我国村民自治发展前瞻的三维分析

韦少雄+肖军飞

[摘 要]村民自治的未来走向如何，是一个值得人们争论和思考的问题。从微观看，村民自治在短期内将是对具体的现实要素问题进行有效治理。从宏观和长远看，随着国家的放权和农村微观组织的再造，村民自治将朝着以社区自治为核心的治理模式发展，但村民自治蕴含的民主、自由、自主价值理念不会改变，村民自治从封闭走向开放，并最终促成城乡、社区和整个社会的一体化。

[关键词]村民自治；乡村治理模式；发展途径

[中图分类号] D422.6

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）05-0092-05

[收稿日期]2014-01-10

[基金项目]广西教育科学“十二五”规划课题“村民自治在广西——广西农村基层民主建设特色课程资源开发与利用研究”（ 2011C0101）。

[作者简介]韦少雄（1981-），男，广西藤县人，河池学院政治与历史文化学院讲师，法学硕士，主要从事村民自治研究；肖军飞（1977-），男，湖南邵阳人，西南政法大学政治与公共管理学院副教授，管理学博士，主要从事社会治理研究。

村民自治作为我国农村治理模式的一项制度创新，深刻影响着农村社会的政治结构和政治生态。在村民自治扩展深化过程中，出现了一些值得注意的新情况、新问题，影响着村民自治的发展和运行。到底村民自治的命运如何？未来的走向怎样？这是值得人们争论和思考的问题。从要素维、时间维、空间维三个维度作出简要分析，试图对村民自治的发展前瞻做一个原则性描述。在要素维度，着重于对现实具体问题的推论和展望；在时间维度，着重于对国家政治发展的逻辑和展望；在空间维度，着重于对外国发展经验的借鉴与展望。

一、要素维度：现实问题的推论和展望

（一）村民自治发展的物质基础问题。

物质要素是保障村民自治高质量运行的基础性要素。当前中国农村的物质基础还比较薄弱，“与广大农民最贴近的是较低层次的物质利益，民主政治对他们来说还不是生活的必需品”，农民关注温饱远比民主要更实用、更理性。物质的匮乏，导致村级治理资源供给不足，许多村庄公益性事务的举办只能靠村民出资出力，这势必影响村民政治参与的主动性和积极性，村民自治处于半停滞甚至停滞状态。近些年来，中央对这个问题已经逐渐重视起来，并不断加大财政转移支付力度，《村民委员会组织法》也开始涉及村民自治运转的经费问题，但全面的保障村民自治运转的物质基础方面的规定和措施还是比较模糊。解决这一问题有两个方向：一是继续依靠外源性减负和“输血”。从短期看，中央财政转移支付资金依然是维持村级组织运转的最基本保障，支付的力度不会减小，反而会越来越大，当务之急是要明确这笔资金的保障范围、开支标准和支付程序，防止被挤占挪用。除依靠中央专项资金外，当前还要建立起政府主导、城乡一体的农村公共服务供给机制，使公共财政投入不再受城乡两种地域、市民和农民两种身份的局限，“农村基础设施、五保户供养、义务教育等全部纳入到国家统一的公共服务体系之中、农民能够融入到国家的一体化之中”，保证农村公共服务拥有充足的财政支持和坚实的物质基础。二是拓展村庄内生性资源。农村最大的内生性资源就是土地，村民自治推进困难的主要原因是农村土地产权制度安排存在的内生性缺陷。现行的土地产权制度在某种程度上抑制了农民追求个人产权和经济得利。明确农民的个人产权，重构所有权约束机制，考虑农地地租存在的必要性，将农地地租转化为村民自治的财政基础，应该有望是未来一段时间内的制度选择。

