农民工职业伤害保障缺失深层因素分析

邓大松+吴菲+熊羽

[摘要]长期以来农民工职业伤害保障是一个较少被关注的问题。利用经济学中经典的工资理论，引入制度性预算软约束的新概念，在分别对我国农民工职业伤害保障面临的内生困境和外延环境进行分析的同时，提出农民工自身保障需求呈现弱弹性和劳动市场价格信号无效的新观点，农民工职业伤害保障缺失的深层因素，即劳动市场上的价格信号无效以及在道德和保障制度等方面丞待提升。

[关键词]农民工；职业伤害保障；劳动市场

[中图分类号] F247 [文献标识码] A [文章编号]1007-8487（2014）04-0061-04

在我国改革开放30多年的经济发展历程当中，农民工作为劳动力市场中供给方的主体，在呼吁被关注和被保障的过程中为我国的现代化建设做出了巨大的贡献，同时也付出了极大的代价。但长期以来，农民工的自身权益始终得不到保障，工作薪酬拖欠事件频起，各种因素所导致的伤残事故的善后工作缺失，职业特性引发的重大疾病缺少有效保障，与工作强度相适应的收入以及福利水平过低等。而所有问题的矛头无不指向农民工劳动保障权利的缺失，尤其是以职业伤害的保障缺失为最。

当前有统计表明我国每年矿山企业死亡人数平均8000人左右，而农民工死亡数就占90%。而在建筑施工生产安全事故中受害的90%也是农民工，作为事故多发行业之一的危险化学品生产，每年50000多例的职业中毒中大部分也是农民工，与农民工高职业伤害率相伴的却是薄弱的事后救济，有统计数据显示截止到2011年底，就我国中部地区仅有占全部农民工总数的30%一35%的农民工参加了工伤保险，全国范围内这个数字比例在25%上下[1]（P79）。

针对农民工多处于高危行业且职业伤害的保障权利长期得不到实现的现状，国内诸多学者对此有自己的观点。蔡昉、都阳和王美艳在《劳动力流动的政治经济学》一书中对农村劳动力流动的原因、效应和福利分配有着精辟的论述，他们认为，国家鉴于重工业赶超战略，设计了一套二元体制的经济结构来进行工业资本积累。而在旧的体制打破之后，农村劳动力在绝对收入差距的推动下开始向城市流动。在城市化背景下的劳动力流动既有资源有效利用的效率改进效应，又有原特权福利再分配和迁移收入的利益分配效应。出于制度性排斥和就业保护的目的，城市的特殊利益集团会对农村劳动力进行排斥和限制。在面对农村劳动力流入问题时，中国制度变迁的主要行为主体—地方政府处于一个两难境地。这是由于存在劳动力流入的双重经济效应，一是促进区域经济发展的经济增长效应。二是激化群体矛盾的福利分配效应。这样的话.以追求政治纯效益为目的的政府，一方面要依靠劳动力流入来实现地区国民收入的快速增长，另一方面则要限制劳动力流入来赢得地区利益集团的大力支持[2]（P79-81）。

一、职业伤害保障缺失的理论分析

当前我国农民工的职业伤害保障缺失这一困境实质上既有着其自身内部存在的局限，外生的客观因素同样使农民工职业伤害缺乏保障。

（一）农民工自身因素的局限。

（1）农民工自身职业的高风险特性。

福利经济学家阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》中指出：收入不足确实是造成贫困生活的很强的诱发性条件，贫苦可以用可行能力的剥夺来合理地识别，这种方法集中具有自身固有的重要性的剥夺，而对收入而言的相对剥夺，会产生可行能力的绝对剥夺。不难理解，我国农民工是由于农村和城市的劳动收入差距较大而产生的劳动力的区域性迁移，但是农民工作为外来迁移劳动力，必须要面对的就是城市劳动力已经占据了劳动条件和薪资报酬相对较好的劳动岗位的现状。加上由于其自身与本土劳动力在受教育程度和技术能力上的差距在短期内难以消除，使得此类工人刚到城市就只能从事最基本且劳动强度最大、劳动风险最高、劳动报酬最少的工作（即可行力的剥夺）。而在这种现状下，劳动力的职业伤害发生概率将不可避免地会加大，对职业伤害保障的考验也在增加。

