我国农地发展权配置与实现路径的理论与策略分析

彭新万+崔苗

[摘 要]从农地发展权的发生学视角分析，农地发展权的配置既要体现国家意志，也要保障农民权益。但在实践中，农民的农地权益常常被理解为是从农地所有权中分离出来的使用权权属，并从属于所有权，农民权利的从属地位导致农民应有的农地发展权被严重侵蚀。构建农民的农地发展权实现机制，首先要从确定农民在农地产权结构中的地位入手，这样才能从根本上界定国家、集体与农民分别享有哪些农地发展权权属，并通过相应的农地发展权转移机制，实现国家、集体、农民各自的农地发展权相关权益。

[关键词]农地发展权；农地财产权；农地发展权权属

[中图分类号] F301

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2015）11-0076-06

[收稿日期]2015-05-30

[基金项目]国家社科基金项目（11BJY050）；国家自科基金项目（71163013）。

[作者简介]彭新万，男，经济学博士，江西财经大学经济学院副教授，主要从事乡村发展与制度经济研究；崔苗，江西财经大学经济学院硕士研究生。

当前，尽管学术界对于农地产权制度改革存在不同甚至是对立的观点，但在保护农民农地财产权益以及现有的农地制度难以保障农民农地财产权益的问题上，不论是持“公有”观点者还是持“私有”观点者都形成了惊人的一致认识。然而令人费解的是，学者在对农地发展权权益的实践问题上，却陷入了“防农之权”的困局。如何破解这一困局，是“赋予农民更多财产权利”实践中必须要处理好的问题。

一、关于农地发展权

国外对农地发展权的研究始于对土地发展权的研究。当前，土地发展权的提法在我国还仅限于理论界，在实践中土地发展权还并未作为一个明确的概念使用。原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》报告认为：“所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对土地原有的使用集约度升高。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权是以目前已经编订的正常使用的价值为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。”[1]（P6）当前，学者结合我国国情对土地发展权的相关问题进行了广泛讨论，形成了一些有见地的认识，对本文关于农地发展权的分析有着重要的借鉴意义。

农地发展权是指对农地在利用上进行再发展的权利，包括在空间上向纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权，简单地说，就是发展农用土地的权利。农地发展权包括两方面含义：一是包括农用地转为建设用地的（即获取更高价值）权利；二是可以转为建设用地但又由于某种界定而失去相关权利时要求补偿损失的权利。

我国的农地发展权是为适应农地使用管制和耕地保护的需要而设立的，对发展权拥有者来说，是一项可以独立支配的财产权[2]。可以独立支配的发展权源于农地的所有权。农地发展权或者是农地所有权的组成部分，或者是从所有权中分离出来的，从这个角度看农地发展权无疑具有财产属性。农地发展权的财产属性，是指允许农地所有权不同主体在其土地上建筑或发展从而享有经济利益的权利，具有物质财富的内容。由于农地的有用性是其经济价值的真正来源，所以，农地发展权在法律上体现为经济利益关系的调整。但是，农地发展权又是一项受限制的权利：一方面，农地发展权是国家行政管理权行使的结果，国家公权是其权利来源之一；另一方面，这种源于公权的权利又表明它是一项受国家公权限制的财产权，其限制手段主要为国家对农地利用实施的用途管制、规划控制等公共干预措施。如禁止耕地转变为住宅和其他商业使用，就是用公法限制了耕地的财产属性，意味着剥夺了土地所有人的财产权，对被划设的限制发展用地理应予以补偿[1]（P6）。可见，农地发展权是一项独立且受限制的权利。农地发展权这一性质的界定，对农地发展权的配置与归属分析具有重要的意义。

二、农民农地发展权权益实现的现实纠结与原因

当前，国家（政府）规划用地、征地是农地发展权实现的主要方式，也是农民农地财产权益实现中最突出的问题。在理论研究中，不论是农地产权公有论者还是农地产权私有论者，都强调国家在农地发展权权益的享有中居于主要地位，差别只是程度的不同而已。公有论者把农民在征地中的正当财产权益与国家利益对立起来，主张国家与农民争利；而私有论者也没能正视农民土地权益与国家利益的正常矛盾。因此，实践中的征地制度正是通过全面限制农民作为农地发展权主体分享土地增值收益来实现政府对土地租值的最大化诉求。随着农民对发展权诉求的增强，征地制度带来的社会矛盾越积越多，发展权诉求逐渐由经济权利上升为政治权利，甚至演化为农民群体性事件。其实，所谓农民与国家争利以及在征地中发生的农民与政府冲突行为，一是源于农地财产权权益界定的模糊，政府、农民的权利界线不清；二是政府自设征地范围和属性（公益和商用），导致假借“公益”用地之名多征地、乱征地、转商用，少给补偿，谋取暴利等现象很普遍。一方面农民要为“公益”作贡献，另一方面又要为假政府之名义谋私利的行为买单，让农民陷入“公益”与“商用”的圈套中；三是某些地方政府以权势压人的征地方式，无视农民的正当权益[3]。上述几个方面的政府偏好行为内化为农民正当农地权益与国家利益的矛盾与冲突，这是当前农民农地发展权权益难以得到保障的重要因素。

