经济理性抑或安全需求：城中村改造中农民行动考察

彭晓宽

[摘要]在广州市城中村改造中，农民既非单纯地追求经济利益，也非只是满足安全需求，而是在权衡经济利益和安全需求的基础上，寻求二者之间的平衡点并依此作出选择；经济利益与安全需求之间不是此消彼长的关系，而是一种相互强化的关系。

[关键词]经济理性；安全需求；行动逻辑；城中村改造；农民行动

[中图分类号]D663.2；C912.82

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）03-0082-08

一、问题的提出

关于农民行动的一般逻辑，学界的讨论主要沿着两个进路展开。一是本体论取向。在此理论框架下，形成了“道义经济”与“理性小农”的对立，亦称“斯科特南北-波普金论题”。“道义经济”论者认为，农民并不是利益最大化的追求者，他们的行动原则是安全第一，即宁愿选择回报较低但稳定的策略，也不选择那些回报较高但风险也较高的策略[1]（P5-6）。“理性小农”论者则持相反的观点，认为农民是理性的行动者，他们时刻计算着经济效益，并主要依赖对经济利益的权衡作出选择[2]（P5）。另一种理论取向是互构论。以这一视角进行研究的学者认为，农民行动本身并不存在质的规定性，农民的选择行为没有固定的模式，而是由其特定的、具体的生存境遇所决定[3]（P5-6）。有学者基于现代小农与传统小农的差别，把空间的变化作为具体情境引入，认为空间的扩大给小农带来的未知因素（发展的机遇或挑战），使他们的行为预期不再稳定[4]。无论哪种理论取向，事实上一般都同意，农民的行动选择遵循着“道义经济”—“理性小农”的理论框架，他们的行动或从属于经济理性逻辑，或依归道义经济逻辑，或视不同情境在经济理性和道义经济之间不断转换，“经济理性”与“道义经济”两者此消彼长。

但在实地调研中笔者发现了运用上述理论难以解释的社会事实。广州城市化进程中，农民愿意在政府提出的美好愿景、本体性安全有更好保障的情境下改造村庄，以获得更大的财富和更城市化的生活；但在选择增进财富的方式时，却宁愿做长期收租的房东而不愿一夜暴富。笔者认为，农民的上述行为选择，既非完全理性的算计，也非单纯追求道义和安全，也不是互构论主张的行为预期不稳定，而是经济利益和安全需求两者间平衡的结果；安全需求的满足，强化了农民对经济利益的追求；而财富的增长，促使人们追求更高水平的安全。“经济理性”与“道义经济”之间不是此消彼长的关系，而是相互强化的关系。

二、文献及评论

农民在行动中遵循怎样的逻辑或准则？对这一问题的探讨，在学术界形成了两种对立与争辩的理论观点，即“道义经济”（the moral economy） 和“理性小农”（the rational peasant） 之争，也称“斯科特-波普金论题”。这两派观点均具有相当的解释力，在现实生活中均能找到大量实例，这些实例成为两派观点长期争辩的事实基础。但这两派观点是从现实中总结提升形成的理论概括，类似于马克斯·韦伯的理想类型，无论哪一类解释与现实都有偏差。为此，有学者力求综合两派观点，以使理论具有更强的解释力，杜赞奇、黄宗智是其中的代表。杜赞奇认为，“道义经济”和“理性小农”两种取向在实践中往往并存[5]（P189）；而黄宗智更进一步，认为小农的特性是追求利润者、维持生计的生产者和受剥削的耕作者三个方面密不可分的统一体，并且指出农民的选择行为并没有固定的选择模式，而由其特定的、具体的生存境遇所决定[3]（P5～6）。在黄宗智这里，具体情境开始纳入对农民行为选择的解释中，但在他有关农户引进种植棉花的分析中发现，黄宗智强调的农民依具体情境作出选择的观点，是在对农民具有固定的行为模式这一意义上提出来的，他所论述的行为模式仍然停留在“理性小农”和“道义经济”非此即彼的选择中，只是这种选择依据具体的情境发生变化。卡尔·波兰尼（ Karl Polanyi）也提出，在资本主义市场出现之前的社会中，经济行为是嵌入于社会关系之中的，因而要把经济作为社会制度过程来研究。有学者对黄宗智、杜赞奇和波兰尼的观点作了进一步的推进，提出农民的选择在很大程度上受制于其生存境遇和制度性安排，对农民行为的分析必须放在其特定的、具体的生存境遇、制度安排和社会变迁的背景中进行[6]。贺雪峰持同样的观点，他通过实地研究发现，熟人社会农民的行动逻辑基于不同社会境遇下不同行动者理性算计的约束条件[7]，吴理财也强调农民的行为逻辑只有放置在农村社区具体的场域中才能得到理解， 抛开具体的社区场域去讨论农民的行为逻辑， 往往会陷入价值判断的泥沼之中[8]。

