伊拉克库尔德地区独立公投的由来与影响
王文娇 漆浩
2017年9月25日，伊拉克库尔德地区（以下简称“库区”）自治政府不顾伊拉克中央政府的强硬警告和国际社会的普遍反对，在库区管辖三省以及基尔库克地区举行独立公投。此次公投有300多万张有效票，民众投票率高达72%，其中92.73%的民众支持库区独立，库区自治政府主席巴尔扎尼高调宣布公投取得了胜利。10月16日，作为对库区公投的惩罚性举措，伊政府军以强硬姿态对库区控制的争议地区发起军事行动。政府军在48小时内轻取多处重镇，重挫库区实力和向独势头。在伊拉克政府和国际社会的多方压力下，库区做出重大让步，宣布“冻结”公投结果。此次公投既具有深刻的历史背景，又受制于复杂的现实因素。在打击“伊斯兰国”的斗争收官之际，此次库区公投的失败不仅为库尔德人的百年建国梦划上一个未知的问号，还为中东局势增添了更多的不确定性。
一、库尔德问题的由来
库尔德人总人口约3000万，主要分布在土耳其、伊朗、伊拉克和叙利亚四国接壤地区，其聚居地被称为“库尔德斯坦”，总面积约39.2万平方公里。由于人口分散在不同國家，而在各国人口数量较主体民族处于弱势地位，库尔德人遂成为中东最大的无国家跨界民族。
库尔德人自奥斯曼帝国时期起，就将建立独立的国家作为其奋斗目标。1639年，奥斯曼帝国和波斯帝国签署《祖哈卜条约》，库尔德斯坦第一次遭到分割。18世纪起，以博坦和索兰部落为主的库尔德部落酋长开始为民族独立进行抗争，发动了一系列暴动，虽遭到奥斯曼帝国与英国等欧洲列强的联合镇压，却播下了库尔德人独立建国的革命火种。第一次世界大战爆发后，库尔德凭借显著的战略地位成为交战各方关注的焦点。1919年，奥斯曼帝国战败，与协约国签订《色佛尔条约》，其中规定库尔德人可在指定范围内建立自治区或独立国家。这是历史上库尔德人最接近独立建国的一次机会，也是迄今为止四国库族谋求自治独立的主要法理依据。但这一进程最终被土耳其凯末尔政府打断，《洛桑条约》取代了《色佛尔条约》，根据新条约，库尔斯坦再次被分割，分属于伊拉克和叙利亚，库尔德问题就此产生。第二次世界大战后，以色列建国、南苏丹独立等事件进一步刺激了库尔德人的独立意愿。1945年成立的库尔德斯坦民主党（简称“库民党”）和1975年成立的库尔德斯坦爱国联盟（简称“库爱盟”）成为伊拉克库尔德独立运动的两股政治势力。1946年，伊拉克库区部落首领穆斯塔法·巴尔扎尼在苏联支持下成立了“马哈巴德共和国”，但很快崩溃。而萨达姆统治伊拉克期间，库尔德人曾经长期遭受残酷的统治与镇压，独立意志日益坚定。
建立独立的民族国家是库尔德人的百年梦想，正如此次公投前夕，伊库区主席巴尔扎尼所言，“实现独立是库尔德民族的百年梦想和合法权利”。虽然独立之路充满了艰辛与不确定，库尔德人的建国梦一直在延续。
二、伊拉克库区独立的条件
1.伊拉克库区独立的政治基础
与叙、伊（朗）、土三国库尔德人遭受的高压政策不同，伊拉克库区早就实现了高度的自治，综合实力最强。1975年，库尔德人曾与中央政府达成协议，建立了伊拉克北部自治区。1991年海湾战争后，库区在美、英等国在伊北部划定的“安全区”实现了事实上的自治，伊中央政府在库区仅把控国家层面的外交事务。2003年萨达姆政权倒台后，库尔德人成为最大赢家，趁机控制北部三省，自行成立了自治政府和议会，建成了立法、司法、行政等一整套完备的政权架构，并拥有一定规模的武装力量。
从控制的领土范围看，伊拉克库区具备了一定的建国基础。伊拉克库区被称为“南库尔德斯坦”，库族人口占总人口的20%，约有700万，地理区域传统上主要包括苏莱曼尼亚、杜胡克和埃尔比勒三省。中东剧变以后，伊拉克库区的领土又扩大了约40%，占据了素有“库尔德人的耶路撒冷”之称的基尔库克，领土扩张至8万平方公里左右。至此，伊拉克库尔德自治区已经初步具备建国的大致领土范围。
