群众参与生态文明建设的现实困境与对策探讨

[摘要]生态文明建设是一项跨部门、跨区域的复杂系统工程，需要全社会共同努力，尤其需要人民群众的广泛参与。群众既是生态文明建设的具体实践者，也是生态文明建设的决策者、监督者、评价者和直接受益者。在生态文明建设中，必须坚持以人为本，尊重人民群众的主体地位，发挥人民群众的首创精神，把维护和实现最广大人民群众的根本利益作为生态文明建设的出发点和落脚点，充分发挥群众在生态文明建设中的积极性、主动性、自觉性，广纳群言、广集民智，紧紧依靠群众开展生态文明实践，积极构建政府主导、企业实践、群众参与、社会协同的生态文明建设体系，实现政府宏观管理、市场机制完善、社会自我调节和群众自治的良性互动。

[关键词]生态文明建设；群众参与；生态民主

[中图分类号]X2

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）09-0067-07

[收稿日期]2014-04-20

[基金项目]2014年江西省党校系统课题“生态文明建设的群众参与问题研究”。

[作者简介]汪勤峰（1971-），女，江西丰城人，中共江西省委党校图书馆副馆长，副教授，同济大学马克思主义学院博士生，研究方向为马克思主义基本原理与中国现实问题。

中共十七大报告正式提出“建设生态文明”，中共十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，中共十八届三中全会进一步提出“加快生态文明制度建设”，生态文明建设已从国家宏观战略进入全面系统推进阶段。生态文明建设是一项跨部门、跨区域的复杂系统工程，需要全社会共同努力，尤其需要群众的广泛参与。群众既是生态文明建设的具体实践者，也是生态文明建设的决策者、监督者、评价者和直接受益者。群众的广泛参与，对推动生态文明建设实践深入开展具有重要的意义。

一、群众参与是生态文明建设的必然要求

中共十八大报告提出：“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”[1]（P14）加强环境保护，推进生态文明建设，事关广大群众的切身利益，更离不开群众的广泛参与，需要全社会行动起来，共同建设、共同享有。一方面，生态文明建设以最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，解决群众最关心、最直接、最现实的生态环境问题，不断满足群众日益增长的生态需要，让广大人民群众能够享受生态文明建设的成果。生态文明建设关系到群众的根本利益，需要大家共同关注、共同建设、共享成果；另一方面，群众的广泛参与是生态文明建设目标实现的内在要求和重要保障。建设生态文明必须坚持以人为本，尊重群众主体地位，发挥群众首创精神，广纳群言、广集民智，充分发挥群众的主动性和创造力，建立健全群众参与生态文明建设的体制和机制，依靠群众的广泛参与推动生态文明建设深入发展。

（一）维护和实现群众的根本利益是生态文明建设的价值归宿。

改革开放三十多年来，我国经济快速发展，群众物质文化生活极大丰富，但环境污染、生态失调问题也日趋严峻，比如大范围雾霾、气候异常、水污染和土地污染等环境问题，已经严重影响了群众的生产、生活和发展，甚至威胁到群众的基本生存。生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路已经成为群众当前的迫切需要。新的历史时期，我们党大力推进生态文明建设，就是为了解决群众目前最关心、最直接、最迫切的问题，改善环境、保护生态，让群众呼吸清洁的空气、喝上干净的水、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。所以，生态文明建设的出发点和落脚点都是为了维护和实现群众的根本利益，为了满足群众的生态需要和环境利益，为了给人民群众营造良好的生产生活环境，满足群众日益增长的物质、文化、生态需要以及促进人的全面发展，就是要实现人与自然、人与社会、人与人相互关系的和谐协调发展。

过去我们一般是看重群众在社会发展中的巨大作用，将其作为实现某种目的的工具，而忽视其价值主体和主人的地位，忽视其权利和利益的实现。马克思指出：“人们为之奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[2]（P187）江泽民指出：“人民群众是先进生产力和先进文化的创造主体，也是实现自身利益的根本力量。”[3]（P281）也就是说，群众的创造性活动是为了满足自身的需要和利益。同样，群众参与生态文明建设也是为了维护和实现其自身的根本利益。生态文明建设是当代中国的社会共识，是最广大人民群众的根本利益所在，理应由全体群众共同参与。可见，生态文明建设一方面是群众本身的利益诉求，另一方面，我们推进生态文明建设的出发点和落脚点也是为了实现群众的根本利益。因此，在生态文明建设中，必须清晰掌握群众思想动态，把握群众对生态文明建设的愿望与诉求，总结动员群众参与生态文明的有效经验，探索促进群众积极参与生态文明建设的形式、途径与方法，集中民智、投入民力、实现民享，回应群众诉求，依靠群众推进区域综合治理，实现民主决策、政府管理创新和社会治理。