（二）村民自治发展的农村社会习俗问题。

农村社会习俗是村民自治发展的观念性要素。当前农村是传统文化现代转型的主场域，各种思想意识和价值理念在激荡交融中，此消彼长，相互作用，共同构筑起村民自治成长的文化空间。作为传统文化的产物，农村社会习俗深深嵌入到村民自治中，成为影响村民自治的重要因素，一方面，诸多农村社会习俗已经潜移默化于村民的思维模式之中，存在于村民普遍的日常行为之中，自觉成为村民日常常识的一部分，我们不能忽视它们的存在；另一方面，某种程度存在着的封建迷信、愚昧落后等陋俗和观念对村民自治发展造成诸多困扰，它们左右着村民的主要行动，导致一些自治行为不切实际、不合情理，农村社会习俗所反映的原生乡土秩序无法与村民自治所反映的现代因子有机融合，我们对此也必须加以警惕。从理论上讲，农村社会习俗与村民自治之间的张力与紧张，不能简单地归因于社会习俗落后于现代文化，其实际根源是两种不同文化模式间的碰撞和不协调。因此，在村民自治的未来发展中，1）长期历史积淀下来的、并已深深融入农民心理结构的农村社会习俗观念不会在短期内消除，要改变这种源远流长的传统文化价值观，需要一个较长的时间。2）只有把农村社会习俗与现代文化并置，摆在同等重要的位置上，采用平等的交流、沟通、协调方式，而非简单的抗拒、压制和排斥，才能正确理解它在村民自治中的角色和作用。3）要加强对农民的现代性培育，不断增强农民的现代主体意识、民主意识、责任意识、市场规则意识和法律意识，并运用这些现代性因子不断祛除农村社会习俗中的弊端和陋习，阻断村民自治行为与传统不良观念存在着的隐秘关联。

（三）村民自治发展的乡土权力问题。

乡土权力问题始终是农村基层民主政治的核心问题之一。随着乡土社会的分化，农村中出现了明显的权力分层，表现为族权、村庄精英权力等。族权是以血缘为纽带建立起来的宗族权威和宗族势力。村庄精英权力则是村庄精英在财富、权力和声望等方面的优势力，主要分为政治精英权力、经济精英权力和社会精英权力。虽然不少研究和报道显示，这些乡土权力阶层可以凝聚和整合各种社会力量维护乡土社会的稳定与发展，可以给很多村庄带来实质性的利益。但许多的经验和实证表明，这些乡土权力结构同时隐含着无法制约和平衡的风险。在富裕的村庄，无论哪种类型的乡土权力赢得村庄选举就能掌控巨额的财富，而在那些相对落后的村庄，乡土权力阶层通过选举进入村委会建立社会资本，可能会谋求更大的利益。乡土权力的这种隐性但却巨大的消极影响正逐步地显现出来，它们不大可能促进村民自治长期有效的发展。如何合理、有效制衡这种权力，是值得深入研究的问题。解决这一问题，重点不是“堵”，而是“疏”。当前乡土权力阶层主导村庄公共权力的配置和运作，是普通村民对村庄公共权力系统运作的参与度不高和影响力较低的结果，扩大民主选举、规范民主选举和选举后的民主监督，使村庄各类竞争走向规范化和法制化是最直接有效的途径。同时，乡土权力阶层的治理模式并不是农村社会进步的理想状态，只是农村治理走向民主治理的过渡阶段。民主就是要使社会成员大体上能有机会直接或间接地参与影响全体成员的决策，而乡土权力阶层的治理模式忽视了决策的透明性、公开性和公正性，与村民自治的民主治理初衷是相违背的，村民自治的未来变革逻辑应是由乡土权力阶层主导的权威型治理走向大众主导的民主型治理。endprint