然而，对于上述问题，追根溯源，笔者认为，这是因为我国长期避开农地所有权而只从使用权方面讨论农民农地权益的保障问题。改革开放以来，虽然政府出台了众多法律、法规对农民土地权益进行界定和保护，但是，制度制定者及其理论研究者在把握农地的公有所有权与农民的农地使用权两者关系时，习惯性地撇开农地所有权来讨论农地使用权及对农地财产权的保护问题。但是，就一个国家来说，农地所有权对于国家和农民均具有同样的意义。对国家来说，国家拥有国土资源管理权，具有具体的宏观管理和监控国土资源所有权；对农民来说，是具体的农地财产所有权，两者地位平等。但是，实践中农民的农地权益是从农地所有权中分离出来的使用权权属，农民居于从属地位。简单地说，实践中体现出来的“农地不是你（农民）的”特征，否定了法律界定农民作为所有权主体成员资格的地位。因此，实践中农地财产权受到侵蚀、分割，不仅耕地、自留地不能抵押，林地也难以实现转让，甚至连几乎具有完全“私有”产权性质的宅基地也不能转让或抵押[3][4]。长期以来，这种农民仅有的农地使用权从属于农地所有权的认识，导致政府在农地发展权配置中始终处于强势地位。显然，这是农地制度实践中存在的一个很大误区，也是导致农民农地发展权权益缺失的根本原因。因此，要保障农民具有完整意义上的农地发展权权益，就必须从确定农民在农地产权中的地位着手。endprint

三、农地主要产权主体地位的确定

现阶段，在日益深化的市场经济条件下，农地以“家庭承包”为集体土地所有制的主要实现形式，暴露出许多自身（集体）无法克服的问题，主要表现在三个方面：农村集体土地所有权的主体不明确且存在“虚拟性”、农民的承包权（以往笼统地称之为“承包经营权”）和集体所有权相互侵权、国家或政府的政府管理权取代所有权。因此，在实践中就存在如下问题：（1）谁是农地的所有权主体？是法律意义上的农村集体？是国家、是国家的代理人——行政管理部门？是集体成员——农民？以上种种似乎均体现了农地产权结构的重要性，但它们的权益均受到不同程度的侵蚀或分割。这种侵蚀或分割使每一级主体都具有所有者的权利，在需要的时候都成了实际的所有权主体。（2）当所有权主体混乱时必然导致所有权权利的重叠，相互的侵权行为就成为一种常态。可见，农地这种产权主体界定的模糊性，是当前农民农地相关权益不能正常实现的制度根源。

如何化解上述两个不清？根据农地产权不同权属的性质和制度变迁的路径依赖特征，笔者认为，在农地集体所有权不变的情况下构建“三元”的产权主体结构，能够很好地处理上述两个问题。即设置“国家与农民对等平行加集体次级”的农地产权主体结构。在农地产权主体结构中，国家的地位定义为发展性所有权（或国土资源所有权），农民的地位定义为财产性所有权（或农民承包权财产化），集体的地位定义为服务性权利（享有集体所有权主体的权利和履行相关的义务）。这里的关键是进一步弱化集体作为产权主体的地位，将集体模糊不清的产权权能上移给国家和下沉给农民，强化国家与农民的农地产权主体地位和拥有的相关权能。

1.农地的国家发展性所有权或国家的国土资源所有权。农地的国家发展性所有权主要包括三项权利：一是农地管理的立法权，主要目的是规范农地使用及保护等；二是农地的社会发展规划权（农地发展权的所有权），为社会发展对农地利用进行规划；三是执法与监管权，其职能是保障农民的农地财产权，对农用地用途、农地流转、农地资源及生态环境保护进行监管[3]。

2.农民的农地财产所有权。即对明确属于集体的各种性质的土地，立法确定农民具有具体的财产权，核心是立法保障农民对集体各种性质的土地具有稳定而有保障的承包权（承包权的财产化）：一是农地承包经营者不用担心自己经营土地的权益可能被他人侵占；二是在法定范围内有充分的自主经营和使用的权利；三是承包权拥有者有相关土地处分的权利。具体讲，农民具有排他性农地财产所有权，包括土地的占有权（包括间接占有权：转包、出租、入股）、农地经营权及让渡经营权、收益权、处置权（抵押、继承和赠与）和请求权（是一种请求他人作为或不作为的权利，其他人侵害其上述权利后要求补偿的权利——外部性内部化）。总之，通过立法确定的农民农地的具体财产权，是一种完全不受干扰和侵犯的权利。