（二）群众参与是生态文明建设的内在要求。

生态文明建设不仅需要政府主导制定法律法规、完善体制机制，企业改变生产模式、主动承担社会责任，而且还需要人民群众的广泛参与。长期以来，生态文明建设由政府部门绝对主导、单向推动，政府、企业和群众生态权益和主体责任不明确，广大人民群众的生态文明意识不强、参与意识不够、参与渠道不畅通、参与形式单一、参与机制不健全，群众的积极性、主动性和自觉性没有得到充分发挥，群众参与生态文明建设的广度和深度不能与党和政府的部署完全同步。虽然党和政府不断加大生态文明建设力度，采取越来越严厉的环境保护政策措施，但生态环境仍处于局部有所好转、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力持续加大的状态。实践证明，单单依靠政府主导、企业节能减排或者社会团体呼吁是不能从根本上解决问题的，还需要广大人民群众的积极参与，形成“自下而上”和“自上而下”上下协同的合力，才能保证生态文明建设的全面推进。在生态文明建设中，必须宣传、发动、教育、组织群众，发挥群众主人翁精神，发挥群众的主体作用，让广大群众积极主动参与环境保护和生态建设。endprint

历史唯物主义认为，人民群众是社会经济活动的主体。在生态文明建设中，群众无疑也应发挥其主力军作用，成为生态文明建设的认识主体、实践主体、价值主体和监督主体。群众的生态观念决定了群众参与生态文明建设的积极性、主动性，群众的生产、生活和消费方式直接影响生态文明建设的效果。政府决策（尤其是涉及生态环境方面的项目决策）前必须广泛协商，广纳群言、广集民智，整合群众利益诉求，保证决策的民主化、科学化；政策实施必须宣传发动群众、依靠群众落实。群众可以投入建设资金、技术和劳动力，以弥补政府生态文明建设的不足；有效的群众监督可以遏制经济利益引导下的政府盲动行为。由此可见，群众的广泛参与是生态文明建设的内在要求。一方面有利于维护群众的正当环境权益，提高群众参与生态文明建设的积极性、主动性、自觉性，使群众主动承担生态环境保护责任，以有利于生态环境政策的实施，降低生态文明建设的成本，建立协调群众生态利益和责任的长效机制；另一方面，群众还可以对有关生态环境建设进行资金、技术和劳动力的投入，弥补政府财力技术的不足，减轻政府在面对日益严峻的生态环境问题时的巨大压力，防止政府机构的膨胀和低效率。让人民群众参与生态文明建设，可以更好地协调群众的生态权益和生态责任，实现社会的和谐与稳定。

（三）群众参与是生态文明建设的重要途径。

群众的广泛参与是生态文明建设目标得以实现的重要保障。首先，能提高群众生态意识和参与能力，践行环境友好的生产、生活和消费方式。人是自然生态系统中的一员，既受生态环境的影响，又影响着生态环境。生态问题是由人类活动对生态环境产生的影响导致的，因此，生态问题的解决同样需要依靠人。群众良好的生态意识和生态行为，对生态文明建设成效至关重要。通过参与生态文明建设实践，可以提高群众生态意识，树立绿色消费观，增强节约资源、保护环境的责任意识，把生态文明理念转变为节约资源、能源和保护环境的自觉行为，改善自身生产、生活和消费方式，培养合作精神，进而提高群众参与生态文明建设的效果。只有广大人民群众转变思想观念、践行环境友好的生产、生活、消费方式，积极参与民主决策、民主监督、民主评价，生态文明建设才能取得明显成效并长久巩固下去。

其次，能整合群众利益诉求，实现民主决策和监督，降低政府行政管理成本。党的十八大报告指出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”在生态文明建设中，必须广纳群言、广集民智，积极推动群众参与民主决策、民主监督、民主管理、民主评价。群众广泛参与生态文明建设，一方面可以让决策者倾听到群众呼声，全面、真实地了解情况，兼顾各方利益，弥补“政府失灵”和“市场失灵”的不利影响，遏制经济利益引导下的政府盲动行为，降低决策风险，提高决策的科学化水平；另一方面，有效的群众参与可以让群众充分表达自己的利益诉求，体现公众利益诉求的公共决策更容易为群众接受和执行，从而降低政府行政管理、监督检查的成本，提高生态文明建设的成效。而且，群众可以对生态文明建设进行监督，不仅对已给生态环境造成危害的行为进行监督，还可以对将给生态环境造成或可能造成危害的行为进行监督。总之，有利于协调群众生态权益和责任，缓和社会矛盾，推进和谐社会建设。