从现有的文献来看，对当代农民行动准则的研究，仍然局限在“斯科特-波普金论题”框架内展开。农民或者遵循经济理性原则行事[9]，针对一些群体如失地农民，不少文献按照这一原则，强调要推动政策向有利于农民经济收益方向调整；或者按照“安全第一”的原则作出选择，提出政策必须更加关注农民的安全需求[10]，但这方面的文献相对较少。在“斯科特-波普金论题”框架内讨论农民的行动准则，不仅限制了研究的视野，而且使研究结论的解释力受限。贺雪峰试图超越这种限制，把文化因素纳入到对农民行动逻辑的考察中，他认为快速的社会变革改变了农民对“私”的范围的定义，这种理解深刻地影响了农民的实际行动选择[11]；在另一篇文章中，贺雪峰探讨了农民的行动单位与行动逻辑之间的关系，认为当前中国农村农民的认同与行动单位具有明显的区域差异，对这种区域差异的阐释是理解中国农民行动逻辑的前提[12]。有研究则从当下小农与传统小农有着很大不同这一基本点出发，提出空间的扩大给小农带来的未知因素（ 发展的机遇或挑战） 使他们的行为预期不再稳定[13]。总的来说，虽然不少研究者强调了具体情境和制度安排在农民行动研究中的重要性，但现有文献仍然主要局限在经济理性和安全需求的两分法来考察农民的行动准则，特定情境中比如城中村改造进程中农民的行动准则究竟是什么，很少有文献对此进行具体深入的研究。

三、农民在城中村改造中的角色变动

广州市城中村①改造最早可追溯到1997年。该市天河区的石牌村率先撤村改制，村民身份发生了由“农民”到“居民”的转变，村民及其居住地按照城市运作方式进行管理；村集体经济被纳入企业集团，实行公司化管理。2000年，广州市出台《关于城中村改制工作的实施意见》，由此拉开了城中村改造的序幕。从具体实践来看，广州市城中村改造大体可以分为两个阶段：一是2000～2006年的撤村改制，主要是制度上的变化，完成了由农村社区向城市社区、人口户籍性质由农民向居民的转变。二是2007年以来的整村改造，主要是村庄聚落形态、土地制度性质的变化。

2007年之前，广州已经开始对整村改造进行探索，采取的模式与全国其他城市大体相同，即由政府主导，禁止社会资本进入，因此改造费用高企，进展缓慢，农民在改造中处于被动参与的地位。2007年，广州市出台政策，允许社会资本进入村庄改造。第一个引入社会资本改造成功的是天河区猎德村，并在改造中形成了政府主导、村民自愿、市场参与的“卖地筹钱”模式。即通过出卖一块土地给开发商，所获资金用于改造村庄，政府不出任何资金，这是一种与2007年前和全国其他城市不同的模式，其中最大的不同，就在于村集体和农民在改造中的地位发生了根本性变化，他们获得了一定的主动权，而不是完全的被动参与者。“猎德模式”的成功，开启了广州市大规模改造城中村的序幕，阅江村、林和村、杨箕村、文冲村、新塘村、冼村等先后进入改造的行列。2009年，广州市出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，城中村改造进程加快。这些村庄在“猎德模式”的基础上，对社会融资改造的方式又有了新的推进和发展，形成了广州城中村改造的熟地出让、生地出让和自主开发三种社会融资模式。无论哪种模式，农民在城中村改造中的角色都由以往的被动配角转变为市场的主体，与市场一起唱“主角”。如在阅江村，政府不负责拆迁安置，不参与利益分配，只是给予引导支持；满足哪些条件才改造，主要由农民说了算，农民在改造中处于主体地位。农民（通过集体）与开发商之间相对平等的市场主体关系，虽然不可能完全排除国家（地方政府）的影响，但这种关系在广州的城中村改造中仍然是清晰可见的。