2.伊拉克库区独立的经济基础
从经济条件来看，伊库区的农牧业发达，油气资源丰富，经济自给能力较强。石油行业是伊拉克库区的主要经济来源之一。据估计，库尔德斯坦的石油储量为450亿桶，居世界第六位。素有“库尔德人的耶路撒冷”之称的基尔库克，凭借着交通枢纽地位和丰富的天然气资源成为伊拉克重要的城市。1927年，伊拉克和美国联合勘测队则在此处发现了大量油田，此后，库尔德人向基尔库克聚集。直至20世纪50年代，基尔库克已经成为整个伊拉克城市化程度最高的地区，而伊拉克中央政府和库尔德人则围绕着石油资源展开了激烈的争夺。通过1970年和1974年两次伊拉克—库尔德战争，中央政府夺得了对基尔库克的管理权并放逐了此地的库尔德人。2003年萨达姆政权倒台后，库尔德人逐渐回归，并于2014年重新获得了基尔库克的油田。至此，库区掌握的石油储量占到了伊拉克全国的70%，并通过土耳其直接开展对外石油交易，经济实力逐渐增强。除了石油行业带来的财富之外，库区还通过打出“另一个伊拉克”的旗号，吸引了大量外资，大力实施基础设施建设，实现了经济的较快发展。
3.伊拉克库区独立的现实机遇
2014年“伊斯兰国”问题凸显，伊拉克库尔德人借此时机不断壮大自身。首先，中东地区政治处于转型时期，伊弱势中央政府对库尔德人的政策有所松动，为库尔德人追求自主性提供了有利时机。其次，库尔德人的独立意志在“伊斯兰国”的冲击下日益坚定。“伊斯兰国”残酷镇压少数民族，很多库尔德民兵组织迅速崛起，在库尔德斯坦地区大力反恐，刺激了各国库尔德人抱团取暖。再次，库尔德自治区抓住了反恐时机，不断壮大自身实力。2014年，“伊斯兰国”占领了邻近库区的摩苏尔，伊拉克北部的政府军迅速溃散，库区则在美国等反恐联盟势力的支持下成为打击“伊斯兰国”的生力军，库区借此机会从“伊斯兰国”手中收复了大量本由中央管辖的土地，势力范围扩大了40%，决意趁热打铁进行独立公投。最后，作为打击“伊斯兰国”的主力之一，库尔德人得到了国际舆论、武器和培训上的支持以及各大国的借重，库区自认为得到了独立建国的“时”与“势”。随着打击“伊斯兰国”的斗争接近尾声，各方对库尔德人的关注、支持、借重下降，库尔德人急于抓住最后的“窗口期”推进独立公投。
三、公投被迫“冻結”的原因分析
伊拉克库区独立公投遭遇了国际社会的普遍反对，库区陷入了“四面楚歌”的境地。针对巴格达和国际社会的经济、军事制裁，库区难以承受多方压力，于10月25日发表声明，宣称无意与政府开战，提议冻结公投结果。10月30日，巴尔扎尼宣布辞职，双方停止冲突。至此，伊拉克库尔德自治区的公投结果陷入冷冻状态。究其原因，大概有三个方面的原因。
1.库区内部斗争激烈
库尔德人在几天内，几乎丢失了自2003年美军打击萨达姆政权以来逐步控制的所有地区，从中不难看出库区政权的脆弱之处——内部政治斗争剧烈，难以形成合力对抗中央政府。库区两大主要政党库民党和库爱盟有不同的武装和势力范围，长期存在库区主导权之争。两党虽曾在2006年达成重新建立库尔德地区政府机构的协议，实现了正式合并，但此次公投事件的失败进一步激化了两党的矛盾。库民党把控库区政局，力主举行独立公投，欲借公投提升民意支持。而库爱盟处于劣势，既反对巴尔扎尼独揽大权，也认为独立条件并不成熟。同时，由于伊拉克两任总统均出自库爱盟，库爱盟与伊中央政府关系更为密切，有意借独立问题周旋于中央政府和库区之间，提升该党地位。伊政府军出兵基尔库克进一步加剧了库区内部倾轧。库区主席巴尔扎尼第一时间指责其政治对手库爱盟向驻守基尔库克的库族武装下达了撤离指令，导致基尔库克失守。库区其他政党和力量则批评巴尔扎尼和库民党执意举行公投导致了库区当前困境，双方陷入“互相指责”之战，库区主席巴尔扎尼的正式辞职更加剧了库区内部的分歧角力。总之，库区内部斗争不断，试图仅靠民意就追求独立，无异于建立空中楼阁。
