社会组织如何参与养老服务业发展

夏艳玲　胡海波

[摘要]支持社会力量参与养老服务业并发挥主体作用，现实意义重大。目前社会办养老机构遭遇发展瓶颈，社区居家养老服务参与有限，老年消费市场发展缓慢。不同类型的社会组织发展障碍不同，社会办养老机构等专业性机构缺乏有效的治理结构，社区服务组织等运营性组织内生动力不足，保护性组织管理体制不顺，社会团体等自治性社会组织规模有限。应改善社会组织参与养老服务业的社会环境，加强对社会组织的扶持力度，推动社会组织替身自身发展能力。

[关键词]社会组织 养老服务业 社会参与 广西

[作者简介]夏艳玲（1981-）女，河南南阳人，副研究员，广西财经学院财政与公共管理学院教师，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，研究方向：社会保障政策研究；胡海波（1988-），河南信阳人，广西民政厅社会福利处，副主任科员，研究方向：民族地区社会政策。

随着党和政府对养老服务业的重视，发展养老服务业已经不仅仅是积极应对人口老龄化，保障和改善民生的重要举措，也成为经济发展的新增长点，是扩大内需、刺激消费、增加就业、实现经济转型的战略选择。支持社会力量参与养老服务业发挥主体作用，既可以实现养老服务的多元投入机制，又对政府转变职能，提升政府公共服务的效率和增强对民众养老需求的回应性有重要现实意义。

一、社会组织参与养老服务业现状

（一）社会办养老机构发展遭遇瓶颈

机构养老服务的提供主体是公办养老服务机构和社会办养老机构。社会办养老机构绝大部分是民办非企业单位，近些年，广西社会办养老机构快速增长，目前社会办养老机构比重达到1/3以上，在社会养老服务体系中发挥越来越重要作用，但社会办养老机构普遍规模小，管理水平低，床位利用率较低，普遍存在着“用地难、融资难、运营难、用工难、医养结合难”问题，导致养老服务内容单一，专业化程度低，社会认可状况不佳，缺乏可持续发展能力。根据2014年国家统计局对南宁2家公办养老机构、6家民办养老机构的调查，超七成养老机构为小规模类型、75%养老机构存在资金紧张问题、医务人员和护理人员人才相对缺乏，机构养老有待进一步健全。

（二）社会组织参与社区居家养老服务有限

广西社区养老服务通常是以社区互助养老设施、社区服务机构、社区养老机构三类主体提供。社区互助型养老机构是依托居委会办的微型的五保村、幸福院等互助型养老机构，广西社区互助养老设施床位比重达到2/3以上，是社区居家养老服务的提供主体。其次是社区服务中心和社区服务站等床位比重达到1/5以上，还有其未登记的敬老院等社区养老机构。总体上，社区居家养老服务服务内容以老年娱乐活动、老年餐桌为主，服务内容比较单一，一些五保村、幸福院等床位利用率不高，社区老年人参与积极性不高，社区养老服务机构经营困难，社区志愿活动缺乏常态化的机制。受制于社区服务和社区照顾，社区养老服务发展则更为滞后。截至2014年底，全区共有各类社区服务机构906个。其中社区服务中心82个，社区服务站524个，其他社区服务机构300个。从发展趋势看，社区服务中心、社区服务站、便民利民网点都呈现下降趋势，势必会影响社区养老服务等功能的发挥。

（三）老年消费市场发展缓慢

广西老年人以农村居多，根据广西第六次人口普查资料显示，广西65岁以上人口中，依靠家庭其他成员供养的占55.4%，劳动收入占23.4%，离退休养老金占13.6%。因为老年人收入水平整体较低，消费能力有限，针对老年人细分的老年医疗保健业、老年日用品业、老年金融保险业发展缓慢，老年服务业还是以老年药品、保健品为主，老年日常用品以老年人的服务、生活用品为主，为老年人设计的健康储蓄计划、证券投资计划等老年人金融保险产品极其缺乏。目前，老龄产品种类少，专业化程度低，市场细分不够，企业多为中小企业，研发能力有限，缺乏专营的品牌。

二、社会组织参与养老服务业的类型和障碍

（一）养老服务业社会组织的类型模型

养老服务业具有一定程度的准公共产品性质，带有一定的福利性，对困难老人的养老服务实行兜底。按照公共性和市场性高低，可以将养老服务业社会组织分为四类。

自治型。无法通过市场解决而又必须控制其使用权的一类服务组织。如养老服务业行业协会、老年协会、志愿者组织等。通常以会员制为组织基础，居住在共同区域有着共同利益或者共同兴趣的一类人通过结社参与表达利益诉求，构建自律机制，提供养老相关服务。

保护型。无法依赖市场机制而又无法独占服务使用权的一类养老服务。主要是如乡镇敬老院和五保村等面向特定群体的保障性养老服务。

专业型。可以依赖市场机制但无法独占服务使用权的一类养老服务。如社会办养老机构，老年护理机构等需要专业的技术支撑。

经营型。可以依赖市场机制来实现，一定范围内共享服务使用权的养老服务。如社区服务中心，主要以社区全体居民为服务对象，受市场机制的影响较大。

（二）不同类型养老服务业社会组织的参与障碍

1.社会办养老机构等专业型社会组织缺乏有效的治理结构

社会办养老机构缺乏可持续发展能力，内部缺乏有效的治理结构，外部缺乏公平有序的制度环境。1998年《民办非企业单位（法人）章程示范文本》对民办非企业单位的组织架构做了具体的介绍，可是，实际上很多社会办养老机构由于规模较小，很少设立理事会、监事会等或者设立后履行职责不到位，组织的发展由发起人或者理事长一人带动和影响，缺乏制度化的操作规范和长期发展能力。由于非营利性质的养老机构出资行为不能参与分红，导致直接的回报性激励缺乏，引发民办养老机构人才匮乏，机构的专业化程度不够。

