打造北京非首都功能疏解集中承载地

傅雯

设立雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进实施京津冀协同发展战略、积极稳妥有序疏解北京非首都功能作出的一项重大决策部署，是重大的历史性战略工程。雄安新区最重要的定位、最主要的目的就是打造北京非首都功能疏解集中承载地。

一、京津冀协同发展大棋局的关键一子

设立雄安新区，对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。

一是有利于探索解决“大城市病”新模式。规划建设雄安新区，打造具有相当规模、发展环境更优的集中承载地，一方面，将吸引部分功能在集中承载地集聚发展，有效缓解北京“大城市病”问题，促使北京实现“瘦身健体”；另一方面，推动北京非首都功能集中疏解，可以避免零敲碎打、盲目布局，提高疏解效率。

二是有利于培育全国创新驱动发展新引擎。规划建设雄安新区，是适应经济发展新常态，探索经济发展新模式的重要举措。通过推动创新驱动发展，可以集聚京津冀乃至全国以及国际创新要素和资源，打造具有世界影响力、国内领先的科技新城，培育经济发展新亮点。通过推进简政放权、管放结合、优化服务，深化行政体制改革，构建促进创新的体制机制，为全国其他地区作出表率和示范。

三是有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构。规划建设雄安新区，主要承接北京非首都功能及与之相配套的部分优质公共服务功能，将进一步强化要素资源的空间集聚，打造区域发展新的增长极，优化整合现有城镇体系，拓展区域发展新空间。

四是有利于促进区域协同发展。河北省与北京市、天津市发展差距悬殊，公共服务水平落差大，是京津冀协同发展亟待破解的难题，也是全国区域发展不平衡、不协调的典型缩影。规划建设雄安新区，通过集中承接北京非首都功能，提升产业层次、创新能力和公共服务水平，加快提升河北经济发展的规模水平和质量效益，缩小与京津两地的经济社会发展差距，实现区域良性互动，在促进三省市协同发展、协调发展、共同发展上探索新路子。

二、效法“大禹治水”，解决首都“大城市病”

雄安新区的设立是解决北京“大城市病”的客观要求。所谓“大城市病”，是指在长期的城市发展过程中，因城市资源过于集中、功能过于多元导致人口膨胀、交通拥堵、污染严重、生态恶化等诸多问题。近年来，北京作为我国首都，其建设管理在不断取得成绩的同时，也面临很多令人揪心的问题，主要表现在集中了过多的人口和功能，经济社会各要素处于“紧平衡状态”，也可以说是患上了“大城市病”，具体表现为：人口增速放缓，但总量持续攀升；交通总量持续增长，“首堵”问题长期存在；产业结构不够合理，疏解低端产业困难重重；能源消费总量攀升，雾霾问题严重，环境承载力不断下降。据统计，1978年～2016年，北京市常住人口从871万快速增至2173万；由于功能和产业过度集中，668平方公里的五环内常住人口超过1000万，人口密度一度接近16，000人/平方公里。此外，因就医、旅游、工作、培训等需要来京的短期流动人口规模达数百万人，形成长期流量，并主要集中在五环内。

那么，北京“大城市病”的病因是什么？具体原因很多，最核心的一点就在于城市功能过多，影响了核心功能的发挥。多年来，北京承载了政治中心、文化中心、经济中心、金融中心、科研中心、教育中心、医疗中心等诸多功能，资源过于集中。大而全的中心功能必然吸引大量人口流入，而人口膨胀到“天花板”正是北京“大城市病”的典型表现之一。

要治理北京的“大城市病”，核心问题就在于疏解北京非首都功能，降低北京人口密度，促进经济社会发展与人口资源环境相适应。习近平总书记多次用“大禹治水”的比喻，阐述疏解北京非首都功能、治理“大城市病”的道理。2014年2月，习近平总书记考察北京时，明确提出京津冀协同发展的重大战略，明确定位北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，并提出“要坚持和强化首都核心功能，调整和弱化不适宜首都的功能，把一些功能转移到河北、天津去，这就是大禹治水的道理。”2017年2月，习近平考察北京城市副中心建设，再次强调，“治理大城市病，要学大禹治水之法，光堵不疏不行。”

以“大禹治水”之法治理北京“大城市病”，至少有三个层面的含义：其一，解决北京可持续发展、京津冀协同发展等问题，要坚持政府引导、市场决定。“不能只是让水自然地流，还要有疏导。”也就是说，虽然政府不能代替市场决策，但可以引导市场。其二，解决北京中心城的问题不能囿于北京中心城的视野，要有区域、全国甚至全球的思维，要跳出北京解决问题。其三，“大禹治水”还意味着要把北京的“大城市病”治好，必须具备足以抗衡北京吸引力的“反磁力”。这个反磁力非常重要的基础就是具有一流的品质，规划建设雄安新区所坚持的“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念，正符合这一要求。