2.伊国内要求强硬回应库区公投
伊拉克最高领导人基于国内舆论和政治连任的双重目的，对公投事件做出强硬回应。
首先，伊拉克阿拉伯对库尔德人的不满成为政府对库强硬的舆论诱因。占多数人口的阿拉伯人对库尔德人公投相当不满：一方面，阿拉伯人认为库尔德人闹独立是在国家危难之际趁火打劫，有人甚至将库尔德人与犹太人相提并论，指责库尔德人独立是要在中东建立第二个以色列。另一方面，库区武装在2014年后，曾有组织、有计划地拆除2014年后新占地区的阿拉伯人房屋，更是点燃了阿拉伯人的怒火。所以，阿拉伯人普遍期待伊拉克中央政府能对库尔德人做出强硬反应。
其次，针对库区的公投事件，伊拉克中央政府指出“独立公投就是要分裂伊拉克”，拒绝就公投问题与库区进行任何谈判，威胁将对库区实施“瘫痪性的经济制裁和军事行动”，并立刻做出反应。9月29日，伊拉克政府关闭库区埃尔比勒和苏莱曼尼亚所有国际航线，切断了库区通向境外的空中走廊，阻断了库区与其他国家或者公司的石油贸易。10月16日政府军对争议地区采取军事行动，从库区武装手中轻而易举地夺回基尔库克、辛贾尔等地的控制权，不仅显示出伊政府军相比库族武装在数量装备和作战能力上的优势，也令伊库区丧失了2014年以来占领的大片区域，特别是丧失了基尔库克这个重要的“油库”和“钱袋子”，整体实力大幅下降，财务状况也大不如前。
3.国际社会的普遍反对
此次独立公投事件关系到库尔德问题的发展大势，牵动着中东地缘政治格局的演变，引起了地区和国际社会的普遍反对，各国基于各种利益考量纷纷对该事件予以表态甚至采取行动。
首先，库区因公投事件面临土耳其、伊朗、叙利亚等周边国家的联手遏制。伊库区地处土、伊（朗）、叙三国包围之中，无出海口，易遭遇孤立封锁。同时三国都存在库尔德问题，担心伊库区独立会刺激本国库尔德分裂主义，影响国家安全和领土完整，因此阻止伊拉克库区独立成为三国的共识和“红线”。特别是土耳其和伊朗两国，一个握有伊拉克库区石油对外出口的生命线、牢牢扼住库区经济命脉，一个深度渗透库区安全和政治、拥有影响库区稳定的多种手段。在公投之前，土政府就明确表示，库区公投是“非法的”，要切断库区经土通往地中海的输油管道并在边境举行军演；而伊朗则宣布禁止向库区进出口燃料产品，并和伊拉克在边境地区举行联合军事演习，此外关闭了三座库区边境口岸。土、伊（朗）两国关闭与库区相邻边界，加强在边界地区的军力部署和联合军演，保留对库区采取军事打击的选项，对库区形成有力遏制态势。
其次，大国对库区独立公投一律持反对态度。伊库区自视在打击“伊斯兰国”斗争中发挥了重要作用，会得到美、俄等大国的借重支持，加之欧洲素有同情库尔德人的传统，库区认为举行独立公投有望得到大国的默许支持。然而，主要大国在战略层面并无接纳伊库区独立建国的意愿。美国一是担心库区独立会进一步冲击2003年后美一手规划的伊拉克新秩序；二是认为一旦美国支持库尔德人，激怒伊拉克政府，就会使其进一步倒向伊朗。因此，在伊拉克政府进攻基尔库克时，美国没有对长期盟友库尔德人提供保护。俄罗斯虽与库民党深有渊源，但更多视库尔德人为同美国博弈的一张牌，不会为伊库区独立兜底撑腰。欧洲内部民族主义和分离倾向抬头，同时深受中东形势动荡和难民问题的困扰，对库区独立持谨慎态度。各大国不仅在公投后公开表态反对库区公投和独立，对伊拉克政府军对基尔库克的军事行动也基本采取了默许的态度，令库区陷入更大的孤立和被动。