2.社区养老服务机构等运营型社会组织内生动力不足

社区社会组织在数量上呈现不断增长趋势，从目前社区社会组织参与养老服务业的类型来看，有以自发的自娱自乐为主社区公益组织，也有一些以服务和微薄营利为主的养老服务机构，但是数量不多，利用率不高。社区社会组织参与养老服务业的障碍主要表现在：社区社会组织设立“门槛”过高，导致很多社区社会组织无法成立；设立的社区社会组织内生动力不足，主要靠政府拨款和支持，社区居民参与积极性不高；社区社会组织的规模小，能力建设不足，对政府依赖性强，缺乏独立性和可持续性。endprint

3.保护型养老服务机构转型升级中体制不顺

敬老院等保护型养老机构是农村五保集中供养的场所，农村敬老院的性质一直定位不清楚，有的属于事业，有的属于民办非企业单位，有的还未登记，总体上来说，多数以乡镇办为主非营利性组织，国家提出对其实施社会化改革，在满足五保对象集中供养需求的前提下，支持敬老院升级为区域性养老服务中心，因为服务对象扩大，服务内容增加，需要更多经费保障，需要社会组织支持，需要市场化运营，可是因为转型后的机构性质规定不明确，现行的优惠扶持政策落实不力，影响了社会力量参与的积极性。

4.社会团体等自治型社会组织规模有限

养老服务业行业协会、老年协会等对养老服务业的会员制社会组织对养老服务业的发展有重要作用。广西养老服务产业联合会在2016年年初成立，参与单位数量有限，尚未发挥在行业管理、交流合作、调查研究等方面的作用。老年协会是农村老年人自我管理、自我教育、自我服务的群众性自发组织。广西近几年老年协会发展迅速，但是老年协会经济来源渠道单一，且缺乏制度化的保障，与两委和老龄委的关系不甚明确，管理人才和志愿队伍缺乏等问题困扰着老年协会的进一步发展壮大。

总之，不同类型养老服务业社会组织参与方式不同，面临的障碍各不相同，既有外部环境，也有政策主体方面的。

三、支持社会组织参与养老服务业发展的对策建议

1.改善社会组织参与养老服务业的环境

随着老龄化程度的加深，老年人群的增多，失能期的延长，人们对养老服务的需求不断高涨，而政府的财政负担不断加重，政府主导的特定人群养老服务提供方式已经不能满足人口老龄化的需要。因此，建立适合经济社会发展的覆盖城乡居民的社会化养老服务体系，需要政府转变职能，调整自身角色定位，将养老服务的生产和提供分开，适合社会提供的，交由社会来提供，让社会成为养老服务业的主体。世界银行提出了关于政府职能的“五核心使命论”即：奠定法治的制度框架，即立法和执法；保持政策环境的稳定，尤其是宏观经济政策；在公共服务和社会基础设施上进行投入；保护弱势群体；保护环境。社会组织具有灵活性强、对民众多样化的需求回应快等比较优势，鼓励社会组织参与养老服务业，一是要完善立法，简化手续，放宽民办非企业单位、社会团体的准入条件，严格执行最低标准；二是鼓励社会办养老机构的设立条件、资质认定和职称评定、优惠政策与事业单位一样，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠支持养老服务业；三是加强对老少边穷地区基础设施建设，重点对困难老年人、高龄老年人、失能老年人等群体提供养老服务。

2.加强对社会组织参与养老服务业的支持

目前广西对社会办养老机构的支持主要是建设补贴3000元，普遍低于周边的滇贵川等地，对民办养老机构的公益金支持30%也很难落实。因此加快发展养老服务业，必须加大对社会组织的支持力度。不仅仅是建设补贴，还需要补贴日常运营部分，除了养老服务供方补贴，也可以考虑对入住老年人进行补贴。目前养老服务的财政资金主要是公益金支持，要建立制度化的稳定渠道。通过各种优惠政策，吸引社会力量参与，推进政府购买养老服务，创新养老服务供给方式，形成政府、社会、市场的合作的多元供给机制。政府应该加大优惠扶持政策力度，以“扶持型”、“激励型”政策手段为主，综合运用多种政策工具，改变目前扶持政策偏软的事实。养老服务的政策工具体系应该包含投融资政策、税费优惠政策、人才保障政策、土地保障政策、规范化监督管理政策。

3.提升养老服务业社会组织的发展能力

完善养老服务业社会组织自身的自治和管理规范，健全民办非企业单位养老机构财产制度、社区社会组织的备案制度等，通过制度化提升自身发展的动力。建立养老服务社会组织的评估体系，包含对养老机构的分类及星级评定、对社会组织的信用评估及老年人能力评估等；把诚信建设纳入社会组织章程，开展组织诚信奖惩活动，发挥养老服务业行业协会在行业诚信建设中的作用。通过完善养老服务业的信息化系统，实施社会组织的信息公开制度，提升养老服务业社会组织的公开性和透明性，健全养老服务机构政府、社会和行业三位一体的监管体系。加快专业人才队伍建设，完善养老服务人才培训和教育制度以及就业制度，逐步完善养老护理人员从业资格和水平认证制度，将专业社工和相关志愿者结合起来。endprint