在这一过程中，农民一般要历经影响其生命历程的一系列重大事件，如撤村改制、土地使用制度变动、决定是否改造村庄、选择安置房土地权属等等。其中，是否改造村庄、安置房土地权属这两个重大事件，根据相关规定交由农民按照程序表决，这就使村庄改造的决定权掌握在农民手中。从广州市的情况来看，参与改造的村庄在表决过程中尽管出现一些波折，但大多数农民最终同意改造，这展现了与既有文献不同的图景。不少研究表明，在全国其他很多地方，通过整村改造、征地拆迁、撤村建居等方式推进城市化进程，往往是政府一厢情愿的“替民做主”，多数农民并不认同，他们不愿意改造村庄[14]（P34）；但在选择安置房的土地产权性质时，绝大多数农民均选择了集体土地，这意味着农民只能每月收取租金，而不能让安置房上市从而“一夜暴富”。

四、安全需求提升与行为选择

如前所述，2006年之前，广州市城中村改造主要集中于撤村改制，即实现四转：村委会转为居委会、农民转为居民、村社集体经济组织转为股份制公司、集体土地转为国有土地。为顺利推进此项工作，同时考虑到财政压力和其他技术因素，政府设立了3～5年的过渡期。在过渡期内，社区管理事务采用渐进方式，由原来的村庄管理交由社区管理，条件成熟的先交接，条件未成熟的暂缓交接。而对农民生产生活影响重大的土地性质的改变，撤村改制时采取了更为慎重的处理方式。一方面，由于农民长期被迫以土地、多生育人口作为养老和自我保障的基础，结果土地性质和土地分配、计生政策等等也就成为农民生活中最重要的内容，国家与集体在这些环节上的任何损害、减少农民已经获得的权益的安排，都会被农民视为损害其安全，农民对此是极其敏感和反感的[15]；另一方面，在广州城市化进程中，“留用地”是政府允许并以政策文件予以明确的，这是对农民的一种保障，也是广州城中村改造采用的普遍做法，这影响了政府推进土地使用性质改变的积极性。2004年10月，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确要求“禁止擅自通过‘村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。这一文件的出台，导致了广州不少实施撤村改制的村庄的土地转性工作暂停，集体留用地、村民住宅、集体物业、房前屋后空地的集体用地性质没有发生改变。

广州市的撤村改制是一场影响深刻但并不彻底的制度变迁。改制后，除户口、生育政策变化较大外，其他方面的变化甚小，村庄依然主要沿袭着“村庄治理”的逻辑运行，村民依然与改制前那样劳作和生活。2007年前后，政府推进城市化的努力，使一些实质性的措施进入村庄，其重点是加强对农民的社会保障。一是养老保险制度实施。每个农民缴纳一定数额的养老保险金后，60岁以后每月即有几百元不等的收入。二是提高医疗保障水平。农民生病可以报销一定比例的医药费，如阅江村可报销60%，每年最高报销1.2万元。三是加大就业支持力度。街道、社区组织对村民进行劳动技能培训，介绍就业岗位，优先聘用参与改造的城中村村民；等等。这一系列政策的实施，使农民的安全感有所增强，但社会保障仍处于较低水平。农民虽然通过改制获得了市民资格，但未能享有与市民同等的待遇；由于其人力资本难以契合城市需求，加上其原有的社会资本、关系网络、地缘支持在新的情境下对农民就业帮助作用不明显，导致了他们就业不足。尤其是农民中的“4050”群体，他们文化水平低、学习能力不足、劳动技能缺乏，就业比较困难，而且很大一部分家庭的收入主要依靠房屋租金和集体分红，对就业的动力也不够，整天无所事事，喝茶打牌聊天。与全国其他城市的农民一样，他们面临的是一个充满变化的、不确定的且保障不足的高风险社会。