3.集体的“中介人”权利。之所以仍设置集体作为土地所有权主体的一级：（1）历史的因素。我国农村集体土地所有权（特别是山地和林地的集体所有权）的形成远非只从上世纪50年代的合作化道路开始，而是有着很深的历史渊源，强制取消集体所有权主体这一级存在着非常大的制度变迁成本。（2）农村土地权益的配置目前还必须依赖于集体这一组织。集体作为弱化的农地产权主体，主要履行三项权利：一是作为双代理人的集体组织依法（理解为与国家签约）与集体内成员（农民）订立农地相关权益的合约；二是处理集体内部成员土地权益的配置；三是发挥“中介”服务职能。

农地集体所有权三元产权主体的设置，其核心是国家和农民的地位，集体作为一级产权主体的地位有不断弱化的趋势，这是统筹城乡发展这一战略实施的内在要求和必然结果。（1）统筹城乡发展需要建立人口自由流动的城乡一元化人口管理机制，取消二元户籍制度，建立以居住地为核心内容的人口管理机制是我国户籍制度改革的方向和目标，而以户籍为核心的人口管理制度的取消，必然会诱致户籍与农地关系的巨变，原来以户籍为唯一依据的集体成员权取得制度将不复存在。那么，从农地权益配置的角度讲，集体这一级组织就失去了存在的意义。（2）统筹城乡发展需要健康成熟的农地产权交易市场，农民的土地财产权主要通过这一市场来实现，集体组织（经济性角色）的“中介人”角色也将逐渐被市场所替代。

以国家和农民为核心的农地产权主体结构是以建立稳定而有保障的农民农地承包权为基础的，着眼于保障农地财产权回归农民的制度安排。但它不是土地的私有化，它是在保障国家的国土资源所有权充分、完全实现的基础上，立法确定农民稳定而有保障的农地财产所有权的实现，将国家利益与农民利益有效结合起来，解决了两个（国家和农民）激励问题，有效地促进了农地资源的合理利用。

四、农地发展权权属的分类、配置与归属

1.农地发展权的权属分类与配置

直到目前，我国农地发展权实践只是零星地体现在一些地区的土地管理工作中，如城市化工业化中的征地、重庆的“地票”交易、基于耕地总量动态平衡的“先补后占”农地非农化（浙江模式）等。总体来说，目前国内实践中的农地发展权主要体现在农地保护、征地制度和土地产权的完善、失地农民权益的保障等方面。显然，如果对照西方发达国家对土地发展权的配置看，当前国内实践中对于农地发展权的理解还有拓展的空间。在笔者看来，我国农地发展权除了上述几项之外，还应在保护自然资源、保护古迹、保存开敞空间、保护环境敏感地带、保护生态环境、控制城市增长的区位和进程、保护社会公共利益等方面发挥积极作用。

笔者根据农地发展权因农地用途变化产生的利益获取或限制用途致使利益受损，将农地发展权分为实在发展权和虚拟发展权两种。

（1）实在发展权。所谓实在农地发展权，简单地说，主要是指因国家规划，农地转变为城市建设用地或工商用地中应享有的权利，农地产权主体能够从中获得大量的收益。

（2）虚拟发展权。虚拟农地发展权是指因国家限制农地开发而使农地产权主体利益受损，如保护耕地、保护自然资源、保护古迹、保存开敞空间、保护环境敏感地带、保护生态环境、控制城市增长的区位和进程、保护社会公共利益以及部分地下权（如矿藏开采）而使农地失去更高价值的开发或利用的权利。虚拟的发展权不能在原地行使，只能转让给有高强度开发需要的土地。另一方面，政府鼓励高开发强度的地方则会出现土地发展权不足的情况，他们就需要购买其他区域的土地发展权来满足需求，如此，土地发展权的买方和卖方双方的市场就形成了。endprint

本文关于农地发展权的这一分类，对于农地发展权的归属界定及其财产权实现具有重要意义。当然，本文对农地发展权的分类也不能做到穷尽列举，它是一个开放体系，必将随着实践的深入而不断丰富。

2.农地发展权的归属

美国的土地发展权归属于土地所有权人，英国的土地发展权归属于国家，这是同为土地私有制国家对土地发展权归属的不同界定。当前，我国实行的是农村土地集体“一级”主体所有制度，其产权安排较为复杂。笔者以为，未来我国农地的产权安排在集体所有权不变的条件下，产权主体必然在不断弱化的集体作为农地产权主体时逐渐强化国家和农民的产权主体地位。因此，未来我国农地发展权的权利主要主体是政府和农民，当前必须要妥善处理好集体这一级主体的农地发展权权益。