（四）村民自治发展的法律保障问题。

法律的持续性保障是推进村民自治不可忽视的关键性变量。当前村民自治实践出现蜕变和异化现象，是多方面因素造成的，其中一个关键因素是村民自治的法律保障存在诸多问题。一方面，法律对农村的渗透力、控制力和影响力仍然相当薄弱。出现纠纷，人们一般不愿意诉诸法律，甚至采用私了的做法有意规避法律，农民群众“在心理上还是抵制这种外来约束力的，他们更愿意把纠纷交给从长期的生产生活中生发出来的乡规民约等民间规范来处理”。另一方面，法律制度层面的欠缺，主要表现为：村“两委”权责界定混乱、权力无法和谐运行；村民自治程序缺乏监督制约机制；村委会选举操作性不强；村民自治权利司法救济不足。出现这些问题，究其根源是因为法律功能无法满足村民自治的现实需要，法律制度供给无法与村民自治的实践对接。解决的途径有两个，一是加强法律对农村社会的调整功能。对此，不能简单理解为法律向农村无限的扩张和渗透，而应该看作是法律和农村民间规则的融合与互动，在融合与互动中形成共同的“制度空间”，以容纳和支撑村民自治发展过程中出现的诸多变量。二是健全村民自治法律制度。村民自治的纵深发展，使村民自治制度体系突破了原有的村委会框架，《村委会组织法》已无法承载村民自治的全面运行，无法长久“承担起村民自治权良好运转的重任”。因此，试图以《村委会组织法》来全面规范村民自治立法只是当下农村民主政治不成熟背景下的权宜之计。村民自治权是村民自治的核心内容，比较理想的做法是以村民自治权这一核心作为村民自治法律制度的逻辑起点，依次对村民自治主体及其职权、村民自治的运行程序、村民自治的救济机制等进行规定，从“组织”立法走向“权利”立法，制定出反映村民自治权利全貌的法律制度，使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利的行使获得法律程序上的保障以及村民自治权利受到侵害时获得相应的法律救济。

二、时间维度：国家政治发展的逻辑与展望

村民自治作为国家治理农村的重要形式，较大程度上受到国家政治发展的影响。从国家政治发展视角来看，当前村级组织的主要功能有两个：一是“服从和服务于国家从乡村汲取资源”的功能；二是内部的自我整合功能，并由此派生出附着国家取向的社会治理功能。在传统中国，因经济、社会条件限制，国家权力无力下沉到农村，国家无法实现对农村全面而有效的治理，每当国家向农村汲取超过必要的承受限度时，就容易引发农村的骚乱甚至改朝换代。传统的村级组织治理模式主要依靠乡村宗族进行自主治理，“在本质上是以地方宗族势力为依托的族民自治。”随着农村土地革命的推行，族民自治的经济基础遭受破坏，构建新型农村治理体制就成为必然。新中国成立后，政府在1950年颁布了《乡（行政村）人民政府组织通则》，在全国成立行政村人民政府，开启了一种行政村人民政府领导乡村治理的新的乡村治理模式。在这种治理模式实施4年后，又在1954年的《宪法》和《地方组织法》中撤销了行政村，并发布《关于健全乡村政权组织的指示》，规定由乡镇政府直接领导行政村的乡村治理模式。实施不久后，国家就开始推行农业合作化，并最终形成了人民公社——生产大队——生产队这种政社合一的人民公社体制，直接由人民公社对乡村实行领导和治理，国家权力彻底下沉到农村。在人民公社体制下，国家把农民附着在土地上，借助各种制度进行资源汲取，保证了国家从农村获得工业化所必需的各种资源。但是这种政治、经济、社会高度一体化乡村管理体制给农村带来了严重的负面效应，造成了农村社会对国家的过度依赖。改革开放后，随着人民公社体制解体，农村管理出现“真空”，直接促成了村民自治治理模式的出现，国家权力在形式上从农村逐步退出，乡村社会获得更多的自主发展空间，但国家的汲取功能并未减弱。由于国家强大的汲取力导致农民负担持续加重，最终引发了农村的税费改革、乡镇机构精简等一系列减少国家汲取的改革。经过改革，国家对农村的汲取幅度大大降低，农业税被取消，农民负担明显减轻。但同时出现的问题则是，村民自治的物质基础失去稳定的保障，村民自治在一些地方出现两极分化，农村权力“真空”进一步扩大，形成一种“弱国家——弱社会”的不利现实。为应对这些问题，当前国家出台了一些措施，以强化村级组织的建设和对农村的整合和治理功能：一是出台“村财乡管”政策，由乡镇政府来监督村委会，村级组织办公经费及干部工资由政府承担。二是通过制定法律法规、出台政策调整乡土社会秩序，试图以“法律下乡”、“政策下乡”等国家力量“下乡”，在国家与村庄之间建立常规化互动机制，从而实现国家对村庄的有效治理。三是通过“新农村建设”、“和谐社会”、“可持续发展”等方式，对农村进行全方位的整合和治理。总体来看，这些措施有一定的效用，但其不足也较为明显。“村财乡管”、“村官吃皇粮”使得村委会对乡镇政府的依赖性增强，乡镇政府也会利用经济掌控干预村委会工作，村委会成为政府的“附属机构”，加速了村民自治的行政化。“法律下乡”、“政策下乡”意味着国家对“原子化”乡土社会的主动整合，是继“政权下乡”、“政党下乡”国家整合农村基本战略的延伸和发展，但由于固有的乡土历史传统对社会关系调整仍具有强大生命力，以积极姿态进入乡土社会的现代立法往往难以发挥其规范作用，国家政策被悬空，难以得到有效贯彻落实，“信访不信法”、“上有政策下有对策”就是最明显的反证。全方位的整合办法由于农村在社会发展中缺少足够的经济、政治、文化、管理方面的保障，这种调整实际上处于远水不解近渴的状态。

