欠发达地区新农村建设：问题与出路

杨解生

[摘 要]经济发展进入新常态下，中西部欠发达地区新农村建设出现了资金投入缺乏建设长效性、文娱生活缺乏对口适应性、社会管理缺乏农民主体性等问题，影响了全国“全面建成小康社会”的协同推进力度和进度。按照供给侧结构性改革要求，推进社会主义新农村建设，其重点在于夯实基础和补齐短板，必须优化农业产业结构、增强农村产业发展的内生动力，优化基础设施建设、增强农村建设人居环境的凝聚合力，优化社会事业投入、增强农民健康生活的活力，优化基层民主建设、增强农村自主管理的能力。

[关键词]新农村建设；经济新常态；供给侧结构性改革

[中图分类号] F320

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）07-0082-07

2016年中央1号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确提出了六项重点工作，即持续夯实现代农业基础、提高农业质量效益和竞争力，加强资源保护和生态修复、推动农业绿色发展，推进农村产业融合、促进农民收入持续较快增长，推动城乡协调发展、提高新农村建设水平，深入推进农村改革、增强农村发展内生动力，加强和改善党对“三农”工作的领导等。按照中央“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的部署要求，各地进行新农村建设已有十年，在农业发展、农村改革、农民富裕等方面取得了丰硕的成果。但在经济发展进入新常态下，中西部欠发达地区新农村建设也出现了建设水平低、运营模式陈旧、农民参与度和认同感低等问题，影响了全国“全面建成小康社会”的协同推进力度和进度。本文拟从供给侧改革中农业农村农民需求视角，描绘欠发达地区新农村建设的现实状况，分析存在的问题，提出相应的对策建议。

一、供给侧视角下推进新农村建设的研究背景

供给侧改革这一经济学术语，最早见于2015年11月10日的中央财经领导小组会议，并在同年12月国务院常务工作会议之后被正式提上国家层面。供给侧是与需求侧相对而言的。改革开放30多年来，中国经济高速发展的主要思路是需求侧管理，即拉动经济的三驾马车：投资、消费、出口。这一思路认为，经济增长动力不足，主要在于需求不足，必须刺激需求来拉动经济。无论是2008年4万亿的刺激计划，还是近一两年来的连续降准降息，都属于需求管理。但2015年以来的全国经济发展形势不同，虽然外汇储备、贸易量、生产加工量早已全球领先，但产品档次不高，衣服玩具等低端产品大量滞销，钢铁玻璃等浅加工产业产能过剩，还有相对优质高端的教育、医疗、金融、娱乐等产品供给都无法得到有效满足。这样的情况，仅靠投资、出口等需求侧管理是很难解决的，必须从供给侧实行结构性改革。国产智能手机即是一个很好的例证。手机出现之前，人们没有有效需求。智能手机出现后，国产智能手机带动了大量的消费需求。据统计，2015年中国智能手机厂商的出货量与三星苹果出货的总和持平，占全球手机份额的42%，全球手机市场十大品牌中国占了7席。因此，推动供给侧改革，必须从生产领域加强优质产品供给，减少低端无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好地适应需求结构变化[1]。

按照供给侧结构性改革要求，推进社会主义新农村建设，笔者认为，其重点在于夯实基础和补齐短板。夯实基础，即夯实农业发展基础，关键是围绕市场需求进行农业生产，进一步优化资源配置，提高优质农产品生产销售，提高农产品市场竞争力；补齐短板，即抓好基础设施建设，关键是围绕农民需求加快推动城镇公共服务向农村延伸，建好、管好、护好农村基础设施，推进农村劳动力就业创业和农民工市民化，大力实施脱贫攻坚工程，坚决打赢脱贫攻坚战。

二、供给侧视角下欠发达地区新农村建设存在的问题

过去几年里，受传统思维定势影响，各地新农村建设主要从政府需求侧考量，为众多新农村建设地区投资建设公路交通、水利灌溉、饮用自来水等各类基础设施，大规模推进农业产业化、标准化发展，为农民增收致富提供产业支撑，以便农民有更富裕的生活条件和更便利的交通、物流、资讯来扩大农村消费市场，实现投资-产出-消费的闭合循环。新常态下，这种政府主导的新农村建设模式，出现了一些亟待解决的问题。

