展望关中平原城市群

张义学

2月7日下午，国家发展改革委全文公布了《关中平原城市群发展规划》（以下简称《规划》），这份2万多字的《规划》，用九大章节，全面而系统地阐述了关中平原城市群的规划内容和2017—2035年的发展方向。关中平原城市群规划范围包括陕西省西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、杨凌、商洛及山西运城、临汾，甘肃天水、平凉、庆阳等12市，其范围内共有687个建制镇星罗棋布。

从“关一天”经济区到关中平原城市群

关中平原城市群的概念提出的比较早，最早可追溯到西部大开发初期，国务院、国家发展改革委相关部门就提出过要建设关中城市群。早在2002年，建设关中城市群就初见端倪。陕西省召开的第一次“一线两带”建设市长联席会议曾明确提出：“以西安为中心，以陇海铁路陕西段和宝潼高速公路为轴线，以国家级关中高新技术产业开发带和国家级关中星火产业带为依托，以线串点、以点带面形成以高新技术和先进技术为特点的产业经济体系，涵盖整个关中地区。”

2004年4月，国家发展改革委和国务院西部开发办以“构建大关中城市群”为议题，邀请河南三门峡、山西运城、甘肃天水等城市在西安召开大关中经济带座谈会，提出“关中城市群”建设倡议。

2008年8月，陕西省政府通过《关中城市群建设规划》，关中城市群的“雏形”蓝图首次向公众揭开面纱。以陇海铁路陕西段为一轴，以关中公路大环线为一环，以渭南至韩城、咸阳至铜川和彬县、长武、旬邑三线为走廊，构建关中“一轴一环三走廊”的城镇空间格局。至此，关中城市群的建设速度开始加快。

2009年6月，关中城市群建设迎来了全新助力：国务院批准《关中一天水经济区发展规划》，范围涵盖了陕西省的关中平原地区及甘肃省天水地区共六市一区7.98万平方公里，以大两安（含咸阳）为中心城市，宝鸡为副中心城市，天水、渭南、铜川、商洛、杨凌、庆阳、平凉等为次核心城市，依托陇海铁路和连霍高速公路，形成中国西部发达的城市群和产业集聚带。并明确发展目标为：到2020年，经济总量占西北地区比重超过三分之一，实现西（安）咸（阳）经济一体化，形成国际现代化大都市，城镇化率达到60%。

张宝通是陕西省决策咨询委员会委员，一直致力于区域经济发展研究，也是最早提出“关中平原城市群”概念并一直关注其发展动向的专家。他向记者解释，关中平原城市群是关一天经济区和黄河金三角示范区中心城市的叠加，虽然没能包含河南三门峡市，但是在关一天经济区核心城市西安（咸阳）大都市，次核心城市宝鸡、铜川、渭南、商洛、杨凌、天水的基础上，增加了山西的临汾、运城，甘肃的平凉、庆阳4个城市。这个规划的出台，令期待已久的陕两、甘肃、山西三省各市欣喜和鼓舞。

中国第八个国家级城市群

此次国务院批复《关中平原城市群发展规划》和国家发展改革委及时公布《规划》，传递了一个非常重要的信号，即国家非常重视两部的发展。

不少区域经济学家认为：从成渝城市群批复后，关中城市群的批复。看得出来，国家是要让西南和西北齐头并进，把整个西部发展起来，进一步缩小我国东两部之间的差距。过去，西北地区主要靠西安带动，以后将要靠整个关中平原城市群来带动。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任徐林表示，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，有利于促进区域协调发展。城市群将成为未来我国大部分人口与产业的承载地，有助于推進全国区域协调发展。

从世界发展进程中看，城市群的形成分为四个阶段：第一阶段为工业化前期，城市多为分散、均衡的点状分布，且相互之间联系松散；第二阶段是工业化时期，一些经济发展较快的城市成为一个区域的中心城市；第三阶段进入工业化中后期，中心城市的周边，相继出现一些次级中心城市，城市之间的联动效应增强；第四阶段，后工业化时期，逐步形成多中心、网络化的城市布局。

纵观我国经济快速发展的40年，城市群一直被认为是工业化、城市化进程中，区域空间形态的最高组织形式。中国城市群是在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个特大城市为中心，依托一定的自然环境和交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。