在保障不足的情况下决定是否改造，不仅需要农民有足够的勇气，更需要他们智慧地作出抉择。因为整村改造将使农民原来的安全条件很容易受到破坏，如果满足其安全需求的替代方式没有建立起来，将会降低其安全系数，农民的本体性安全将遭遇更大的风险。一般情况下，整村改造将涉及本体性安全方面多个重大变化：一是作为农民保障的留用地或部分宅基地转为国有土地，通过拍卖用以筹集改造资金，这对农民来说是一个最为重要的变化，是一次极大的冒险；二是作为家庭重要收入的、稳定的屋租经济也将发生变动，虽然有临迁费补偿，但部分农民的收入是下降的，这降低了家庭抵御风险的能力；三是其他诸多不确定的因素，如改造工程烂尾、生活成本高企、城市文化歧视、部分家庭租房困难、支持网络缺失等等。这些风险成为阻碍整村改造的重要因素，农民在选择是否改造时必须慎重考虑。

但对预期经济利益的追求，又成为农民赞成村庄改造的重要动力。据广州市的情况，城中村改造基本实施回迁安置，按照“拆一补一”的原则进行补偿，即拆除1平方米合法产权面积，补偿安置房时补回1平方米的具有合法产权的房屋面积。如此一来，由于改造后环境、交通、服务等各方面的改善，同等面积的房子无论出租还是售卖（可以售卖的情况下），其价格是改造前的几倍；与此同时，开发商必须按照30元/平方米/月不等（根据村庄在城市的方位而有所差异）的标准给予农民临迁费，另外还有搬家费、家具电器损失费等等，对农民家庭来说，这些收益是一笔巨大的财富。但农民是否会因为经济利益的吸引就愿意改造呢？事实证明未必如此。在全国其他很多地方，地方政府对农民的经济利益给予了充分的考虑，但出现与广州截然相反的结果，这是什么原因造成的呢？毛丹等人认为这是农民的安全需求未能得到满足，导致他们更多地从安全经济学的角度来考虑是否改造[15]，这是富有解释力的。也正是基于这一点，广州市在城中村改造中强化了对农民的安全保障。首先，改造方案是农民、村集体、开发商和国家多次博弈、反复修改的结果。从博弈的结果来看，无论是经济利益改善还是安全需求满足，总体上朝着有利于农民、村集体方向改变。比如在阅江村，改造方案从2008年初开始，多次组织利益相关方进行协商，多次进行修改，直到同年8月才确定下来，原因就在于农民不断地与开发商博弈以获得更多的经济补偿、更加可靠的保障。其次，强化农民的本体性安全。在制度、措施上积极加以支持引导，让农民消除对自身命运的后顾之忧。主要做法是设立由政府、村民和开发商共同监管的账户，以开发商的固定资产、流动资产作担保。如该市天河区2013年2月出台了《天河区城中村改造复建安置资金监督管理办法》，进一步规范和加强全区城中村改造复建安置资金支出管理，以保证村民如期回迁。第三，设置了回迁安置期限。自村庄所有住户签订改造协议起计算，一般为3年，这至少让农民看到了改造的预期（虽然事实上仍因各种因素使回迁安置时间拉长），增强了改造的信心。正是保障水平的提升，加上经济利益的吸引，使农民作出改造村庄的选择。换句话说，农民在做出选择的过程中，综合考虑了经济收益和安全需求，不断地对这两者进行比较权衡，以寻求它们之间的平衡点，但呈现出来的面貌却总是偏向于两者之间的一方。如果对经济利益的追求占了上风，农民这时更多地是以理性牟利者的形象出现，但不能否认在抉择的时候，农民考虑了安全的需求，只是安全需求被追求经济利益的表象遮蔽了。因此，虽然整村改造引起了农民诸多的不适应，但替代性的保障措施不是或者主要不是经济利益本身，强化了农民对经济利益的追求。