三、牢牢把握定位，打造北京非首都功能集中疏解承载地

从国际经验看，解决“大城市病”基本上都是用了“跳出去建新城”的办法，迄今看也是有效的、成功的。伦敦、巴黎、东京、首尔等大都市的新城建设主要布局在核心区域之外、都市圈之内，新城建设确实疏解了核心区域部分人口和产业，对核心区域“大城市病”治理发挥了明显作用。在世界一些知名大城市，旁边也有伴城。例如，美国纽约之外有新泽西，旧金山附近有圣荷西等；以色列的特拉维夫之外，有创新之城海法；日本东京50公里之外，则有作为高新产业集聚地的科学城筑波。从我国经验看，改革开放以来，通过建设深圳经济特区和上海浦东新区，有力推动了珠三角、长三角的发展。因此，设立雄安新区，既贯彻了协同发展、创新发展的时代思考，也吸收借鉴了国内外有益经验，为拓展区域发展新空间探索了一条新路，体现了以习近平同志为核心的党中央高超的政治智慧、宏阔的战略格局、强烈的使命担当。

联系具体实践，雄安新区建设要开好局、起好步，深入有效推进，建设成为北京非首都功能疏解集中承載地，需注意三点：

第一，要坚持以习近平总书记重要指示精神为指导。要用最先进的理念和国际一流的水准设计建设，坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”，努力将雄安新区打造成为贯彻新发展理念的创新发展示范区。要坚持先谋后动、规划引领，借鉴国际经验，高标准编制新区总体规划等相关规划，组织国内一流规划人才进行城市设计，规划好再开工建设，决不留历史遗憾。要保持历史耐心，有“功成不必在我”的精神境界，尊重城市开发建设规律，合理把握开发节奏，稳扎稳打，一茬接着一茬干，为经济社会发展作出贡献，造福子孙后代。

第二，要牢牢把握新區定位，拓展京津冀区域发展新空间。雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是北京非首都功能疏解集中承载地。具体定位有四点：一是绿色生态宜居新城区。雄安新区建设要充分体现生态文明建设的要求，成为生态标杆，坚持生态优先、绿色发展，不能建成高楼林立的城市，要疏密有度、绿色低碳、返璞归真，自然生态要更好。二是创新驱动引领区。雄安新区不能搞成工业集聚区，更不是传统工业和房地产主导的集聚区，而是要在创新上下功夫，成为改革先行区。要坚持实施创新驱动发展战略，把创新驱动作为雄安新区发展的基点。三是协调发展示范区。雄安新区要发挥对冀中南乃至整个河北的辐射带动作用，促进城乡区域、经济社会、资源环境协调发展。要通过集中承接北京非首都功能，为有效缓解北京“大城市病”和天津、石家庄市区“瘦身”问题创造空间，促进河北城乡区域和经济社会协调发展，为京津冀建设世界级城市群提供支撑。四是开放发展先行区。要适应经济发展新常态，主动顺应经济全球化潮流，坚持对外开放，在更大范围、更宽领域、更深层次上提高开放型经济水平。

第三，要正确理解雄安新区与北京城市副中心的关系。作为推进京津冀协同发展的两项战略举措，建设北京城市副中心和河北雄安新区，将形成北京新的两翼，拓展京津冀区域发展新空间。雄安新区与北京城市副中心都肩负着疏解北京非首都功能的任务，既各有侧重、各具特色，又遥相呼应、紧密合作。从首都区位看，北京城市副中心、雄安新区作为两翼分列北京中心城区的东侧和西南，定位清晰、错位发展，拱卫首都实现新腾跃；从河北区位看，雄安新区和以2022年北京冬奥会为契机推进建设的张北地区，呈现一南一北，同样是带动燕赵大地腾飞的两翼。因此，雄安新区既不是一些人一厢情愿认定的“声东击西的迁都”，也不是在通州北京城市副中心之外再建一个“首都副中心”。要牢牢把握非首都功能疏解集中承载地的首要定位，加强同北京、天津、石家庄、保定等城市的融合发展，特别是要同北京中心城区、城市副中心在功能上有所分工，实现错位发展。

第四，要协同推进非首都功能疏解集中承载地与创新发展示范区建设。雄安之新，在创新驱动。如果仅仅关注雄安作为非首都功能疏解集中承载地的功能，而忽视了它作为新发展理念的创新发展示范区的功能，就看不到规划建设雄安新区初衷的根本所在。雄安新区绝非传统工业和房地产主导的集聚区，而是以创新驱动为发展基点，进行制度、科技、创业环境的改革创新，吸引高端高新技术企业集聚，建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合的创新发展示范区。雄安新区所承接的非首都功能是北京疏解出的与全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心无关的城市功能，包括行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等。具体而言，就是承接的疏解功能要符合新区发展要求，同时也要根据疏解功能，有针对性地优化新区规划空间布局。要增强新区的自我发展能力，紧跟世界发展潮流，有针对性地培育和发展科技创新企业，发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能，打造在全国具有重要意义的创新驱动发展新引擎。

（责编 / 傅建芬）