农村政治发展的轨迹表明，乡村治理变迁既是一个国家建构和推动的过程，也是一个农民参与和创造的过程，它是一个双重的现象：一方面牵涉到国家权力的改造；另一方面牵涉到农村社会的重建。正如赫尔德所说“只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才得以确定。”综观当前村民自治发展面临的上述问题，要从根本上得到解决，其一，最根本的是要整合乡村两级的治理资源。在传统的“资源汲取型”农村治理体制下，任何微观体制的变革都不会取得突破性成效，要走出这一历史困境，只有中国经济发展和社会发育到一定程度才有可能。在全面建成小康社会的新历史时期，消除传统体制性障碍的条件正在成熟，在这种条件下，国家不但有能力不从农村汲取资源而获得自身的发展，而且有能力通过“工业反哺农业、城市带动乡村”，全面实现国家对农村“多予少取放活”的方针。国家宏观政策和治理体制的转变，为村民自治的成长提供了广阔的空间，村民自治将走出体制性的困境，向自身具有的民治而不是官治的天然属性复归。其二，完善乡村治理机制，需要突出培育农民的主体性意识。农民群众的参与和支持是乡村治理变迁的主要动力，“农民的自主行为推动着乡村治理制度的创新。”要在民主实践中培养农民的主体意识、参与意识，让农民学会自主治理，独立行使权利。其三，通过国家正式制度和乡土自生秩序的渐进式调试，既要促进国家制度吸纳乡土自生秩序的合理成分，又要促进乡土自生秩序与国家的制度安排相协调，以建立起以民意为基础的互动性制度体系，实现乡村治理的有序变迁。其四，对于乡村两级干部要考虑强化其与辖区群众的实质性监督，在行政、自治联动互动中明确各自的权责，创造条件扩大自治层面，防止村民自治行政化倾向。endprint

三、空间维度：外国发展经验的借鉴与展望

与中国村民自治可类比的有国外的农村社区自治、地方自治等，相比较而言，中国的村民自治历史短暂、理论和制度还不成熟和完善，而国外的特别是西方的民主传统和自治历史很长，经验比较丰富。中国村民自治的发展，无论在理论上还是在实践中，不能忽视甚至无视国外的自治经验。鉴于篇幅，无法对国外自治发展的相关制度一一介绍，只是在相关文献综述的基础上进行归纳和总结，提出一些较具代表性和共识性的特征，来从外国发展经验的空间维度对我国村民自治发展作出有意义的推论和展望。从国外的社区自治、地方自治的基本情况来看，有四个最典型的特征：一是立足于“地方”，将地方自治与中央统制区分，地方自治作为一种制度，是地方住民之意思，与自治相关的权利义务具有相当的独立性，如美国的村自治作为地方自治制度的重要组成部分，村自治的决策机构、执行机构具有高度的独立性，而中央主要通过法律规范和财政杠杆对地方进行监督。二是立足于“民治”，即本区域内的公共事务由本地居民自主决定和处理，不受官吏意志支配。村自治的组织运转透明度较高、开放性较强，工作人员受到较为有效的监督，民众表达渠道畅通、民主程序比较完备。三是立足于“软件”建设，注重独特文化的培养，形成了自己的传统，如英国结合其自身的历史文化、政治法律背景，形成了一种“内生源发型”的自治精神传统。四是立足于“城乡统筹”，在发展过程中，政府实行城乡平等治理、统筹发展模式。