五、预期经济利益增长与农民行为选择

决定是否改造城中村之后，农民面临着另外一个重大的抉择，即安置房土地的权属。根据城中村改造方案，安置房的土地可以登记为国有土地，也可以登记为集体土地，这由农民自主决定。国有土地和集体土地的最大区别就在于，国有土地可以直接上市交易，集体土地不能买卖。2012年前后，随着楼市的高涨，参与改造的村庄周边一手楼价达20000～40000元/平方米，高企的房价加上“拆一补一”的原则，使得农民面临着一夜暴富的巨大商机。如阅江村最大的业主回迁面积高达2000多平方米，公开真实姓名的大业主有1700平方米回迁面积，按照当年楼价计算则高达3400万元，每月的临迁费有34000元进账。大多数阅江村村民按户计算的回迁面积在300平方米左右，资产高达600万元；即使在广州一些偏僻的村庄，改造后也是户户可以成为百万富翁，这是一场如媒体所说的“造富运动”。

但“造富运动” 有个前提，即农民的安置房可以上市交易，这就要求房子的用地性质登记为国有；如果是集体房产证，则只能出租不可售卖，房子的市价再高，“富翁”也不能一下子实现。在安全保障和经济利益均有所提升的情况下，如果按照普通人或“理性小农”的逻辑，答案是不言而喻的，即把安置房登记为国有土地性质。但是，广州市所有参与改造的村庄却超出了上述的一般逻辑，没有把安置房的土地性质登记为国有，而是登记为集体，这就意味着，这些房子只能用于出租而不能出售，农民失去了迅速致富的机会，“造富运动”名不符实。这是为什么呢？毛丹等人认为是安全短缺问题，导致农民选择更为稳妥的行为方式。他指出农民发挥经济理性需要解决一般前提条件，包括经济学家强调的资本数量、外部就业机会；另一方面，发挥经济理性还需要满足其安全需求[15]。但广州市的情况却有所不同。广州市参与改造的村庄，其预期经济利益和安全保障均获得了相应的提升，毛丹所认为的安全短缺问题并不明显，那为何农民仍然选择更为稳定的行为方式呢？原因主要有两个：一方面，预期经济利益的提升，强化了对安全的需求；另一方面，村庄提供的安全保障是短时期的，不能一劳永逸地解决基于农民特性或本体性安全方面的问题。因此，农民仍然有着强烈的安全需求。

一是本体性安全。家庭兴旺、世代延续，是每一个中国农民的理想，城中村农民自然也不例外。如何确保自己生活无忧、延续家庭并为后代创造更好的条件，是他们必须面对的问题。在城中村农民看来，“集体土地的房子没有期限，可以一直传下去”，“农民没多少收入，不可能到别处买房，当然要保留集体用地性质”，“如果办国有房产证，万一家里出了个‘败家子把房子卖了，家就不成家了”。 不仅农民基于家庭安全考虑选择集体用地性质，村集体也在为实现村庄的稳定及农民的持续利益，而极力主张安置房选择集体房产证。村集体认为，“现在村里多数村民的能力较差，没有房子出租还真不一定能养活自己”、“村民没有地耕了，但至少有个房子出租，不至于没饭吃。”

二是文化认同及网络支持。整村改造破坏了既有的、比较稳定的生活方式、生活网络和生活感觉，但他们仍希望村庄存在并延续下去，即便这不是原有村落意义上的。因此，他们力图通过保留安置房的集体用地性质，来阻挡村庄的消解，使大家对村庄的认同感、归属感不会因为改造而彻底消失。与此同时，农民们还希望通过保留集体产权的方式，继续维系原有的关系网络并从中获得情感支持。因为房子不能卖，大家还是住在小区里，还是同村的人，长期的情感还可以得到延续，互动的网络不至于断裂。农民们的这种需求，为其作出对自己更有安全的选择添加了砝码。正如他们所说，“大家在这里一起住，要联系还是很方便的”，“大家都不想离开这里，反正都是自己住，国有土地有70年的使用期，集体土地就没有限制，当然希望是集体用地。”