但是，我国经济首先是从沿海发展起来，珠三角、长三角、京津冀发展起来后逐步向中部推进，向西部移动，这使得中国的城镇化一直处于各自为战的状态。2006年，《国家“十一五”规划纲要》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，2014年明确将城市群作为新型城镇化的主导和基调。国家最初确定的国家级城市群有3个，即长三角、珠三角和京津冀。之后，《国家新型城镇化规划》中又增加了长江中游城市群、成渝城市群。近年来，又陆续确定了哈长城市群、成渝城市群、中原城市群。本次批复意味着关中平原城市群成为第8个国家级城市群。

关中平原城市群的国土面积10.71万平方公里，2016年末常住人口3863万人，地区生产总值1。59万亿元，分别占到全国的1.12%、2.79%和2.14%，体量很小。但是，关中平原作为华夏文明重要发祥地和古丝绸之路的起点，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有独特战略地位。《关中平原城市群发展规划》的批复，可以把它看作“一带一路”倡议在西北地区的落地。

按照《规划》要求和目标培育发展关中平原城市群，发挥其承东启西、联接南北的区位优势，推动全国经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展，有利于引领和支撑西北地区开发开放，有利于推进西部大开发，有利于纵深推进“一带一路”建设。

构建“一圈一轴三带”的空间发展格局

不论从西部大开发的视角来看，还是就“一带一路”倡议来说，关中平原城市群在我国区域经济发展中的地位将日益重要，作为西北地区的发展引擎，其未来发展颇为引人关注。我们从《规划》展望一下关中平原城市群。

《规划》提出，将强化西安服务辐射功能，加快培育发展轴带和增长极点，构建“一圈一轴三带”的总体格局，提高空间发展凝聚力。

“一圈”指由西安、咸阳主城区及西咸新区为主组成的大西安都市圈。加快功能布局优化与疏解，增强主城区科技研发、金融服务、文化旅游、国际交往等核心功能，完善阎良、临潼、兴平等外围组团功能。

值得注意的是，《规划》明确表示将推动西安一咸阳一体化发展，按程序合理调整行政区划，打造带动西北、服务国家“一带一路”建设、具有国际影响力的现代化都市圈。

“一轴”即沿陇海铁路和连霍高速的主轴线，将强化西安的综合枢纽地位和辐射带动作用，增强宝鸡、渭南、杨凌、天水等重要节点的人口和产业集聚能力，加强城市分工协作，形成现代化的产业带和城镇集聚带，连接东西部地区，进一步提升城市群的陆海双向开放水平，强化对新亚欧大陆桥国际经济走廊的战略支撑作用。

“三带”，则涵盖包茂发展带、京昆发展带、福银发展带。将促进铜川融入大西安都市圈，带动延安、榆林、汉中、安康等地发展，推动节点城市和沿线中小城市支撑作用，形成对接京津冀地区的新发展带，并将推动平凉—庆阳、彬县—长武—旬邑一体化发展，引导商洛等节点城市绿色发展，形成对接长江经济带、连接辐射宁夏的新发展带。

高铁拉起城市群框架

高铁是架构城市群的“颈骨”，对区域经济的拉动作用十分明显。在陕两省行政学院决策咨询部张首魁主任看来，天水、庆阳、平凉地处甘肃陇东地带，文化、民俗、自然环境本身更加趋近于陕西，却与甘肃省会兰州距离较远。运城、临汾地处山西西南部，距离山西省会太原也很远。这些城市与关中有着共同的文化基础和紧密的经济合作，曾经因为交通不便距离较远，与西安之间的城市群关系并不明显。高铁时代的到来改变了这一现状，让关中平原城市群初现雏形。

未来几年，在关中平原城市群的建设中，以西安为中心的米字形高铁网络将起到至关重要的作用，高铁网络的建设将加快人口、经济要素向关中平原城市群和西安都市圈的集聚。

根据《规划》，未来关中平原将以高速铁路、普速铁路、国家高速公路为骨干，加快构建“四纵四横”的对外运输大通道。推进银川—西安、西安—十堰、西安—重庆等高速铁路的建设。

“米字形”高铁网络的建设将加速以西安为中心的关中平原城市群发展，使资金、人才等资源进一步向西安集聚。西安拥有不少高校和人才，如果能够进一步改善营商环境和服务，充分发挥高教优势，西安的发展潜力很大。

此外，关中平原还将做强重要节点城市，进一步提升宝鸡、铜川、渭南、杨凌、商洛、运城、临汾、天水、平涼、庆阳等重要节点城市的综合承载能力，适度扩大城市人口规模，提升综合服务功能，壮大特色优势产业，增强对关中平原城市群发展的支撑作用。