关于农地发展权的归属问题，我国学者形成了三种观点：一是发展权归国家即“涨价归公”。如张友安、陈莹认为土地发展权归国家所有，有利于土地供应参与宏观经济调控，有利于实施土地利用总体规划，有利于实现“五个统筹发展”[5]。二是农地发展归农村集体即“涨价归私”。如刘永湘等从维护农民土地产权利益的角度，建议实行土地发展权归农民集体所有[6]。三是主张农地发展权归属国家和农村集体（农民）即“涨价共享”。戴中亮等认为，农村集体土地发展权具有二元主体，即国家是显性主体，农民是隐性主体，主张将农村集体土地中的集体建设用地的发展权赋予农民[7]。刘国臻提出根据农地发展权的表现形式，即土地性质是否改变，改变土地使用性质的土地发展权归国有，包括农用地变更为建设用地之权和未利用土地变更为农用地或建设用地之权；土地使用性质不变，但对原有土地增加投入而形成的发展权，归土地使用权人所有，包括农用地性质不变、承包人增加对农用地的投入而形成的发展权和在建设用地上进行建设而形成的发展权[8]。农地发展权的权利主体问题，涉及政府、土地所有者、土地使用人等各方对土地增值收益的分割。“涨价归公”着重公权的作用，看似有管制效率，但缺乏公平，农地保护与农民利益得不到有效保障；“涨价归私”着重私权的利益，太过激进，可操作性差，也易造成分配不公[9]。笔者基本赞同农地发展权“共享”，即“二元主体”，但不认同他们以农地是否改变性质为根据界定农地发展权归属。笔者认为，我国农地发展权应该主要是“共享”即“二元主体”——国家和农民，是基于两个方面的思考：一是前文构建的三元产权主体结构（主要强化国家和农民的平等地位）表明，它们应该平等地享有不同的农地发展权。二是从土地发展权的发生学角度分析。关于土地发展权的发生，从相关理论分析和我国当前的实践看，源于国家的发展战略、城市规划、非农用地供应政策和城市化速度等因素。在上述四个因素的共同作用下，只有处在特定位置的土地非农使用，才可能产生较高的发展增益。土地发展增益从本质上来源于社会发展，是社会大众共同努力的结果，但现实中却因诸多因素的共同影响而聚集于个别地块之上。关于土地发展权增益的分配，孙中山先生很早就从理论上论及土地发展增益的来源，并提出了相应的分配原则，成为其“平均地权”思想的重要组成部分。孙中山指出：“地价高涨，是由于社会改良和工商进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”[10]（P200）“如果上海的人完全迁出上海，广州的人完全迁出广州，……试问上海、广州的地价，还值不值现在这样高的价钱呢？由此可见土地价值之能够增加的理由，是由于众人的功劳，众人的力量；地主对于地价涨跌的功劳，是没有一点关系的。”[11]孙中山先生关于土地发展权的分配思想，对当前我国农地发展权的权益配置具有重要意义，即农民至少也可以作为与国家平行对等的主体享有农地的部分发展权。

根据以上分析，我国农地发展权应该主要在国家、农民以及集体之间作如下分配：

（1）国家和农民共享实在的农地发展权。一是基于国家是国土资源所有权主体的考虑。因为包括农地在内的土地发展权源于国家行政管理权，从终极权利角度看，任何国家的土地，国家享有终极所有权，这种终极所有权主要表现在国家对土地的规划或用途管制上，体现在关乎重大生态利益和社会整体经济利益等农地发展权方面。国家可以通过税收形式，参与农地增值收益的分配。对于农地非农化使用产生的“农用地用途转换性增值”，该收益差额部分应归国家享有。二是基于农民是农地财产所有权主体的考虑。因为这是实实在在的农地所有权主体，是农地发展权的财产权属性的最重要体现。这样既体现效率，也体现公平。

（2）农民单独享有虚拟的农地发展权。一是农地发展权主要由国家规划引起，没有进入到国家规划的农地，从形式上看没有取得农地发展权；二是虚拟的农地发展权是一种潜在的利益；三是虚拟的农地发展权是国家的限制行为引发的发展权。国家限制的结果是国家实现了自身的利益，而农民权益（直接经济利益）受到损害，如前文所说的保护耕地、保护生态环境等，使农地失去了更高价值的开发或利用的权利。

（3）农村集体享有农地的部分发展权。当前，集体这一级主体仍要享有一部分农地发展权。集体享有农地发展权，主要是为适应农村集体规模经营的需要，促进农村集体经济的发展，如农村集体经济组织统一经营的土地再投入之权益可归集体支配。如果从发展权价值实现的角度看，其享有的发展权收益主要用于集体内公共服务的需要。集体经济组织作为农地的实际所有人，应获得绝对地租和因农地自然条件差异及集体经济组织对本区域内的水利、交通等基础设施进行投资建设所形成的级差地租。

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责任编辑 刘绛华endprint