（一）从资金要素供给上看，部分地区资金投入缺乏建设长效性

1.工业反哺力不够强。对于一个地区而言，其工业化发展程度决定了新农村的建设水平。只有工业化达到相当程度，才能实现工业反哺农业、城市支持农村。人均GDP是衡量一个地区工业化发展程度的重要参考指标。表1中，各省区市发展水平严重不均衡，沿海发达省份发展领跑全国，中部、西部省份依然比较落后，地区发展差异十分明显。因此，这种工农、城乡二元结构依然存在的现实，导致“工业反哺农业、城市支持农村”的效果不够理想，也必然驱使广大中西部地区新农村建设仍然以农业基础设施建设为重点，以农业建设为中心，对于中央提出的推进农业人口市民化、加快以人为核心的新型城镇化等重要任务则没有能力实现。更深层次而言，由于中西部地区整体工业化进程落后于全国，农业发展还担负着保障粮食生产安全、支持工业化进程等任务，财政转移支付能力还相当薄弱，推进新农村建设资金压力自然十分巨大。对于众多新农村建设地区而言，建设资金的投入单纯依靠政府财政资金，是远远不够的。而农村集体经济薄弱的现状，更加导致新农村建设的水平和质量比较低，仅能实现低水平的公用基础设施建设，对于农村公共文化设施、村民休闲娱乐设施等则无暇顾及。

2.财政投入不够大。新农村建设需要大量的资金投入。一个小县的新农村建设投入动辄在千万元以上，对于众多中西部落后地区而言，要完成这一天量投入，既要求有一定的财力基础，又要求对新农村建设地区的自然资源进行必要的整合。但现实是，由于财税体制关系，中西部省份大部分市县乡财政普遍紧张，村级组织集体经济薄弱，以中部地区典型的工业发展转型相对滞后、农业发展相对落后的城市——江西省萍乡市为例，表2中，村集体经济低于10万元的占比达到755%，对于一个新农村建设村点动辄数十万元的投入来说，无疑是杯水车薪；再加之社会捐助、企业捐献没有形成常态，各地可以投入的财力十分有限。再者，受市场经济思维、平均主义观念影响，新农村建设地区的自然资源整合难度非常之大，难以发挥其经济价值。

3.农民增收幅度不够快。近年来各地经济下行压力越来越大，稳增长的任务越来越重，财政水平难以在较高的基础上继续支持农民收入大幅度增长，继续靠财政性政策补贴拉动农民增收越来越难，惠民支农政策的边际递减效应越来越明显。同时，由于农产品价格的逐渐走低，粮食连年丰收，国家粮价持续下跌，靠粮食价格上涨拉动农民增收效果越来越不明显。更为严重的是，农业生产资料价格持续走高，造成很多国家惠民政策的实际收入相当一部分被市场抵消，造成农民增收的压力不断增大。再者，依靠产业脱贫致富的作用发挥得还不够明显。目前一些地区农民在农作物种植和畜牧产品养殖过程中，多以零散种养为主，尚未形成规模效应和集群效应。农产品的加工大多停留在初加工、粗加工，精深加工很少，科技含量不高，经济附加值不高，竞争力不强，使得产业带动致富能力不理想。

（二）从生活要素供给上看，部分地区文娱生活缺乏对口适应性

1.新农村建设地区农民生活依然单调。经过新农村建设，各项物质生活日益丰富，但农村文化滞后建设则越来越明显。由于农村人口结构和流动性发生变化，传统的看大戏、逛庙会正在日趋减少，看电视、打牌等行为已经成为主流。特别是一些农民被“一夜赌富”现象吸引，逐渐从旁观者变成参与者，相当一部分农民在物质生活相对富裕和文化生活相对缺乏的“剪刀差”下，靠赌博消磨时光。

2.新农村建设地区文化投入低下。当前，虽然大部分新农村建设地区建设了乡镇文化站、村文化书屋，但这些基础设施的投入多为一次性，大部分没有设置固定的预算投入，多年不购买新图书、新设备，图书室陈列的图书基本为县市挂点扶持单位捐助的一些旧图书，缺乏阅读参考价值。在很多地方，文化设施被挪用、占用，基本陷入名存实亡。同时，农业税费改革后，大部分地区乡镇与县财政“分灶吃饭”，乡镇财力本就不足，仅能满足文化站干部的工资性发放，文化投入少，造成部分新农村建设地区农民文化生活极度缺乏。