（2）农民工职业伤害保障需求的弱弹性。

保障需求的弱弹性指的是农民工自身的职业伤害保障需求在职业伤害发生过程和结果当中呈现较弱的一个状态，其根源就在于我国农民工超强的忍耐力和其自身有限的理性认识。

农民工群体本质上是长期生活在农村的第一产业劳动力，在劳动力竞争激烈的城市当中能形成产业规模大军，最大的优势就是其优于城市劳动力的吃苦能力和忍受力。这股竞争力一方面使其成为产业经济当中所青睐的劳动力来源（不可否认其在这方面竞争超过了城市劳动力），成为了我国城市化过程中的中坚力量。但与此同时也因其忍受力较强而使得自身在遭受职业伤害的过程中，其任劳任怨的特性就表现为忍气吞声且不懂得使用保障自身权益的对策去获取自身的合理保障补偿。因此农民工自身保障需求的弱弹性是其职业伤害保障缺失的重要因素之一。

（3）农民工在劳动力市场获得保障的不可能性。

我们可以假定存在着一个劳动市场，且主体为以农民工为主的劳动要素供给方和以厂商为代表的劳动要素需求方，政府作为制度提供者是劳动要素市场外部约束条件的执行者。农民工和厂商都存在预算约束条件，农民工以效用最大化为目的，厂商以利润最大化为目的。我国农民工一般缺少工会性质的组织，则一般认为我国农民工组织力水平较低。因而我国的劳动市场是需求方较为强势的买方市场，由于劳动力供给的数量较大，可近似考虑为完全竞争市场。需要说明的是，此处所指的劳动市场仅指由农民工和厂商构成的劳动市场。那么考虑一个简单的完全竞争条件下的一般状态来解释我国农民工职业伤害保障的现状。

一般认为农民工职业伤害保障基本由厂商提供。假设为单个农民工与单个厂商的最优化问题，那么厂商由于面临的农民工是无差别的劳动力市场，在成本最小化和效益最大化的机制作用下，在不提供职业伤害保障的前提下，如果仍然有愿意签订合同的劳动力，则在没有较强工会组织能力的农民工群体当中，这劳动力供给是绝对存在的，签订了工作合同且不需要保障的农民工在劳动力市场上挤出了有保障意识且理性的农民工。endprint

换成集体农民工和集体厂商情况似乎也并没有好转。虽然理性的农民工可以拒绝第一个厂商的无伤害保障合同，也可以拒绝第二个，但是如果愿意签订无保障合同的劳动力满足了所有厂商的劳动力需求，更多劳动力对工作和收入的需求大于其对伤害的风险预期，理性的农民工仍然将被厂商市场所排斥。实际上农民工职业的高风险性和其保障需求的普遍弱弹性证明了这一点，有保障的合同仍然不会被签订下来。

综上分析，在一般无强制约束的条件下，厂商没有自愿提供农民工职业伤害保障的可能性。由劳动市场理论的分析可知，在为获得农民工职业伤害保障的“谈判”中，单个农民工和无组织的农民工群体都是处于弱势地位，若没有外力推动，在开放市场条件下他们不可能同时获得劳动工资和职业伤害保障（即工伤保险）。

（二）农民工职业伤害保障。

当前我国农民工的职业伤害保障之所以陷入困境，与其面临的严峻的外部环境有一定的关系，这些因素同样深刻地影响着农民工的职业伤害保障问题。

（1）价格信号在劳动权益市场上的无效。

在我国的劳动力市场上。单位工资长期以来都在劳动力市场的供求双方当中充当价格信号。但是，仅以单位工资作为价格信号毫无疑问是不够的。因为对于农民工而言，在厂商利用劳动要素进行生产时，他不只利用了劳动要素，而且还利用了农民工这一类型工人的人身权利，而这种权利的转让价格也是价格信号中的一部分。