二、群众参与生态文明建设的现实困境

随着经济社会的持续高速发展，生态失调、环境污染形势变得愈加严峻，因环境冲突引发的社会矛盾日益增多，环境治理难度日益加大。同时，群众生态意识明显提高，群众生态利益和诉求日益多元化。但是，群众参与生态文明建设的主动性、自觉性、积极性还不高，内在动力未能被充分激发，生态文明政策制定倾向于政府集中化，对群众的利益诉求和反馈不敏感，不但增加了政府的管理成本，也难以有效协调各利益相关方的矛盾。

（一）群众参与生态文明建设缺乏法制保障。

这些年来，我国出台了不少有关生态环境保护的法律法规，包括征求群众意见、民主决策、民主监督、民主评价等规定，为群众参与生态文明建设提供了法律依据。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确要求：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定了环境影响评价必须要有公众参与：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送前，举行论证会、听证会或者采取其它形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”但是这些法律法规过于笼统、简单，缺乏可操作性，没有明确的、可衡量的标准。尤其对如何让群众真正参与、如何保障群众合法有序参与等，相关的体制机制还不完善。环境信息公开程度不够，群众的知情权等得不到有效维护。有限的群众参与过程中还往往存在着群众代表不足和代表不良的困境；在以政府主导的经济发展决策的形成和实施过程中，往往是政府以自身的其它利益为重，漠视生态环境污染问题。作为受生态环境影响利益主体的群众往往没有真正参与决策的机会，其利益受到损害时甚至出现无人问津的现象。而且，由于缺乏法律程序上的问责机制，地方政府往往以牺牲生态环境为代价换取GDP的增长，环保执法监管力度不大。还有，排污权交易、生态补偿机制等市场机制尚未完善，对群众参与的正面激励作用不明显等等。因此，必须在法律层面明确规定群众参与的权利、参与的程度、参与的程序、参与的方式，对群众参与给予法律方面的保障，并建立和完善排污权交易、生态补偿等市场机制，对群众参与生态文明建设进行奖惩激励。

（二）群众参与生态文明建设的有效性不足。

生态文明建设虽然已经成为社会共识，但社会上乃至政府部门对群众在生态文明建设的定位与作用还较为模糊，对群众生态权益和责任缺乏完整、准确的理解和宣传，对群众参与生态文明建设的方式途径、体制机制认识有限、经验不足，导致群众生态意识薄弱，参与的主动性、自觉性不高，参与层次较低，有效参与不足的现象仍比较突出。同时，“事不关己，高高挂起”的传统心态，也影响着群众参与生态文明建设的积极性、主动性。据调查显示，只有519%的群众会偶尔关注自身周边环境问题，5308%的群众参与活动是为了维护自身权益。此外，群众民主法律意识的淡薄在一定程度上削弱了参与应有的作用。面对企业破坏生态环境的情况时，只有69.6%的群众想到依靠法律途径解决，27.5%的群众选择“与排污单位或个人交涉”，2.9%的群众“不知道怎么办”[4]（P34-35）。尽管目前群众参与生态文明有听证会、论证会、座谈会、公开征求意见、环境NGO组织以及社区圆桌会议等形式，但群众参与的层次不高，参与的效果不好，发挥的影响作用有限。在目前生态文明建设实践中，群众参与往往限于宣传教育层面，比如各种环境保护的公益讲座、理论研讨会、生态知识展览、环保科普、环保教育活动等等，很少能够参与法律法规制定、具体项目建设决策和环保项目评估，群众参与生态文明建设的有效性不足。endprint

一般来讲，群众参与生态文明建设的过程可以分为预案参与、过程参与、末端参与和行为参与[5]（P258-260）。预案参与是群众参与综合决策部门或环境保护主管部门进行环境决策、制定法律法规或项目可行性论证；过程参与是群众监督参与各项法律法规实施和项目建设；末端参与是环境污染和生态破坏后的群众参与；行为参与是指群众自发自觉的保护生态环境的行为。当前，群众参与主要体现在末端参与，针对的是污染和破坏生态环境者。而对于政府怠于职守、疏忽监管、政府决策中忽视生态环境利益的状况以及资源利用方面，则很少有群众参与的机会，加上缺乏有效的监督反馈机制，群众参与生态文明建设缺乏广度和深度，影响有限。

