主义民主实现、传承互助协作传统等。集体土地所有权制度功能在集体土地所有权制度运行实践中形成。农村土地“三权分置”改革理应担负起实现上述功能的使命，但由于受制于长期以来淡化所有权的改革思想，难免会对集体所有权制度的诸多功能带来冲击。

四、农村土地“三权分置”与集体土地所有权制度的调适

农村土地“三权分置”改革冲击集体土地所有权制度的根本症结，在于未能有效协调好集体、成员、利用者在农村土地上的利益分配关系，甚至加剧了既有利益关系的失衡。如何有效落实集体所有权，需要以实现农村土地“三权分置”改革与集体土地所有权制度功能的调适为思路，解决好六大理论及实践难题。

（一）协调农村土地价值实现与农村土地资源管理

农村土地同样是一种重要的资源，具有实现土地价值的客观需求。基于对集体所有制维护以及对农村土地有效利用的客观需求，公权力必然且必须介入农村土地价值实现之中。然而，公权力的介入必须把握好度。农村土地“三权分置”改革提出至今，大多仍停留在政策及试点层面，很多地方的改革探索主要是由公权力主导推动的，公权力的行使边界仍然是模糊的。

落实集体所有权同样应当协调好农村土地价值实现与农村土地资源管理的关系。笔者建议：一是国家应当通过立法明确农村土地资源管理权，厘清农村土地资源管理的边界、方式、程序、内容等；二是坚持在合理的农村土地资源管理价值导向的基础上，农村土地“三权分置”改革应当以农村土地价值实现为立足点和改革指向，更加注重集体、成员及土地实际利用者之间土地收益分享的公平性；三是在农村土地价值实现与资源管理存在冲突时，应当在个案中更加注重保护农村土地权利主体的合法权益。

（二）协调集体土地所有权实现与农村土地承包经营权保护

20世纪80年代以来，农村土地的所有权与承包权的“两权分离”极大地解放了长期被束缚的农村生产力。随着农村土地承包经营权用益物权化的改革与固化，以户为单位的农村土地“两权分离”制度构造导致了日益严重的土地零碎化等问题。一方面，强化农村土地承包经营权，并力求以之为基础不断增加农民财产性收入，但相對忽视了集体土地所有权。另一方面，对农村土地承包经营权的用益物权立法以及农村土地承包关系的“长久不变”，必然固化农村土地利用层面的权利，增加改革成本。在此背景下，集体土地所有权制度建设大多处于停滞状态，而集体土地所有权制度建设不足问题，反过来又制约乃至影响以其为基础的农村土地“三权分置”改革。

笔者认为，协调集体土地所有权实现与农村土地承包经营权保护，主要措施包括：一是结合新型城镇化发展需要，重新辨识成员集体的现代功能及其实现的必要性和可行性，完善集体土地所有权制度；二是进一步完善、细化集体土地所有权制度，尤其要在农村土地“三权分置”下，切实按照《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定，“充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”；三是有效认知统分结合的双层经营体制，切实促进“统一经营”，实现农村土地的多元化利用；四是理清农村土地“三权分置”下所有权、承包权、经营权各自的内涵与外延以及相互间的内在关系、生成机理等；五是农村土地“三权分置”下当所有权、承包权、经营权相互之间发生冲突时，应当坚持在不损害所有权的前提下，按照契约精神和市场规律协调承包权与经营权冲突。

（三）协同保护农村土地承包权与农村土地经营权

在农村土地“三权分置”提出以前，大规模的适度规模经营主要是由政府推动的。事实上，无论是否由政府主导和推动，即使发生农村土地承包经营权主体主动或被动违反承包地流转协议的情况，相应的损失也大多由承包地流转对象承担。过于保护农村土地承包经营权主体，而忽视对承包地流转主体权益的保护，已经成为农村土地“三权分置”改革必须回应的现实问题。

落实所有权与稳定承包权关系密切，改革必须协调好农村土地承包权与农村土地经营权的关系，对农村土地承包权与农村土地经营权予以均衡保护。主要建议包括：一是平息农村土地经营权之土地租赁权与用益物权之争，从立法上细化“农民家庭”获得农村土地承包经营权作为“落实集体所有权”主要形式之规定②，以消解农村土地“三权分置”对集体所有制的冲击。二是从中国特色社会主义实践及其有效制度需求出发，更好地平衡相关主体利益关系，更宜于将农村土地经营权列入《物权法》中的“用益物权”；同时，切实赋予集体土地所有权对农村土地及其收益的最终取回权，并通过特定形式的“地租”收取规则的设计与实施，“抵消”农村土地经营权物权化对集体土地所有权所带来的冲击。三是完善农村土地经营权的主体、内容、实现等规则。四是强化农村法治教育与宣传，增强守法意识，树立法律权威。五是细化农村土地承包权与农村土地经营权转换的运行机制和基本规则。