相对于市场经济体制较为健全有效的西方而言，中国劳动市场中有过多的定义被含糊和忽略了，人身权利的转让价格就是这其中一种。由于工作本身具有较大的风险性，农民工很有可能受到较大的人身伤害，而这种人身伤害的代价并没有在劳动市场上表现出来，长期以来都含糊不清，导致在人身伤害真正发生时就没有可能通过合同契约的形式得到有效的保障。而这种含糊不清，在一定程度上也是由于户籍制度所导致的，因为现有的二元户籍制度使得劳动要素的出卖权得到了保障，而索赔权却无法得到应有保障。因而，将人身权利的转让价格计入价格信号中是有必要的，即一般认为劳动力的劳动权利得到保证的同时，劳动风险保障责任也应该得到保障。

（2）厂商存在制度性预算软约束。

假设再进一步将条件放开，如果厂商存在制度性的强制约束，即有法律等外在因素的制约，则该问题可以迎刃而解。问题就转换为厂商存不存在制度性的强制约束这个问题。

亚诺什·科尔奈（Janos.Konai）在《短缺经济学》中提出的“预算软约束”的概念，在此处可以借以解释这个问题。亚诺什·科尔奈在《短缺经济学》中将预算约束分为“软”和“硬”。他认为较窄的约束（即硬约束）总是有效，而较宽的约束（即软约束）是无效的。同时，他也认为约束的软硬程度取决于具体的环境条件，即取决于要求遵守行为规制的社会关系[4]（P121）。

从科尔奈阐述的角度出发，比较西方较为完善的职业伤害保障体系，考虑中国农民工职业伤害保障方面的实际情况，可以看出中国的农民工职业伤害保障问题的原因之一就是雇佣厂商存在制度性预算软约束。这里所谓的制度性预算约束就是政府和社会对企业的外部约束（甚至是强制性、无偿性的），包括道德谴责、舆论监督、法律制裁、行政监管等。

在我国，这样的外部约束与西方相比较而言，是呈现弹性的，而且是非硬性的。由于寻租的存在、外部制约的缺失以及激励失效，政府没有内在的激励去处理类似相关的职业伤害事故和进行事后保障，同时也没有一套完善的保障机制来维护农民工的相关权利。而更为重要的一点是，在经济发展为国家战略的现行条件下，政府为追求政治净效益（即地方的GDP经济总量政绩，为官员考核的重要指标之一）却有和厂商合作的动力，这样，企业出于利润最大化的内在动力。就有压低成本拒付保障费用的可能性。

在对上述劳动要素的供给方和需求方的分析中可以看到：农民工作为劳动要素的弱势供给方亟需人身权利的转让市场的建立。而这一路径的建立则有赖于制度建立和制度约束的主体——政府的支持，因为单纯的市场对于农民工人身权利的建立和保障是缺乏内生动力的。由于厂商没有出于内在条件约束的可能性去提供保障，外在的制度性约束又因为政府的不作为而缺失。这样的话，厂商的内外约束力都不够，农民工的职业伤害保障就难以通过厂商的承诺来保障。

二、政策建议和选择

政府在对待劳动力市场的弱势供给方—农民工的时候，为建立完善的人身权利的转让市场（即保障农民工职业伤害的策略），特别是针对劳动力要素需求主体—厂商，应当积极作为且有重点和优先地进行政策选择和作为。

（一）完善社会保障制度中的职业伤害保障。

一个完善的社会保障制度是由社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚组成的，对农民工群体的职业保障政策之根本就是完善社会保障制度，其中又以工伤保障制度为最。

在公共政策设计与选择中，评价一项政策是否有效主要考虑的就是经济体在其激励机制下的运转是否与预期效果一致。经济学家张五常曾提出：制度安排的不同会导致资源配置的各异，从而影响经济发展的绩效。而经济学运用与政策设计的关键问题就是以制度来规范（约束）市场主体的行为。