对照国外村治的这些特征，我国的村民自治发展还任重道远，虽然我们已经着手借鉴这些经验，但远未达到预期和理想的效果。我国村民自治应该在借鉴国外经验的基础上，立足于农村基层政治发展和农村社会经济发展，探寻自己的农村基层治理之路。第一，谋求政治国家与农村社会的适度分离，促进村民自治步入正轨，减轻国家在农村的治理成本。在未来的一个时期，对村民自治的发展前景应有一个理性和务实的态度，着重点是解决国家权力与自治的矛盾冲突问题，防止行政权自觉不自觉地干预村民的自由和自治。那种认为民主的蝴蝶已起飞并将自下而上推动中国的政治体制改革和政治民主化进程，是对村民自治政治功效的不切实际、非理性夸大，不是推动村民自治发展，反而会使村民自治陷入困境，断送农村的发展。第二，在当前农村经济普遍不发达，村民自治财力有限的情况下，不应该追求完美的民主形式，否则会加重各级的财政负担，而应该采取相对简易有效的制度，要从保障农民有效协调参与基层民主实践和监督、直接民主的实现和表达、管理效率的提高做起，从简单逐步走向完善。第三，随着农村经济实力的增强，村民自治要从“硬件”建设走向“软件”建设，即从当前的物质制度层面建设走向文化心理方面建设，否则，村民自治就是空中楼阁，只有设施而无精神，不能取得预期效果。第四，鉴于村民自治过度依赖国家资源供给的现状，当务之急应是整合村民自治元素，进行农村微观组织再造，推动村民自治向社区自治转变，构建起以“社区自治”为核心的乡村自治体制，促进基层治理从封闭向开放、从城乡分离向城乡一体转变。通过这种模式转变，符合取消农业税、新农村建设背景下农村公共服务的需求，有效地整合了村组资源，发展了社区组织和培育了社区精神；另一方面，符合户籍制度改革和国家将农村纳入发展总体战略的要求，是对城乡二元结构的弥合和推进城镇化建设的路径选择。

综观上述现实要素维度、国家政治发展维度、外国发展经验维度三个不同维度的推论和展望，村民自治的发展前景无论从现实要素，还是从时间和空间方面的发展脉络都比较清晰。总体来说，从短期来看，村民自治的发展方向将是对具体的现实微观要素问题进行有效治理，在这个方向引领下，村民自治将会在四个方面有比较大的改进：一是村民自治运行的物质基础将进一步加强，中央财政转移支付力度会越来越大，农地产权制度改革将加快，农地地租有望成为村民自治的重要财政基础。二是在观念层面上，农村的社会习俗不会在短期内消除，它将在村民自治中继续发挥重要功用，它与现代文化融合、并置的趋向较为明显。三是由乡土权力阶层主导的权威型治理并非村民自治的理想状态，只是村民自治走向大众主导的民主型治理的过渡阶段，扩大民主选举、规范民主选举和选举后的民主监督，使村庄各类竞争走向规范化和法制化仍然是近期最主要途径。四是权利救济始终是村民自治法律保障的核心问题，以村民自治权作为村民自治法律制度的逻辑起点，从“组织”立法转向“权利”立法应是未来村民自治立法的基本走向。这四个方面的均衡发展，将成为未来村民自治有效治理的最重要基础和平台。从长期来看，需要在宏观视野下对国家政治发展进行审思，国家将加快还权于社会的进度，减少对农村的汲取，国家与社会将出现适度分离，农村微观组织获得创新和再造的机会，村民自治将朝着以社区自治为核心的治理模式发展，并最终走向城乡、社区、整个社会的一体化。

责任编辑 王 飞endprint