3.新农村建设地区文化队伍建设弱化。绝大多数地区新农村建设重硬件、轻软件，重一次性投入、轻长期性建设，文化队伍配备人员少，且年龄偏大、专业知识老化，缺乏现代技术的掌握和运用。同时，绝大多数中西部地区的农村文化工作专业干部“专而不干”，大部分时间被政府和村委会安排做其他事情，或者忙于生产经营，没有精力和时间组织开展农民文娱活动，导致很多地区农民文娱生活处于随意自发状态。由于对少部分群众自发文娱生活缺乏扶持引导，很多传统民间文化技艺出现了“老人演给小孩看”的现象。

（三）从管理要素供给上看，部分地区社会管理缺乏农民主体性

1.社会管理难度增加。近年来受社会大环境影响，部分新农村建设地区由于先天存在一定的自然资源经济开发价值，拜金主义、个人主义等思想泛滥，加之一些乡镇、村、组干部非法损害农民利益，在新农村建设中征地拆迁、土地承包转让、公共利益分配、酬劳筹工等方面存在不公现象，使得传统农村社会管理理念和价值观念发生改变，农民“仇富”“仇官”思想严重，官民对立、缺乏信任感，为和谐稳定的社会管控带来很大难度。

2.党组织作用发挥不够充分。农业与第二、第三产业的相互融合和渗透，导致新农村建设地区农村经济发展日趋呈现多元化，越来越多的农民开始摆脱长期存在的对农业资源要素的依附性，民主意识和法治意识不断增强，对农村基层党组织建设、引导农村发展提出了许多新的要求。农村基层党组织本应在新农村建设中起到战斗堡垒作用，对政治、经济、文化发展起到领导核心作用，但现实中受到传统宗族村落文化血缘性、等级性、封闭性、自足性等因素制约，领导核心作用发挥非常不明显，组织权责逐渐趋于模糊化。

3.人口空心化现象日趋严重。作为新农村建设主体的农民，其素养决定了农村社会管理的难易程度。据统计，目前，我国农民平均受教育年限只有7.3年，小学以下文化程度占38.2%、初中文化程度占49.3%、高中及中专文化程度占11.9%、大专及以上文化程度仅占0.6%；农村实用人才总量570万人，占农村劳动力的1.16%，受过专业技能培训的只有9.1%，接受过农业职业教育的只占5%[2]。可见，新农村建设和管理的主体——农民，整体文化素养仍然偏低，这种现状非常容易造成农村地区的不稳定。同时，在农村社会转型的过程中，大量的农村青壮年由偏远山区、贫困地区向城市转移，导致大量头脑灵活、视野开拓、文化素质较高的农民流出农村，大量留守儿童、留守妇女、留守老人聚居农村，导致农村社会管理难以吸收新鲜血液，群众参与度下降，社会管理逐渐趋于断层化、空心化、单向化。

三、基于要素供给对欠发达地区新农村建设的路径探析

习近平总书记指出，供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，重在用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，提高全要素生产率[3]。这一重要论述也可以用在中西部落后地区的新农村建设中，在产业结构、群众需求、社会管理等方面优化要素配置，提高要素管理能力，推进新农村建设更符合实际、更贴近群众需求、更可持续发展。

（一）优化农业产业结构，增强农村产业发展的内生动力

1.突出产业化推进。重点建设农业产业功能区，逐步增强农业产业化的耦合作用，以农业产业功能区带动新农村建设，促进农业产业功能强化[4]。充分发挥各地的区域优势，制定区域发展规划，避免无序竞争，注重特色发展，把各地的优势农产品做大做强，尽快形成区域性主导产业，为新农村建设地区提供产业发展模式和路径选择，也为新农村建设提供基本的物质和经济基础。