在这个意义上，农民工的职业伤害之所以出现如此情况，根本在于市场规制和制度的不完善，保障体系、保障结构、保障力度尚未达到职业需求。经济学家汪丁丁曾说：当一个民族面临制度锁定效应①时，这是一个民族的悲哀。若保障制度不能完善，农民工的职业伤害保障便永远会是一个问题。所以对于当前的社会保障体系，一方面要完善《劳动法》相关法条和司法解释的严谨性，另一方面更要注重直接保障农民工权益的《工伤保险条例》的作用。笔者认为新条例虽然有所进步但是仍存在以下的问题需要具体改进：工伤认定范围过窄、举证困境依旧存在、“同命同价”存在漏洞、工伤赔付基金管理存在问题等。这些问题都在一定程度上影响着整个社会保障制度的运行和对农民工职业伤害的保障效力，因而制度的完善必须规范，且在执行、监督和管理方面注重细节。endprint

（二）提升农民工维权能力。

造成当前的农民工职业伤害保障缺失的另一重要原因就是农民工的维权意识和维权能力较低。如果把农民工这一劳动要素看成是可再生产的劳动力，则自1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来。至今近40年的时间再生产的一代劳动力认知能力和素质水平进步仍旧提升不多，这不得不让人反思。因此，保障职业伤害条例得以实施的前提是农民工有能力去认知保障体制，读懂保险条例，这样才能为其自身职业伤害保障所用。但实际上农民工往往进城求职心切，尽管在工作需要合同保障的情况下法律规定了用人企业的许多无效的免责条款来保障农民工的职业伤害问题，但是由于知识文化的限制，仍然存在农民工不能到位解读相关法律条文的现象。因此，农民工的维权能力首先取决其维权意识和维权能力，维权意识和能力的培养源于宣传机构和法律援助机构的深入基层和普及程度。与此同时政府下设的各工会组织应当对进城农民工遭受职业伤害进行无条件援助，也应当帮助其保留采取司法程序的权利，更要防止进城农民工为了实现其合法利益而采取非法手段进行维权的违法行为。

（三）规范劳动和就业市场当中的权责对等。

劳动市场的权责对等主要是针对劳动力的需求者，即用人单位而言。其享受了劳动力流入的社会经济效益就应当对劳动力的流入担负相应的社会责任。

一方面政府职能部门和监管部门要加强对于农民工职业伤害保障的干预，提高农民工的议价能力。其下设的各级劳动保障局要监督用人单位和劳动者特别是农民工签署劳动合同，同时加强审核把关，确保没有合同造假和侵害农民工于合同中的行为，并且要求用人单位为农民工购买工伤保险。力争在劳动和就业市场上尽快建立人身权利转让的分市场，明确转让价格，在破除户籍制度相关限制的同时加强法律援助的力度，简化相关法律条文，确保农民工阶层能看得懂，用得上。对于侵犯农民工的违规法人和私人企业主一律严惩，用法律切实保障农民工免受职业伤害。

另一方面，企业自身应当建立相关农民工工伤权益保障体系，在做到同工同酬、同工同权，严格规定劳动工作时间的前提下，对于发生职业伤害的在职农民工，不应回避社会责任而是应当积极处理，敢于面对。因此，企业建立的职业伤害保障体系当中在给农民工购买基本社会保障的同时应考虑适当投保工伤险和工伤团体险等商业保险作为为其分散风险的补充，用企业制度建设来实现农民工职业伤害的有效保障。注释：

①“锁定效应”本质上是产业集群在其生命周期演进过程中产生的一种“路径依赖”现象.此处衍生为：这种机制使制度变迁一旦走上了民主性较差，不善于自我纠正且制度死板的路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，变得更加顽固。

参考文献：

[1]汪玉奇.中国中部地区发展报告（2011）[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[2]蔡，都阳，王美艳.劳动力流动的政治经济学[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2003.

[3]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4][匈]亚诺什·科尔奈.短缺经济学（上下）[M].北京：经济科学出版社，1986.endprint