三是心理安全需要。自撤村改制以来，广州市政府努力推进农民市民化进程，但这一目标并未随着整村改造的完成而实现。村民的生活方式、心理状态、思想意识主要还停留在“农民”的那一边。农民是传统文化的保守者。许多农学家认为，农民并非天生保守，而是两方面的因素影响着农民保守性格的形成：一方面是农业技术水平低下、农民居住方式稳定；另一方面则是由于农民的法律与经济知识的欠缺阻碍了农民更多地参与经济和文化活动[16]（P264）。正是这种保守性，使农民在面临剧烈变动着的外部环境时，往往倾向于选择一种更符合自己心理需求的行动策略，以重建一种内在心理与外在压力之间的平衡。在他们看来，“选择集体性质的土地，就有个房子在，每个月收点租金，月月有钱来，心里踏实，如果改成国有土地，总是会心慌慌的”。

在预期经济利益和安全保障均有提升的情况下，农民没有选择能使其一夜暴富的国有房产证，而是选择只能出租不能出售的集体房产证，使自己既有持久的经济收益，又有坚实的安全感。农民在作出选择的时候，同样对经济收益和安全需求进行了比较和权衡，这时是“安全”取得了胜利，平衡点移到了安全需求这一边，农民以一个“道义经济”的面貌展现在我们面前，而对经济收益的需求被对安全保障的追求遮蔽了。预期经济利益的提升，强化了农民对安全的需求，而不是促使农民追求更大的经济利益。

六、小结

城中村改造中的农民既不是单纯的“理性小农”，也不只追求“安全第一”，而是依据自身状况、生存境遇、制度安排和社会变迁所形塑的行动空间，作出最有利于自身的行动选择，其逻辑是：根据具体的情境和制度安排，综合考虑经济利益和安全需求，并在这两者之间寻找平衡点，依照点的位置作出选择；点的位置离“理性小农”近些，其选择表现为经济理性；反之，表现为追求安全。如果把“理性小农”和“道义经济”看作一个连续谱的两端，那么，农民作出选择的时候，他们反复权衡、计算并作为行为依据的平衡点就在“理性小农”和“道义经济”之间滑动，或者说，这个点一直“行走”在“理性小农”与“道义经济” 之间。但从农民行为选择的结果来看，并不能体现上述行动逻辑，他们往往以“理性小农”或“道义经济”的单一面貌表现出来，或者说，农民行为选择背后的逻辑，被结果的表象给遮蔽了，这就很容易让人们简单地认为，农民的行动只具有“理性小农”的特性或“道义经济”的特性。与此同时，在经济理性与安全需求之间存在着一种相互强化的机制。农民的安全需求得到更大的满足时，农民乐于追逐更大的经济收益；而在预期经济收益有所提升的情况下，农民愿意选择更为安全的但不是利益最大化的行动策略。安全需求的满足，使农民的经济理性的发挥有了更为坚实的基础；而经济利益的提升，需要有更为安全的方式来实现并使之持续。经济利益与安全需求之间不是此消彼长，而是一种相互强化的关系。

有学者指出，城中村改造更大的意义其实不是提升城市的面貌，而是帮助村民真正地融入城市。很多村民虽然生活在城市里，但其特质离农民更近，与市民甚远，改变这一切，比拆迁重建更困难，也更为关键。农民选择保留安置房集体土地性质，虽然有助于改造区域内农民安全需求的满足，从而有利于推动城市化进程，但是，这种选择更好地延续了农民之间原有的各种联系，包括村庄认同、关系网络、情感支持、家族延续等等，这些都是具有农村乡土特质的，大部分与城市特质并不相容。农民选择安置房集体用地，也就为自己留在“农民”阵营里提供了更为有利的条件，从而延缓了彻底市民化的进程。或许，政府在支持引导城中村改造的时候，考虑更多的是如何在现有的情况下更快地推动城市化，改变城中村的脏乱差面貌，把城中村纳入更为高效有序的城市管理体系，因此，任何有利于推进城市化的措施都应该广泛应用于城中村改造当中，而保留集体土地性质的尝试，将使农民的市民化转换历经一个更为漫长的过程。

注释：

①按照学术惯例，本文对部分村庄作了匿名处理。

参考文献：

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责任编辑王飞