2.突出标准化生产。在发达国家，农产品深加工已经占70%以上，我国中西部地区比例还比较低，基本处于“种什么吃什么”“种什么买什么”的传统农业发展模式。今后，要按照市场经济发展规律要求，广开渠道、多种经营、突出特色、搞活产业，运用工业理念和市场手段，既面向城市市场开发产品，又注重满足农民需求抓好种养，既发展大规模深加工农业，又发展具有地方特色的中小企业，尽快推动农产品向质量型、高附加值型转变，使农业真正成为推动新农村建设的有力产业。同时，大力推行农业标准化生产，把农田建设、产品生产、农业旅游等融为一体，积极构筑适合各地农业现状的发展模式，不断提高农业综合生产能力。

3.突出市场化改革。要依托电子商务进农村，创新农产品流通形式，积极打造农产品品牌。全面打通新农村建设地区的交通闭环，加快完善农村物流体系，发展现代物流产业，确保鲜活农产品“绿色通道”畅通无阻。同时，对众多新农村建设地区外出务工的农民，要积极转变观念，鼓励引导外出务工人员返乡创业，带动本地农民致富。注重鼓励和引导农民发展各类专业合作组织，以降低交易成本，规避经营风险，提高农业生产组织化程度。

（二）优化基础设施建设，增强农村建设人居环境的凝聚合力

1.坚持建设规范化。规划是一切建设的前提和基础。规划做好了，新农村建设各项工作才能有章可循、有据可查。如果一个地区新农村建设，没有科学合理的规划，就无法打开新农村建设地区承接工业反哺的局面。今后，各地在开展新农村建设中，要牢固树立“农民是新农村建设的主体和受益者”的思想，各项村落规划要经过农民讨论和民主决策，不能违背农民意愿，采用大拆大建、强拆强建等行政手段，避免新农村建设模式化、运动化。要坚持做长远规划，注重与当地产业经济、人口结构、地理形态等相结合，从住房、自来水、厕所、文娱设施等方面做出详细规划，注重防止农业面源污染、农业生活垃圾污染，引导建设宜居宜业宜游的新农村。

2.坚持信息化引领。很多地方政府都知道推进农业产业化、农民市民化是增加农民收入的基本手段，[HJ2.7mm]但在新农村建设的实践中，不知道应该如何教育引导农民跟上政府的步伐。其根本原因，就是缺乏对现代农业科技发展和市场信息的了解和把握，缺乏对新农村建设以外城市新生活的认知和熟悉。以江西为例，截至2014年底，全省网民普及率仅为34.1%，其中农民网民普及率仅为12.7%，这一水平在全国处于中游，基本可以代表中西部地区的发展水平。因此，今后各地都应树立“互联网+”思维，加快农村互联网通讯信息设施建设，让农民融入到互联网时代的发展大潮中，真正让新产业连着国内外、新农村连着全天下、新农民连着新生活。

3.坚持农民主体性。现行的农村农业结构是围绕工业化和城市化而建立起来的，体现的是“农业支援工业、农村支持城市”的战略要求。中西部地区总体工业化水平还不高，工业反哺农业的能力还不够强。推进新农村建设，要注重以政府财政投入为引导、村集体和农民为主体、社会力量共同参与的多层次投入机制建设，使广大参与新农村建设的农民认识到，新农村是农民自己的新农村，幸福生活是靠自己建设出来的，切实发挥农民的主体性和主动性，用群众的强大力量共同建设新农村。

（三）优化社会事业投入，增强农民健康生活的活力

1.加大农村教育事业投入。新农村需要新农民。要不折不扣落实上级关于支农惠农的一系列政策，继续巩固发展农村文化教育事业，通过各种渠道增加民生事业资金投入，满足农民对各方面特别是精神文化生活的基本需求。要大力发展农村职业教育，加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，尽快提高农民素养、培育现代农民，努力把人口负担转化为人才资源。要注重因地制宜，在特色产业、乡村旅游、法治法律等方面加强教育培训，为培养本地人才提供支持。要注重发挥行业协会、职业院校等社会资源优势，促进沟通交流，培养优秀人才。