（三）环保组织在生态文明建设中的作用有限。

社会环保组织是群众参与生态文明建设的重要组织形式，是促进生态环境保护、维护群众环境权益不可缺少的重要力量。国际经验表明，社会环保组织在解决生态环境问题方面具有政府与市场不可替代的作用。西方发达国家的环境保护NGO数量众多、规模庞大、资金雄厚、机构独立，所以，西方国家环境治理和生态建设大多是依靠“自下而上”的公众环保运动和环境污染诉讼来推动，公众也主要是通过加入社会环保组织来达到参与生态环境保护和建设的。2005年，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出研究建立环境民事和行政公诉制度，强调要发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。2013年1月1日修订实施的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这样，首次以法律的形式明确了环保组织的公益诉讼主体资格，有效地强化了环保NGO参与环境监督、管理、诉讼的法律依据。据不完全统计，我国现有环保NGO近2000个，成员近20万人，规模小、能力弱、资金少，其中，大多是“自上而下”具有明显行政色彩的社会组织。受政策、资金、数量、规模等方面的影响，我国的环保NGO在公众中知名度、认同度不高，对政府的决策影响力很小，对污染企业约束力不强。环保NGO在维护群众环境权益、推动环保公益诉讼中还不具备合法诉讼资格。2015年1月1日，新的《中华人民共和国环境保护法》将开始正式实施，其中有关公益诉讼主体资格的规定为：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。”因此，只有中华环保联合会总会、中国环境科学学会、中国环保产业协会、中国生态文明研究与促进会等几家官方或政府背景的环保组织能够作为环保公益诉讼主体。广大的人民群众包括很多有意愿提起公益诉讼的环保组织，因为不能完全符合以上两条标准而被地方法院拒之门外。2013年，中华环保联合会提起的7起环境民事公益诉讼、1起环境行政公益诉讼等8起公益诉讼案件，法院均以原告主体不适格为由而未予立案。2013年中国的环境公益诉讼以“零”纪录告终。环保NGO在推动群众参与生态文明建设、维护群众环境公益诉讼权进程中显得势单力薄，很难发挥积极有效的影响。

三、群众参与生态文明建设的对策探讨

（一）建立健全相关法律法规，为群众参与提供法律依据和制度保障。

中共十八届三中全会指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”可见制度建设对生态文明建设至关重要。十八大报告提出“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”[1]（P28）因此，通过制度来保证群众参与生态文明建设是非常必要的。坚持通过完善相应的法律法规，确认群众参与生态文明建设的合法权利与义务，规范群众参与生态文明建设的程序和途径，从制度上保证群众参与生态文明建设的机会与方式，为群众参与生态文明建设提供法律支持。首先，必须扩大公众知情权，建立生态信息公开制度、重大项目公告制度和听证制度，落实政府生态信息公开、企业生态信息公开，建立公共信息平台，促进各种生态文明建设信息的及时发布。群众充分了解相关环境信息，是有效参与政府环境决策、监督和管理的前提。很多发达国家十分重视公众的知情权，依靠“自下而上”的公众监督和公众环保运动推进生态环境治理。其次，要保障群众的民主决策权、民主监督权、民主管理权、民主评价权。群众有权获知相关环境信息和参与环境决策、管理、监督、评价活动。最后，要实现群众环境公益诉讼权。群众在环境权受到侵害后，可以采用法制手段维护自己的合法环境权益。

群众参与生态文明建设，是决策前期、实践中期、污染后期的全过程参与，必须完善相关的参与机制和参与渠道：一是完善环境审议会、听证会、座谈会、评审会等群众环境利益诉求表达平台，保障群众在环境政策或建设项目决策前的参与，即决策前广泛协商，广纳群言、广集民智，整合群众利益诉求，保证决策民主化、科学化。二是丰富社会环保组织、社区圆桌会议、民主表决等群众民主参与形式，确保在环境政策或建设项目实施中的群众参与，即宣传发动群众，依靠群众落实，实现群众对政府工作和企业生产活动的社会监督。 三是在环境政策实施或环境污染发生后，群众对环境破坏责任者的诉讼和索赔，即群众通过民主监督、公益诉讼等形式维护其合法的环境权益。

