乡镇财政的转型之困

安云

当前，我们处在各项改革加速期，各项新政策、新措施不断推陈出新，但是基层执行者往往是应接不暇、不知所措，尤其是肩负着各项惠民政策最直接、最底层的执行者一乡镇财政所表现得尤为明显，肩上的重担更加沉重。笔者就乡镇财政建设等有关问题，谈谈看法，仅供读者或决策者参考。

农村税费改革后，为加强乡村财政管理，各级先后出台了“村账乡管”“乡财县管”的财务管理方式改革，加上目前各级财政，用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，乡镇财政在落实各种财政惠农补贴和承担各项管理时，责任和工作量更为繁重，面临的问题和困难更加突出。其主要表现在以下几个方面：

第一，在岗人员比较少

实行农村税费改革后，乡镇财政承担的任务及工作量大大增加，机构、队伍及建设反而弱化。先是乡镇合并，有的2个所合并1个所，有的是3个所合并1个所，这时的人员比较充裕；但随后乡镇实行机构改革，按照定编、定岗、定人的要求，进行了竞争上岗，最大的所只定编20人，最小的所定编8人，对年龄大的实行离岗退养，竞争落聘的实行待岗；再后来是乡镇农经站与财政所合并。

经过几番的改革和发展，目前乡镇的财政所队伍建设状况是：

一是人员少。由于采取了从严控制入口，实行的是只出不进的政策，这个制度和办法运行10年后，据我们所知，目前，全国各地的乡镇财政所工作人员严重不足。有能力的提拔重用，有的调出了财政机关，走到了领导工作岗位；有业务能力、有“路子”的，调借入到县市财政局或县市直其他部门。目前乡镇财政所的人员严重不足，一个专管员要管辖3～5个行政村，一名会计要兼职2～3个村专业会计。

二是年龄偏大。乡镇财政所是事业单位，实行的是参公（公务员）管理，采取的是逢进必考，由于多年出现的在编不在岗，乡镇财政所一方面出现了工作人员不缺编，另一方面出现了工作人员严重不足、严重老化的尴尬局面。新鲜血液不得进。据我们调查某山区县的几个财政所，财政所人员平均年龄在50.1岁，最年轻的也有36岁，年龄最大的已经58岁了。

第二，财政管理体制有待完善和规范

各地在制定财政管理体制方面，探索并确定“因地制宜、分类指导、激励约束、各具特色”的指导思想和原则，这符合乡镇经济社会发展状况的客观实际。但是，在农村综合改革和“乡财县管”背景下，乡镇财政职能、收支内容及运行方式发生了变化，对这一指导思想和原则具体内涵的理解把握，没有做到与时俱进，难于调动乡镇政府生财、聚财、理财积极性。

据了解，目前，我国现阶段县市对乡镇财政体制，主要有三种情况：

一是“核定收支、定额补助、超收全留、自求平衡”的财政体制，类似以前的“财政包干体制”，主要实施对象是中等经济状况的乡镇。

二是“统收统支加激励约束”的乡镇财政体制，适合于经济不发达乡镇。

三是划分收支范围，核定收支基数，收大于支定额上交，支大于收定额补贴，超收全留。欠收自补，自求平衡的财政管理体制，这种财政体制有着共性，什么样的乡镇都适应。各类财政体制下，乡镇财力状况不同，具体内容又有差异，操作十分复杂。

其实，无论哪一类乡镇财政体制，都是以县市本级财力需要为基础，经过测算后划分收支范围，或确定收支基数。在现实中，每年乡镇财政收入预算，几乎是县市级财政综合各方面因素下达任务，一定几年，甚至中途追加下达收入任务，乡镇没有任何自主权，难以保障财政体制的规范性、长期性，积极性。尤其是非体制性支出责任，由上级订立项目并向下分解，往往超出乡镇财政承受能力。

第三，乡镇财政履职尽责较为疲软

由于缺乏有效的监管机制、强有力的惩戒手段，和相应的监管能力，乡镇财政监督职能，也正进一步弱化。对于项目资金的监管，乡镇财政监督已经陷入了两难境地，乡镇财政资金监管，和村级财务监督，难以落到实处，财政所的全程监督变为事后监督。

乡镇财政资金源出多门，项目资金既有上级财政部门预算安排的，又有主管部门核拨的；工程项目既有乡镇自行施工的，又有主管部门直接发包的工程，乡镇财政对资金监管往往有心无力。