2.加强农村社保体系建设。继续完善新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村最低生活保障等基本社会保障体系，发挥社保稳定农村社会、促进农村经济发展、缓和农村社会矛盾的积极作用。有条件的地方，可以整合政府预算、上级补助、社会捐助等资金，成立社会救助中心，将医疗救助、教育救助、法律援助等整合，建设一站式的救助服务站点，为新农村建设中无劳动能力、无收入来源的贫困群体提供支持和帮助。

3.建立健全长效运行机制。新农村建设要在坚持以社会效益为主、适度兼顾经济效益的基础上，依靠为农民提供一些有偿服务来积累资金，实现健康良性发展。一些资金不足的地区，可以通过集中财力建设片区性、精品化的文化娱乐中心，减轻村村大小项目一起上的财政压力。

4.注重农村文化体系再塑。在建设新农村过程中，要充分保护农民的各种合法权利，大力发掘和弘扬优良的乡土文化资源，建立和发展以集体主义为核心的价值体系，培育农民自立自强、勤俭节约的精神，使传统集体主义成为开展社会主义新农村建设的核心价值理念[5]。要强化对农村网吧、电子游戏厅、KTV等场所的管控，引导文化经营业主合法合规合情合理发展，引导农民树立正确的人生观和价值观。

（四）优化基层民主建设，增强农村自主管理的能力

1.抓好基层党组织建设。新农村建设需要政府的引导和投入，但最终的管理和发展必须靠农民自身。一方面，要立足村民自治，改变领导方式，探索推动新农村建设的有效领导机制。要优化农村基层党组织与村民自治组织的沟通机制，紧紧围绕村民自治和依法执政，以村民自治原则规范农村党组织的领导方式，通过村民代表会议，引导民主监督，督促村委会规范管理村内事务[6]。另一方面，由于近年来各地新农村建设中成长出了一批种养大户、致富能手，他们成功的经历，最切合农村实际，最容易为农民接受，他们的产业也最具示范辐射能力。要注重发现和培养这些人进入村党支部、村委会、村务理事会等组织，发挥他们在新农村建设中的带头人作用。

2.抓好村民自治建设。按照“依法建制、以制治村、民主管理、民主监督”的原则，让群众自我教育，干部自我约束。大力推进农村综合改革，以村务大事民主决策制度为突破口，解决农村热点、难点问题，从而提高农民参与村务管理的积极性，全面行使法律法规赋予的民主权利。注重把阶段性工作和日常性管理结合起来，制定切合实际、操作性强的工作规范，建立健全村规民约，促进新农村建设走向制度化、规范化的轨道[7]。

3.抓好农村社会矛盾化解。农村地区的各类矛盾是影响新农村建设和管理的一大隐患，要注重整合信访、公安、村委会、理事会等力量，发挥行政调解、司法调解、人民调解作用，开展经常性的矛盾纠纷排查调解工作，努力把矛盾解决在基层，解决在萌芽状态。更为重要的是，要通过各种途径和方式，重视乡村传统伦理权力结构中的其他力量，将其纳入乡村治理的制度框架内，让农民充分了解为建设新农村做出的各种决策，都是为了更好地保障他们的权益，以推动村民自治的规范化和实质化。要积极创建文明村镇、村组，有计划、有针对、有重点地实施文明创建，严惩农村地区赌博、盗窃等违法犯罪行为，为农民提供安全和谐的社会环境。

经济发展新常态下，主动适应和积极引领供给侧结构性改革，不可能一蹴而就，必须坚持新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，努力让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，实现中西部地区新农村建设的快速发展，确保与全国同步全面建成小康社会。

参考文献：

[1]习近平.在2016年1月26日下午主持召开中央财经领导小组第十二次会议的讲话[N].人民日报，2016-01-27（1）.

[2]陈剑.农村建设中的农民素质培养[J].人民论坛，2011，（2）.

[3]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10（2）.

[4]方政，刘鹏凌，邹能锋.试析新农村建设现状、问题和实现途径[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2012，（3）.

[5]薛克智.建设和谐新农村：问题、路径与措施[J].中国石油大学学报（社会科学版），2007，（2）.

[6]艾理生.农村基层党组织与社会主义新农村建设问题探析[J].衡阳师范学院学报，2007，（8）.

[7]周作武.关于社会主义新农村建设若干问题的思考[J].湖南行政学院学报，2009，（2）.

责任编辑 刘云华