（四）协调集体功能实现与土地利用效率提升

长期以来“强化利用、淡化所有”的改革实践，使得集体土地所有权及集体功能逐渐虚化。农业税废除和“三提五统”废止，影响了集体收益尤其是经营性资产、经营性收益的增长，进一步加剧了上述问题。如，截至2014年，重庆市的农村集体总资产为199.1亿元，其中，资金33.8亿元，占17%；资产165.3亿元，占83%。农村集体土地总面积为10649.1万亩，其中，农用地为9557.1万亩，占89.7%；建设用地为713.4万亩，占6.7%；未利用地为378.5万亩，占3.6%。在资产构成中，经营性资产占比不足10%，主要集中于巴南区、沙坪坝区、江北区、南岸区、九龙坡区等地，90%以上的资产为公益性设施设备。

实际上，集体功能实现与土地利用效率提升之间并无必然矛盾。农村土地利用效率是农村土地“三权分置”改革的重要目标，是形成集体功能实现所需物质基础的重要来源。为此，农村土地“三权分置”改革同样应当处理好集体功能实现与土地利用效率提升的关系，即在不违背公有制、不违反土地用途严格管制以及不改变农民根本利益的基础上，坚持引入市场机制，将其作为农村土地资源配置的基本手段；同时，适度引入政府干预，不断提升土地利用效率。

（五）协调集体、成员、利用者的农村土地收益分配关系

农村土地利益分配是农村土地“三权分置”改革的核心主线。农村土地“三权分置”下集体、成员、实际利用者之间农村土地收益分配的失衡，是农村土地“三权分置”改革面临的现实障碍和主要问题。农村土地“三权分置”改革更应当建立公平与效率并存的价值取向，构建集体、成员、利用者之间公平的农村土地收益分配关系。主要措施包括：一是尽快推出《农村集体经济组织条例》，重构农村集体经济组织，明确集体成员资格条件等一大批规定，坚持农村集体经济组织作为成员集体的法定代表者，允许成员集体通过直接或间接投入农村土地等资源，形成并获得相应的使用性收益。二是有效协调农村土地的所有权主体、承包权主体、经营权主体的土地利益关系，构筑公平、合理的农村土地利益分享机制。即首先应当由农村土地承包权主体与农村土地经营权主体之间依据协议约定，共同分配农村土地收益，其次由集体土地所有权主体依据集体所有权及其与成员之间的承包协议分配集体土地收益。三是探索灵活、多样的成员集体对农村土地收益的分享方式和分配机制，同时，避免因集体不参与或少参与农村土地收益分配而拉大农村土地资源初始分配的历史性不公平所造成的客观差距。

（六）协调农村土地“三权分置”改革与其他相关制度改革

包括农村土地“三权分置”改革在内的深化农村改革，并非是一项独立的实践探索，而必然是与其他相关制度改革联系在一起的。一方面，农村土地“三权分置”改革与宅基地制度改革、集体经营性建设用地“入市”、土地征收制度改革等实践具有明显差异；另一方面，农村土地“三权分置”改革与包括上述实践在内的农村改革实践探索又是密切相关的。

落实集体所有权必须要协调好农村土地“三权分置”改革与其他相关制度改革的关系。一是坚持协同性理念，将协同性理念贯穿于农村综合改革的各个方面。二是明确相关改革之间的共性与差异，尤其要识别所存在的各种差异是否具有客观性、科学性、合理性，并以之作为改革的特色及制度规则设计之基础。三是在改革方案和改革思路上，充分借力科层次理论及其实践权威，采取自上而下与自下而上相结合的做法，即相关探索尤其是创新应当源自于基层，基层探索成熟后上升为立法；相关重大改革决策应当首先由中央决定，然后开展自上而下的探索和制度设计。

注释：

①在20世纪80年代中期，人民公社体制解体后的农村集体经济组织并未按照预期发展起来，加之受“强化利用、淡化所有”为导向的农村土地制度改革以及取消“三提五統”的影响，大多数成员集体或农村集体经济组织丧失了形成集体收益的渠道，集体土地成为集体最主要的资源和资产。

②尽管《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出“农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式”，但农户享有承包经营权未必就等于集体所有，这种政策性规定及其提法是否能够完全转换为法律规定，其在立法上究竟体现为何内容，均需要立法者做细化规定。

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责任编辑 刘绛华