（二）加强宣传教育，提高群众参与生态文明建设的意识和能力。

群众是社会经济活动的主体，也是生态文明建设的主体。通过教育培训提升群众对生态文明建设的认知能力和实践能力，是提升群众生态观念，推动群众参与生态文明建设的重要途径。群众的生态观念，决定了群众参与生态文明建设的积极性、主动性。只有当群众真正认识到生态文明建设的重要意义，才能变“不要保护”、“要我保护”为“我要保护”，将爱护环境、保护生态化为自己的自觉行动，积极主动参与生态文明建设，推动生态文明建设广泛深入开展。首先，加强学校生态文明教育。从小学、中学到大学都要开设生态文明建设的相关课程，从小树立生态文明的观念，使每一个受教育者不但要掌握自然规律、经济规律、社会发展规律，而且还要掌握好生态经济规律，正确认识人与自然的关系以及人类活动对生态环境的影响，使受教育者树立起正确的生态文明观和正确的参与意识。要让公众明确认识到公众参与生态环境建设是自身的权利，提升群众参与生态文明建设的能力和潜力，促进群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。其次，发挥媒体宣传作用。通过新闻媒体对生态文明相关知识的广泛宣传和普及，加深群众对生态文明建设的内涵和意义的认识，树立绿色消费观，增强全社会对资源的忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识，把生态文明从一种理念转变为自觉行为，形成节约资源、能源和保护环境的生活方式和消费模式，激发群众责任意识，从而提高群众的生态环保素养。另外，媒体应充分发挥其话语主导权和话题引导权作用，通过广泛的正面宣传和引导，让生态文明的理念与行动方案深入人心，通过对生态文明建设的广泛监督和批评报道，有效地避免和减少违背生态文明建设的行为。最后，广泛开展群众生态实践。通过参与生态文明建设实践，群众的生态意识和参与能力得到锻炼和提高，群众生活生存环境也得到明显改善使群众享受到生态文明建设的成果，进而激发参与生态文明建设的内在动力，群策群力积极主动参与生态文明建设，最终推动生态文明建设取得明显成效。endprint

（三）激发社会组织活力，完善社会治理机制。

中共十八届三中全会提出：“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。”建设生态文明同样要充分发挥市场化机制和社会组织的积极作用。为此，必须完善市场化机制，激发社会组织活力，积极构建政府主导、群众主体、企业自觉、社会协同的生态文明建设体系，实现政府宏观管理、市场机制完善、社会自我调节和群众自治的良性互动。首先，政府应尽快制定和完善关于社会组织的法律法规体系，消除体制性障碍，深化体制改革，创新行政管理方式，为培育社会组织提供制度化、组织化保障，尤其要严格规范社会组织的管理和运行，确保环保资金使用的公开和透明，树立环保组织良好的品牌形象，吸引广大群众积极投入资金、人力和物力，促进环保组织良性运行。其次，政府要主动搭建民主对话沟通平台，建立民主沟通渠道，健全民主管理制度，丰富民主参与形式，完善相应的奖惩激励机制，激发社会组织活力，大力发挥社会环保组织的民主监督、民主决策、民主投入、民主管理、民主评估作用，组织和带动群众积极参与生态文明建设。最后，加强国际交流与合作，借鉴发达国家公众参与环境治理和发展社会环保组织的成功经验，完善相应的市场化机制，构建政府主导、群众主体、企业自觉、社会协同的生态文明建设体系，推动生态文明建设广泛深入开展。

总之，生态文明建设必须树立以人为本的理念，坚持顶层设计与基层创新相结合的原则，把最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，充分发挥群众在生态文明建设中的认识主体、实践主体、监督主体、价值主体和评价主体作用，积极培育群众生态意识，大力推动群众生态实践，努力协调群众生态权益和责任，实现最广泛的群众参与。一方面要加强群众生态实践能力素质建设，大力推动基层创新，畅通民主渠道，健全民主管理制度，加强民主机制建设，保障群众民主权益，发挥群众的积极性、主动性和创造性，促进群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。另一方面要强化顶层制度设计，消除体制性障碍，深化体制改革，创新行政管理方式，借鉴国际经验，加强交流合作，大力发展社会环保组织，完善市场化机制，激发社会组织活力，积极构建政府主导、群众主体、企业自觉、社会协同的生态文明建设体系，实现政府宏观管理、市场机制完善、社会自我调节和群众自治的良性互动。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[2]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[3]江泽民文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，2006.

[4]张龙江，张永春等.公众参与社会环境影响评价和流域水污染控制——理论与实践[M].北京：中国环境出版社，2013.

[5]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

责任编辑刘绛华endprint