四、独立公投可能产生的影响
对库区来说，此次公投的失败，对库尔德人独立建国进程产生了负面影响。首先，公投后库区的地盘严重缩水，失去了建国的领土基础。库区在数小时内就丢掉了“库尔德人的耶路撒冷”，军心涣散，节节败退，至10月20日，库区武装已经将基尔库克省南部多个城镇拱手相让，面积达2.3万平方公里，占原先库区统治领土的30%。其次，库区经济命脉被掐，失去了建国的物质经济基础。根据伊拉克的宪法精神，库区可以享受中央财政支出的17%，这是库区经济的重要来源之一。而此次公投事件后，巴格达政府以“省”指称库区，大幅削减对库区的财政拨款。此外，中央政府将基尔库克的重要油田收入囊中，这对负债累累的库区而言，无异于雪上加霜。再次，公投事件后，库区内部矛盾进一步激化，一时陷入领导人更迭和政治动荡的局势，为统一建国增加了不确定。此外，公投还可能激化库尔德人与土库曼人、逊尼派阿拉伯人之间的族群冲突。10月29日，就在库区议会表决巴尔扎尼的辞呈时，其支持者携带武器闯入议会闹事，多个反对党的办公楼也遭到暴徒打砸烧抢，凸显库区长期存在的内部矛盾。
对伊拉克來说，独立公投存在削弱统一的伊拉克的威胁，伊拉克形势更趋动荡。公投事件和基尔库克之战导致库区与中央政府矛盾激化，双方恐将陷入深度对立和武装冲突：一方面，库区被独立公投激发的政治期待遭遇中央政府的“当头一棒”，可能引发强势反弹，不排除库区突然宣布独立或采取其他报复性行动的可能。另一方面，基尔库克涉及库区核心利益，也是库区付出沉重代价从“伊斯兰国”手中夺取的，不会甘心轻易被中央政府收回，双方恐将针对基尔库克展开拉锯战，从而增加伊拉克内部的分裂。
对中东地区来说，此次独立公投事件对该地区的地缘政治格局和国际社会产生重要的影响。首先，叙利亚问题更加难解。叙利亚与伊拉克的库尔德问题具有较强的相似度和关联性。近年来，叙利亚库族在美国的支持下实力不断增强，并参照伊库区模式在叙北部建立库族自治区，与南方巴沙尔政权两强并立。叙库族担心遭遇伊库族类似命运，势必加强地盘争夺、权利固化，也可能预留后手。巴沙尔政权警惕叙库族自治和独立倾向，或将适时对叙库族出手打压。再加上美、俄、土、伊（朗）等各方对待巴沙尔政权和库尔德人的不同立场和幕后角力，叙利亚问题恐将更加复杂难解。其次，反恐进程或遭受影响。近三年来，伊、叙两国库族武装在打击“伊斯兰国”的战斗中发挥了重要作用，与政府军也达成了一定的默契和配合。在伊拉克库区与中央政府交恶的新形势下，双方对反恐的关注、投入和配合恐将下降。同时，叙利亚库族的反恐意愿和心态可能发生微妙变化，“伊斯兰国”等恐怖组织残余也可能借机重新集结反扑。最后，大国介入和博弈更趋复杂。库尔德问题涉及伊拉克等多国政局和版图，牵动地区民族、教派矛盾和反恐形势，越来越成为域内外大国插手地区事务、实现本国利益的工具。美、俄、土、伊（朗）、沙、以等国均有自身考虑和不同利益，也有各自的抓手和代理人，外部干预导致地区库尔德问题交织联动更趋复杂。目前看，伊拉克库区公投事件及后续冲突已经刺激库尔德问题升温，域内外大国将进一步加大对库尔德问题的介入和博弈。库尔德问题可能成为中东地区的新热点和风波源。
结 语
本次“独立公投”，不仅未能扩展伊拉克库尔德人的实力或迫使伊政府让步，反使得库区的地盘、经济资源和自治权利大幅压缩。伊政府则通过一记回马枪，有力维护了国家统一。库尔德问题百年发展演变历史证明，库尔德问题的解决将是一个漫长过程，伴随这一过程，中东地区尤其是相关国家的主权和国家安全、地区稳定以及地缘政治格局将受到严重冲击。
（作者单位：南京大学国际关系研究院）
责任编辑：彭安玉