如农业综合开发资金，由县市农发办直接管理报账、小型农田水利设施建设，直接向水利局或县财政部门报账等等，把乡镇财政监督完全排除之外；补贴发放中，畜牧类申报审核是畜牧局、民政类申报审核是民政局、林业类的申报审核是林业局，乡镇财政对这些资金的监督，不能全程参与，仅仅是事后监督，对报账单位开支的真实性无法掌握，仅能审查票据是否违规而已，对专项资金发生转移用途、截留挪用和使用不规范时，乡镇财政“看得见、管不着”，财政监督职能严重滞后、弱化。

对于非税收入管理与资产管理，也是难以落到实处。由于机构上划，在乡镇中的行政执法权（如公安、检察院、法院、计划生育执法权等），大多直接或间接掌握在上级相关职能部门手中，各种罚没收入、收费等，脱离了乡镇财政监管。

驻乡镇大部分单位由县市级部门主管，乡镇上划单位的资产同乡镇财政之间，没有隶属关系，乡镇财政“有职无权”，一些单位随意处置资产，存在资产流失现象，形成国有资产管理上的严重脱节。

此外，对财政干部自身约束比较困难。农村税费改革后，财政所是几个所合并而来，干部职工居住比较分散，有的甚至住的地方离财政所40～50公里，财政所要组织一个活动、召开一个会议、安排布置中心工作比较难；同时，由于县市财政对乡镇财政干部职工，实行了工资统发，年初制定的目标责任制考核，无法兑现奖惩。

第四，内控制度有待健全

乡镇财政内部控制，可分为会计控制和日常管理控制。自20世纪80年代起，各地大力推进乡镇财政管理规范化建设，不断完善包括“财政所长岗位责任制”“总预算会计制度”“专项资金拨付制度”“经费审批制度”“会计档案管理制度”等内控制度体系，乡镇财政人员岗位职责明确，工作运行实现了总体规范有序。

但是由于近几年来，各级注重了经济建设，注重了财政收入完成或超收，而忽视了干部职工思想教育，注重了制度贴在墙上，而忽视了日常检查，一些乡镇财政出纳、会计一肩挑，有的报账审批程序不规范，拨款凭证、票据和印章管理职责不清等，使一些思想不健康的干部钻了空子，有的干部职工挪用贪污专项资金，类似乡镇财政干部挪用、贪污财政资金屡见报端。

第五，乡镇财政所办公环境有待改善

乡镇财政所是上个世纪八十年代初财税分家后设立的，财税分家后，建设了财政所办公楼。经过30多年的运行和自然消损，现在，过去建设的办公楼，已经不能满足现行发展的需要。

虽然从2012年，财政部、各省财政厅开展“双基”（基础管理和基层建设）建设，有计划的对乡镇财政所办公环境建设进行补助，但2014年，中央提出了节约型政府，严禁党政机关建设楼堂馆所，还有一部分财政所，没有搭上“最后一班车”。

乡镇财政所基础设施建设滞后，与乡镇财政职能的拓展不适应，与乡镇财政所工作任务的增强不协调，与基层财政干部的迫切要求也相背离，在一定程度上，影响了乡镇财政干部的积极性，影响了财政所工作效率。

除了乡镇财政办公用房较差之外，计算机和网络技术的应用范围，还十分有限，手工做账，送报表、打电话、发传真、发电子邮件、寄快件来传递信息和沟通联系方式，还很普遍，电子政务推广较慢，财政系统内部、财政与相关业务部门的网络系统，兼容、适用性不平衡，大多数地方未借助“金财工程”的实施，实现省、市、县纵向联网，并通过租用电信等部门的线路，将网络延伸至乡镇，为乡镇财政各项工作提供网络支撑，局域网无法普及，财政业务网络终端，还不能覆盖到基层财政所。

第六，干部职工待遇偏低

工资收入是干部职工赖以生存的物质基础。如果不是2014年湖北省提出规范干部津补贴，有可能县级、乡镇的工资加津贴，每月还不到2000元，综观财政收入和国民生产总值，可谓形势一片大好，每年均保持二位数的速度增长，而干部职工的工资（津贴），好比眉毛一样不见长，原地不动，七八年了。

有的地方党委、政府为了关心一线的干部职工生活，出台了一些“土政策”，以下乡骑摩托车汽油补贴、电话费补贴、目标责任制考核的方式，每年给基层的干部搞点福利，可到了2013年，中央提出了禁止各部门、各单位滥发津补贴。现在基层是“前门”被堵死、“后门”被封死，基层干部职工什么福利都没有了；即使是这样，处在一线的广大财政干部职工，仍然兢兢业业、履职尽责、无怨无悔。